Основные этапы становления систем социального обеспечения
Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые в силу естественных, не зависящих от них причин, не могут собственными усилиями приобретать источник средств своего существования. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые «еще», а вторые «уже» нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить каждый человек, потерявший способность трудиться временно либо постоянно в связи с расстройством здоровья.
По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.
Социальное обеспечение как определенная форма жизнеобеспечения людей имеет конкретные исторические типы, поскольку оно осуществляется в рамках той или иной общественно-экономической формации[1].
Содержание престарелых и нетрудоспособных при первобытнообщинном строе осуществлялось скорее всего в силу обычая. В рабовладельческом обществе каких-либо форм обеспечения рабов в старости или в случае нетрудоспособности не существовало, а вот для ветеранов воинской службы уже в Древней Греции вводятся пенсии; в Древнем Риме служба вознаграждается предоставлением земельного надела.
Феодальный период характеризуется господством натурального хозяйства, основой которого является семья, несущая обязанности по материальному обеспечению стариков и нетрудоспособных. В этот же период появляются и иные формы социальной поддержки тех, кто не может работать и не имеет хозяйства, например благотворительность, санкционированное нищенство. Государственные пенсии начинают раздаваться крупным сановникам, епископам, префектам и другим лицам, имеющим заслуги перед монархом. Таким образом, пенсия в это время имела характер награды, а не вида обеспечения нетрудоспособных.
Определенный интерес представляет опыт становления и эволюция систем социальной поддержки населения на Руси[2]. Как свидетельствует Начальная летопись, с принятием в 988 г. христианства на Руси Князь Владимир велел «всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны». Для тех же, кто не мог дойти до его двора в силу дряхлости и болезни, продукты развозили на телегах, спрашивая, где находятся больные и нищие. В 996 г. Князь Владимир издал Устав (закон), которым общественное призрение было поручено попечению и надзору духовенства в лице Патриарха и подчиненных ему церковных структур. Владимир заботился также о создании богаделен, странноприимных домов.
«Русская Правда» Князя Ярослава явилась первым славянским законом, в котором закреплялось подобие социальной программы. Особой заботой о бедных и убогих отличался и Владимир Мономах.
Историки отмечают, что «по мере укрепления государства в раз
витии общественного призрения стали более четко определяться два
взаимно дополняющих друг друга направления. Первое — продолжение традиций Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих. Второе — усиление организующего начала, совершенствование форм и масштабов государственного
общественного призрения при сохранении и поощрении благотвори
тельной деятельности церкви»[3]. В качестве доказательства второго на
правления в становлении системы общественного призрения можно
привести Указ Ивана IV Грозного «О милостыне», в котором в качестве неотложных мер ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них богадельни, обеспечить
их одеждой.
По Указу Царя Федора Алексеевича от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя; те из числа нищенствующих и убогих, которые могли работать, должны были «хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу».
Петр I приказал Святейшему Синоду, Камер Конторе, Главному магистрату и воеводам «приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающих и им подобных». В то же время Петр I запретил подавать милостыню непосредственно просящим подаяние, а Указом от 3 мая 1720 г. повелел всех офицеров и нижних чинов, признанных по удостоверению Военной коллегии неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определять на жительство в монастыри и богадельни и выдавать им пожизненное содержание.
Екатерина II в Манифесте от 1 сентября 1763 г. «Об учреждении Воспитательных домов» указала, что призрение бедных — главное для Верховной власти. В принятом ею в 1775 г. «Учреждении для управления губерний» впервые в законодательном порядке была установлена государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий. С этой целью в каждой губернии создавались особые Приказы общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей). Соответствующие средства для организации и содержания этих учреждений выделялись в качестве первоначального капитала из государственной казны, а изданное в 1785 г. «Городовое Положение» узаконило требование к городам об отчислении из своих доходов части средств Приказам общественного призрения. При Екатерине II в России был учрежден первый инвалидный дом, однако по существу это была богадельня для призрения раненых, больных и престарелых воинов и их семейств.
Инвалидные дома для значительного числа призреваемых появились при Николае I. К инвалидам в этот период относили тех, кто был не способен ни к каким работам и не мог обходиться без посторонней помощи.
