Понятие права социального обеспечения как отрасли права
Функционирование социального обеспечения опосредуется системой общественных отношений. Многофункциональность системы социального обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений. Государство, признавая особую важность общественных отношений в сфере социального обеспечения, оказывает на них нормативное воздействие путем правового регулирования. Поэтому структура общественных отношений, по существу, воспроизводит структуру социального обеспечения как системы права. Рассмотрим, что собой представляют основные элементы этой системы.
В теории права к общим элементам системы права относят: норму права, субинститут, институт права, подотрасль права, отрасль права. Первичным элементом в системе права признается норма права как установленное или санкционированное государством общеобязательное, формально-определенное правило поведения, предоставляющее участникам регулируемого отношения субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности [34].
Добиться упорядоченности общественных отношений путем применения к ним одной лишь правовой нормы невозможно, в связи с чем в целях регулятивного воздействия государство принимает комплекс таких норм, которые, регулируя определенный однородный круг общественных отношений (в данном случае в сфере социального обеспечения), объединяются в относительно самостоятельные правовые образования различных уровней (субинститут, институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое образование).
В структуре социального обеспечения как системе права можно выделить следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых, это комплекс норм, закрепляющих способы распределения валового внутреннего продукта через системы социального обеспечения в целях выравнивания доходов граждан. Нормы этого образования закрепляют организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения и регулируют общественные отношения, возникающие по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках. Во-вторых, это комплекс норм, регулирующих отношения по поводу управления системой органов, на которые возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения на социальное обеспечение населения. В-третьих, это правовое образование, консолидирующее правовые нормы, которые определяют: круг обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами нормы предоставляемого социального обеспечения; порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального обеспечения. В-четвертых, это комплекс норм, устанавливающих способы защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых, это нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных отношений, возникающих в связи с функционированием социального обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего причиняется вред другому участнику общественного отношения.
Таким образом, перечисленные правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения в стране.
К каким конкретно структурным элементам в системе права должны быть отнесены эти образования, как в совокупности, так и взятые в отдельности? Без ответа на этот вопрос невозможно определить их место в общей системе российского права, а также дать научно обоснованное понятие такой отрасли, как право социального обеспечения.
Главным элементом в системе права является отрасль. Представляет ли совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения в сфере социального обеспечения, самостоятельную отрасль права?
На этот вопрос можно дать положительный ответ, если данная совокупность отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) особые предмет и метод правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных», т. е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое, отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки.
В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать в общей системе права одну отрасль от другой.
Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим методом определенную сферу родовых общественных отношений. Многообразные виды общественных отношений, возникающие в сфере социального обеспечения, охватывают различную по характеру деятельность — финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых шла речь выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками, свойственными отрасли.
В то же время у каждого из рассматриваемых правовых образований есть собственный объект регулирования, который позволяет выявить родовую принадлежность регулируемых ими общественных отношений и определить их место в общей системе права.
Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли — финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право.
Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т. е. к административному праву.
Особое место в общей системе права занимают нормы, регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим — гражданин (иностранец, лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение.
Данная общность правовых норм обладает основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли.
Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также в связи с возмещением причиненного ущерба и защитой нарушенного права.
Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов. Другими словами, наличие специфического метода правового регулирования.
В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. Такая потребность обусловлена тем, что в качестве субъектов отношений выступает все население страны и через систему социального обеспечения распределяется часть всенародного достояния (валового внутреннего продукта), предназначенная для обеспечения каждому достойного уровня жизни.
В-четвертых, в основу распределения положены общие основополагающие идеи — отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости.
В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество — признаки отраслевого образования.
В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства.
Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль — право социального обеспечения.
Образование новой отрасли — это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально-экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных служащих — административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др.
Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966 г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый B.C. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского права.
В науке права социального обеспечения понятие данной отрасли формулируется по-разному либо вообще совсем не рассматривается [35].
В некоторых случаях авторы, давая определение отрасли, включают в него перечень видов социального обеспечения, финансовые источники, за счет средств которых предоставляется социальное обеспечение, и некоторые другие частные признаки[36]. Это приводит к тому, что понятие как бы «размывается», и отрасль теряет четкие контуры.
Понятие права социального обеспечения — это прежде всего научная дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки, характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей.
Под правом социального обеспечения следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального страхования и социального обеспечения денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение.
Таким образом, данная отрасль, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Предмет — это то, что регулируется отраслью, а метод — то, как, какими способами регулируется однородный комплекс общественных отношений.
Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно, завершение этого процесса должно связываться с наличием обособленного, кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли. Пока такой акт еще не принят.
Выше уже говорилось о том, что непрерывные изменения в социально-экономической сфере объективно обусловливают трансформационные процессы, происходящие в системе права. Результатом таких трансформаций становится образование новых подсистем внутри отрасли, новых отраслей и даже комплексных отраслей права.
Вопрос о природе комплексных отраслей права в теории права пока еще является достаточно дискуссионным, однако обоснование предмета комплексной отрасли как социальной системы представляется перспективным, поскольку позволяет обеспечить целостность правового регулирования юридически разнородных общественных отношений, возникающих в обществе в связи с функционированием той или иной социальной системы (например, социального обеспечения, образования, здравоохранения и т.д.). Определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право.
Достаточно актуальным на современном этапе является также вопрос о делении системы права на отрасли частного и публичного права. И потому научные разработки в теории права социального обеспечения не могут игнорировать эту проблему. В современной отечественной юридической литературе к отраслям публичного права относят: государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное право, а к отраслям частного права — гражданское, трудовое, семейное право и такие комплексные отрасли, как торговое, предпринимательское, банковское право и др. Возникает вопрос, к какой из этих групп может быть отнесено право социального обеспечения? Если основываться на том, из недр каких отраслей выделились нормы, впоследствии отнесенные к праву социального обеспечения, то однозначного ответа дать нельзя. Выше говорилось, что такие нормы ранее включались в трудовое право (частное право) и в административное право (публичное право).
При всей важности и принципиальности деления права на частное и публичное, как отмечают теоретики, критерии такого деления неоднозначны, а границы достаточно условны и размыты.
Для публичного права характерна жесткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения субъектов. Одним из критериев отнесения отношений к публично-правовым признается и такой, как участие в них в качестве одной из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского периода. На современном этапе развития общества появились новые приемы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан с региональным и локальным, а самое главное — теперь допускается сочетание нормативного регулирования с договорным. Если учесть, что сфера частного права предполагает децентрализацию юридического регулирования и диспозитивность, то можно констатировать, что в праве социального обеспечения на современном этапе присутствуют признаки и частного права.
Таким образом, категорической оценки права социального обеспечения только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не может. В данной отрасли присутствуют начала того и другого. Это еще раз подтверждает правильность утверждения российского цивилиста М. М. Агаркова, который отмечал, что в праве возможны комбинации публично-правового и частно-правового элементов, а также смешанные публично-правовые и частно-правовые институты.