ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДОЛЖНОСТИ. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ В РФ

Понятие “государственная служба” Федеральный закон напрямую связывает с понятием “государственная должность”, так как именно лица, замещающие государственные должности государственной службы (категорий “Б” и “В”), и являются государственными служащими.
Существует две противоположные точки зрения на определение понятия “должность” (соответственно – “государственная должность”).
Первая точка зрения представлена в работах Ю.Н.Старилова, В.М.Манохина.
У Ю.Н.Старилова государственная должность – это “первоэлемент”, “кирпичик” государственной организации. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает –соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.
В.М.Манохин дает следующее определение: “Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления”.
Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах.
С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является “собственником” занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах служебные функции и задачи.
А.И.Турчинов указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом – функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Выделяются 4 основания должности:

деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции;
правовое основание – совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность;
информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникационных связей, существующих как в самой организации, так и вне её;
материальное основание – различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура).

Государственная должность - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, государственная должность заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" - отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.
К сожалению, указывая на передачу части компетенции государственного органа в ведение лица, замещающего государственную должность, сторонники первой точки зрения невольно ставят вопрос о редукции государственной власти, которой обладает государственный орган, на части, достающиеся его чиновникам. Вместе с тем, компетенция ни одного государственного органа не складывается из полномочий его должностей. Она является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается полномочиями руководителя государственного органа или всех служащих вместе взятых. Кроме того, государственная власть всегда едина (!), она принадлежит (должна принадлежать) одному суверену – Народу, а разделение власти возможно только при ее осуществлении.
Другая точка зрения представлена в работах Г.В.Атаманчука, Н.М.Казанцева.
Законодатель приводит нормативное, а не дескриптивное определение государственной должности, определяя ее как должность в органах государственной власти. Установлены четкие границы для государственных должностей, которые в соответствии с законом, могут образовываться исключительно в государственных органах, имея в виду органах государственной власти и территориальных государственных органах. Тем самым, государственные должности не могут образовываться в государственных учреждениях, не являющихся органами государственной власти. Решение российского законодателя в этой части уникально: в других странах не совершается такого жесткого отделения государственного аппарата от гражданской бюджетной сферы. Даже, наоборот, статус гражданских служащих в равной мере распространяется как на служащих органов государственной власти, так и на служащих государственных учреждений и аппарат управления государственными предприятиями.
Вводя определения института государственной должности, законодатель должен иметь в виду также и его персональную реализацию в лицах, устанавливая соотношение иерархии должностей и иерархии квалификации лиц, замещающих государственные должности.
Суть государственной должности не столько в характеристике органов или учреждений, в которых она образована, сколько в совокупности полномочий, осуществляемых по этой должности. Государственная должность – это юридическое, от имени государства, учреждение полномочий по реализации компетенции государственного органа одним лицом.
Государственная должность – это учрежденная в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством, инстанция административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности функций и полномочий.
Федеральный закон “Об Основах государственной службы РФ”, с учетом дореволюционного российского законодательства и опыта государственной службы за рубежом, установил разделение государственных должностей на три категории. Две из них отнесены к государственным должностям государственной службы, первая – государственные должности категории “А”, как и служба по данной категории должностей выведена из-под регулирования данного закона.

9. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ КАТЕГОРИИ “А”