Сеть благотворительных учреждений, находящихся под покровительством Императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в 1854 г., т. е. после ее смерти, была объединена под общим названием «Ведомство учреждений Императрицы Марии». Благотворительностью, предоставляемой этими учреждениями, в течение 1898 г. воспользовалось более 7 млн. человек, не считая 20 млн. случаев разовых обращений к благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. человек.
Российское законодательство XIX в. делило нищих на четыре категории:
1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;
2)те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, однако может работать;
3)те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и
дурному поведению;
4)те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду[4].
Очевидно, такая «классификация» нуждающихся была необходима для определения характера социальной поддержки и применения иных мер для борьбы с нищенством.
С зарождением капиталистического производства источником существования вместо труда в семейном хозяйстве становится труд на работодателя, который покупает рабочую силу, не гарантируя работнику возможность его обеспечения в случае наступления старости, нетрудоспособности, а его семье — в случае потери кормильца.
В этот период господствующей доктриной усиленно насаждается мысль о том, что величайшей ценностью капитализма является возможность формирования общества свободного предпринимательства, в котором залогом благосостояния могут и должны стать предприимчивость, труд и бережливость каждого; общество «равных возможностей» стимулирует личную ответственность человека за свое будущее и будущее своих детей, в связи с чем государство не должно вмешиваться в дела индивидуума и уровень его жизни. Однако труд, ставший товаром, имел слишком низкую цену в форме заработной платы, которая не могла гарантировать не только обеспечения будущей старости, но и самого существования в период работы. По мере формирования класса наемных работников все больше становилась очевидной необходимость организации взаимопомощи в случаях, когда работник вынужденно терял заработок в связи с болезнью, инвалидностью, а его семья — в случае утраты кормильца. Образуются общества взаимопомощи в виде касс, средства которых складывались из взносов работников и работодателей. Право собственности на средства касс и монополия на управление ими принадлежали работодателям. Они могли повышать взносы работников, уменьшать размеры пенсий и пособий, по своему усмотрению распоряжаться этими средствами. Пенсии из касс были очень низкими и составляли лишь одну двадцатую часть заработка. Кассы предоставляли работнику мизерную помощь в случае его нетрудоспособности, но, несмотря на это, государство поощряло их, обеспечивая правовую охрану. Это объяснялось тем, что функционирование таких касс снимало с государства и имущего класса ответственность за социальную незащищенность громадной армии наемных работников.
Резкое обострение во второй половине XIX в. противоречий между трудом и капиталом, угрожающее социальным взрывом, не позволило капиталистическому государству долго занимать позицию невмешательства в «свободу индивидуума». В ряде капиталистических государств принимаются законы об ответственности работодателей за несчастные случаи на производстве. В Германии такой закон был принят в 1871 г., в Англии — в 1880 г., в России — в 1903 г. Однако эти законы еще не были законами о социальном обеспечении, поскольку они закрепляли принципы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный здоровью работника. Для получения возмещения вреда работнику необходимо было доказать суду, что увечье наступило по вине предприятия.
В конце XIX в. в развитии системы социального обеспечения наступает принципиально новый этап — социальное обеспечение наемных работников начинает осуществляться на правовой основе, закрепляемой государством. В качестве способа его организации вводится государственное социальное страхование наемных работников.Первые законы об обязательном государственном страховании были приняты в Германии в период правления Бисмарка: 15 июня 1883 г. рейхстаг принял закон об обязательном государственном страховании на случай болезни; в июле 1884 г. — закон о страховании от несчастных случаев. Закон от 22 июля 1889 г. ввел обязательное страхование по инвалидности и по старости.
Вслед за Германией принимаются законы об обязательном социальном страховании и в других странах Европы.
Суть данной системы состояла в том, что каждое лицо, отвечающее условиям, указанным в законе, подлежало страхованию в принудительном порядке; взносы на страхование вносили не только сами наемные работники, но и предприниматели; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, что делало систему государственного социального страхования гарантированной; посредством норм права закреплялись единые условия и размеры обеспечения, не зависящие от специфики отрасли промышленности, в которой трудились застрахованные.
В случае страхования по болезни взносы работника составляли 2/3, а работодателя 1/3 от подлежащей уплате суммы взносов. Работники полностью освобождались от уплаты взносов на страхование от несчастных случаев; страховой фонд формировался только за счет работодателей. Такое распределение страховых обязательств обусловило создание органов управления больничными кассами: в первом случае руководство больничными кассами состояло на 2/3 из лиц, избираемых работниками, и на 1/3 из представителей работодателя. Страхованием от несчастных случаев ведали так называемые профессиональные товарищества, которые формировались исключительно из представителей работодателей. Тарифы взносов дифференцировались в зависимости от степени опасности условий труда на предприятии и от уровня выплачиваемой заработной платы. К числу видов обеспечения в порядке обязательного социального страхования наемных работников относилось: бесплатное лечение, бесплатные лекарства и другие лечебные средства; денежное пособие; пенсия.
По страховым законам Германии застрахованному предоставлялись бесплатное лечение, бесплатные лекарства и денежное пособие в размере половины заработка в течение 26 недель. В таком же размере денежное пособие выдавалось женщинам в связи с родами в течение шести недель после родов. В случае смерти больного выдавалось пособие на похороны в размере 20-дневного заработка. При производственной травме, вызвавшей повреждение здоровья, денежное пособие выдавалось в течение первых 13 недель, как и в случае болезни, за счет больничных касс, но после четырех недель нетрудоспособности пострадавший имел право требовать увеличения размера пособия до 2/3 заработка. По истечении 13 недель получивший травму обеспечивался уже органами страхования от несчастных случаев, которые производили выплату пособия за счет взносов работодателя. При полной утрате трудоспособности вследствие трудового увечья назначалась пенсия в размере 2/3 заработка, а если утрата трудоспособности была частичной, то пенсия выплачивалась в размере, пропорциональном степени ее утраты. В исключительных случаях, когда пострадавший, признанный инвалидом, нуждался в постоянной посторонней помощи, пенсия могла быть повышена до 100% заработка. В случае смерти работника вследствие несчастного случая на производстве его семье назначалась пенсия по случаю потери кормильца. Размер ее с учетом состава семьи и иных обстоятельств мог составлять до 60% заработка кормильца.
Особый механизм предусматривался для определения размера пенсий по инвалидности от общего заболевания. Этот размер формировался из трех частей: первая часть состояла из постоянной годовой суммы, размер которой обусловливался тем, к какой категории из пяти относился застрахованный по уровню заработной платы; вторая часть — это приплата государства в твердой сумме (50 марок) к каждой пенсии; третья — постоянно возрастающая сумма, исчисляемая с учетом продолжительности страхового стажа.
Пенсия по старости назначалась по достижении работником 70 лет. Она состояла из двух частей: основной суммы (от 60 до 180 марок) и твердой суммы, выплачиваемой за счет государственных средств (50 марок).
В Англии страховыми законами 1911 — 1913 гг. было введено страхование по болезни и инвалидности. Английскую страховую систему отличало широкое участие в работе страховых органов представителей застрахованных. Кроме того, часть взносов уплачивало само государство (за мужчин больше, за женщин — меньше). Принцип определения размера страховых платежей был следующим: предприниматели уплачивали взносы в большем размере с более низкого заработка работника и в меньшем — с высокого заработка; взнос застрахованных был тем ниже, чем меньше был заработок. Дифференциация в размере страховых платежей проводилась и по такому признаку, как пол и возраст: мужчины уплачивали взносы по высшей шкале, женщины — по средней, молодежь — по самой низкой.
В порядке социального страхования предоставлялись пособия, пенсии, медицинская помощь, медикаменты, санаторное лечение. Лечением охватывались как сами застрахованные, так и члены их семей. Пенсии по старости назначались по достижении 69 лет.
Во Франции закон о страховании по старости был введен в действие в 1911 г., а закон о страховании по болезни лишь в 1928 г. В соответствии с этими законами страховые взносы уплачивались в твердых размерах независимо от величины заработка и в равных долях работодателями и работниками. Право на пенсию по старости возникало с 65 лет, при определенных условиях ее можно было получить и с 60 и даже 55 лет, но в более низком размере. Размер пенсии по старости и по инвалидности устанавливался в твердой сумме независимо от величины заработка, причем к пенсии по старости производилась ежемесячная доплата государством в размере 100 франков.
В Швеции обязательное социальное страхование по старости и инвалидности было введено законодательством в 1913 — 1915 гг. Фонд на выплату пенсий образовывался из взносов застрахованных и государственных субсидий. Размер взноса застрахованного был низким и зависел от суммы дохода. Взносы уплачивались в общинах, и ответственность за их неуплату несла община. Пенсионный возраст составлял 67 лет.
В Австралии в 1908 г. был принят закон, по которому мужчины приобрели право на пенсию по старости с 65 лет, а женщины — с 60 лет. Одним из условий для получения этой пенсии являлось проживание на территории Австралии в течение 25 лет и обладание имуществом не выше определенной ценности. При наступлении полной инвалидности мужчины могли получать пенсию с 60 лет. Пенсия назначалась также лицам, ставшим нетрудоспособными вследствие несчастного случая.
В США государственная система социального обеспечения возникла значительно позднее, чем в странах Европы. На федеральном уровне программа компенсации за производственные травмы была принята в 1908 г., но только в отношении федеральных рабочих и служащих. В отдельных штатах законы компенсации рабочим и служащим, получившим увечье на производства, стали вводиться. Начиная с 1911 г. К 1920 г. законы об обязательном страховании или добровольном страховании от несчастного случая действовали уже в 43 штатах. Первый федеральный закон о страховании по старости был принят в 1920 г., однако он распространялся только на служащих федеральных органов. На федеральном уровне пенсионным обеспечением охватывались и ветераны войны. Федеральный закон о социальном обеспечении появился в США лишь в августе 1935 г. Он ввел пенсии по старости, размер которых определялся в процентах к заработку, а также государственную помощь некоторым категориям нуждающихся – престарелым, слепым, детям из бедных семей. Федеральный бюджет субсидировал штаты и на организацию медицинской помощи населению
В России закон о страховании рабочих по болезни и от несчастных случаев был издан 23 июня 1912 г. Этот закон стал прообразом законов Германии, однако в отличие от них он предусматривал меньший объем полномочий застрахованных. Так, в законе России не содержалось нормы, аналогичной норме германского закона 1883 г. , в силу которой по истечении 26 недель болезни начиналась пенсия по инвалидности.
Вслед за законами о государственном социальном страховании на случай болезни, инвалидности, старости, трудового увечья начинают приниматься законы о страховании по безработице. Впервые страхование данного социального риска вводится в 1911 г. в Англии.
Становлению государственного социального страхования в ряде стран предшествовало частное или добровольное страхование, сфера которого ограничивалась , как правило, пределами отдельного предприятия. По мере развития национальных систем страхования частное страхование не исчерпало себя, получив новый импульс для развития. Очень скоро оно превратилось во многих странах в дополнительные системы социального страхования, называемые производственным страхованием ( в ФРГ), дополнительных профессиональных пенсий ( во Франции), системой частного пенсионного обеспечения ( в Англии). Эти системы предусматривают дополнительное пенсионное обеспечение, пособия по болезни, оплату медицинской помощи, дополнительные пособия по безработице и др. Виды, условия и размеры обеспечения стали включаться в коллективные договоры. Постепенно производственное страхование перешагнуло рамки отдельного предприятия и стало осуществляться на уровне отрасли, а в некоторых странах и на национальном уровне ( США, Франция, Швеция и др.). Так, во Франции национальный коллективный договор, заключенный в 1961 г., «объединил в единый национальный режим все отраслевые системы дополнительных пенсий»[5].
Фонды систем производственного страхования образовывались из взносов предпринимателей и работников. Размер взносов дифференцировался с учетом видов обеспечения, категории застрахованных, уровня заработка и размеров фонда оплаты труда. В ряде стран финансирование таких систем принимали на себя монополии, что давало им материальную выгоду : средства производственного страхования не облагались налогами, поскольку рассматривались государством как издержки производства, и могли использоваться для инвестиций, покупки акций частных компаний и правительственных ценных бумаг с целью получения от этих операций прибыли.[6]
В развитии социального обеспечения следует выделить еще один важный этап, когда наряду с государственными и производственным социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, охватывающие все население и гарантирующие социальную помощь вне связи с уплатой страховых взносов.
В США одной из старейших федерально-штатных программ денежной помощи является программа помощи нуждающихся семьям, имеющим на иждивении детей (АДФС), созданная еще в 1935г. Именно с этой программой в общественном мнении ассоциируется само понятие социальной помощи.
Крупная реформа в сфере социального обеспечения осуществлена также в Англии (1946-1948гг.). Она, в частности, предусматривала: охват социальным обеспечением всех лиц наемного труда и членов их семей, а также лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой; установление пенсий и пособий в твердых размерах без учета заработка, но на уровне национального минимального стандарта; предоставление всему населению права на лечение; введение семейных пособий, пенсий. Медицинская помощь стала осуществляться бесплатно за счет средств государства, а не в порядке социального страхования.
Конечным адресатом систем социального обеспечения всегда является конкретный человек. Если в начале ХХ в. в основном это были только трудящиеся и члены их семей, то к концу века эти системы в развитых странах охватывали уже все население.
На Международной конференции труда (1993 г.) отмечалось, что в первые годы нашего века правительства промышленно развитых стран активно выступали за создание систем социального страхования, позволяющих трудящимся застраховывать себя на случай многих социальных рисков и предоставляющих им возможность получать определенную материальную помощь в момент, когда они утрачивали физическую возможность трудиться по причине пожилого возраста, при заболеваниях и, в меньшей степени, по причине безработицы. В середине текущего столетия и, в частности, после Второй мировой войны эти системы уступили место более развитым системам социального обеспечения, которые характеризовались повышенной степенью солидарности молодежи и людей пожилого возраста; имеющих работу, и безработных; людей с крепким здоровьем и со слабым здоровьем. Сфера применения этих систем была расширена и распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанности по финансированию этих систем, которые отошли от принципа строгого учета индивидуальных взносов и финансовых обязательств. В более поздний период, т. е. последние 30 — 40 лет, концепция социального обеспечения получила дальнейшее развитие и стала включать понятие социальной защиты, которая предоставляет всеобщую базовую социальную поддержку всем гражданам, независимо от взносов или продолжительности их трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при определении размера отдельных пособий, превышающих основной минимум. Благодаря развитию систем социальной защиты взаимная поддержка и солидарность получили широкое, почти универсальное распространение, охватывая все слои населения развитых стран [7].
Таким образом, по мере восхождения человечества к вершинам цивилизации и формирования гражданского общества расширяется круг тех, кто, не нарушая его моральных устоев, может претендовать на социальную поддержку, не теряя своей способности к труду, если лишается возможности иметь соответствующий уровень достатка по независящим от него причинам и обстоятельствам, признаваемым обществом социально уважительными.
Кроме того, как свидетельствует опыт функционирования систем социального обеспечения в промышленно развитых странах, по мере экономического роста и повышения уровня жизни (улучшения жилищных условий, качества питания и здравоохранения) трансформируется и перечень оснований, с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются обществом социально уважительными. Такие основания называются социальными рисками.Наряду с основаниями естественного порядка (старостью, инвалидностью, временной нетрудоспособностью, вдовством, материнством, детством) в этот перечень начинают включаться и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений и с которыми связаны издержки в организации социальных условий жизни человека (безработица, расслоение населения по уровню доходов, неспособность человека адаптироваться к этим отношениям и др.).
Наконец, отчетливо прослеживается тенденция изменения роли самого государства в организации функционирования систем социального обеспечения. Почти до конца XIX в. в области политики господствовала концепция невмешательства государства в регулирование отношений по обеспечению средствами существования престарелых, нетрудоспособных. Самопомощь, самообеспечение, взаимопомощь поощрялись государством и способствовали воплощению в жизнь бентамовской теории сильного индивидуализма, в силу которой «полная свобода индивидуума» может быть достигнута только при полном невмешательстве государства в дела каждого индивидуума и в уровень его жизни[8]. Однако по мере консолидации армии наемных работников и осознания ими своих классовых интересов усиливается борьба трудящихся за свои права, что вынуждает буржуазные государства принимать определенные меры для предотвращения социального взрыва. Речь идет прежде всего о первых законах в области социального обеспечения. Это были законы об обязательном социальном страховании трудящихся. Именно с принятием таких законов появляются государственные системы социального обеспечения. Государственный характер этих систем выражается в том, что законодательно закрепляются организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения, которые впоследствии дополняются новыми; но неизменным остается одно: обязательность им придает само государство.