Понятием государственных должностей категории “А” охватываются государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Лица, замещающие эти должности, исполняют непосредственно или в объединении с другими лицами, замещающими подобные должности, полномочия государственных органов. Например, Президент РФ или судья осуществляют свои полномочия непосредственно и самостоятельно; другие – возглавляя или непосредственно участвуя в решении государственных дел в органах государственной власти – могут осуществлять свои основные обязанности только сообща (например, депутаты Государственной Думы ФС РФ при принятии федерального закона). Данная трактовка нормы может быть выведена, прежде всего, из-за неполноты перечня должностей категории “А”, заканчивающегося словосочетанием “и другие”.
Существенным их отличием от других государственных должностей является то, что они учреждаются на федеральном уровне – Конституцией РФ и федеральными законами, а на уровне субъектов РФ – их конституциями или уставами. Способ установления должностей одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории.
Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований должностей категории “А”.
Государственные должности категории “А” субъектов РФ фактически учреждаются не столько конституциями и уставами субъектов Федерации, сколько законами о государственной службе, где дается их закрытый перечень, либо реестрами государственных должностей субъекта РФ.
Например, в Новосибирской области система государственных должностей категории “А” определена специальным законом "О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области категории "А".
Во многих субъектах РФ разделение государственных должностей на категории отсутствует, субъекты Федерации по-разному определяют пределы государственной службы. Поэтому должность заместителя руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации в реестре может быть указана как государственная должность категории “А”, либо государственная должность государственной службы категории “В” (высшая группа государственных должностей государственной службы).
Деятельность лиц, замещающих должности категории “А”, по своей сущности и социальной направленности является, безусловно, служебной деятельностью, которая органически связана с государственной службой. Государственная служба занимает по отношению к службе по государственной должности категории “А” положение исполнительного механизма в сфере государственной деятельности, служба же по государственной должности категории “А” занимает положение директивной, руководящей силы во всем государственном механизме. Поэтому данные должности называют политическими должностями, а решения принимаемые лицами, замещающими должности категории “А” – политическими решениями.
Полномочия по государственным должностям категории “А” реализуются посредством законов и иных актов, принимаемых депутатами представительных органов, указов Президента РФ, правительственных постановлений и распоряжений и т.п.
Полномочия лиц по государственным должностям категории “А” имеют двоякий характер:

во-первых, некоторые полномочия непосредственно связаны с государственной службой – под руководством данных лиц и для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий осуществляют государственную служебную деятельность государственные служащие (на государственных должностях категорий “Б” и “В”). Лица, замещающие государственные должности категории “А” определяют направление и конкретное содержание государственной службы применительно к компетенции государственного органа, осуществляют непосредственное руководство государственными служащими, замещающими государственные должности категории “Б” и “В”;
во-вторых, это полномочия, выходящие за пределы государственной службы, но остающиеся по своей правовой природе полномочиями государственного характера, - властные полномочия. Их реализуют лица, замещающие должности категории “А”, как власть, представители власти.

10. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАТЕГОРИИ “Б”

Государственной должностью государственной службы категории “Б” является “должность, учреждаемая в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”.
Комментаторы закона “Об Основах государственной службы Российской Федерации” называют данную категорию государственных должностей патронажными должностями.
Действительно, между лицом, замещающим государственную должность категории “А”, и лицом, непосредственно обеспечивающим его полномочия, складываются отношения близкие к отношениям “патрона” и “клиента”. Закон не определяет общий круг полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории “Б”. Они, как правило, могут меняться в зависимости от ситуации. Государственный служащий может действовать относительно свободно в рамках подобной компетенции, но в любом случае его действия должны соответствовать закону, и конкретно – указанию (поручению) лица, замещающего должность категории “А”, деятельность которого и обслуживает данный специалист.

В обобщенном виде функции патронажных должностей могут быть представлены в следующем виде:

разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;
систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов;
участие в подготовке проектов решений, требующих профессиональных знаний;
контроль исполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается;
внесение предложений о необходимости разработки нормативных правовых актов;
участие в подготовке докладов, а также иных материалов;
подготовка поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий в соответствии с установленным протоколом;
выполнение иных поручений лица, занимающего государственную должность категории “А”.

Как видно, в совокупности эти направления деятельности представляют собой постоянную и всестороннюю помощь лицам, занимающим должности категории “А”, в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего органа. Ответственность государственных служащих, исполняющих обязанности по государственным должностям государственной службы категории “Б” абсолютна перед их “патронами” и перед теми, кто их выдвигал.
Исполнение обязанностей по государственной должности категории “Б” не формирует причин для установления иерархии государственных должностей данной категории, которая, однако, установлена федеральным законом и законами субъектов Федерации. Установление иерархии государственных должностей государственной службы вызвано не тем, что служащие принимают участие в решении какого-либо административного дела, они, подчас даже не подчиняются друг другу при исполнении своих обязанностей, а необходимостью разграничить уровень денежного содержания данных служащих, исходя из уровня государственной должности категории “А”, деятельность лица, замещающего которую, они обеспечивают.
Полномочия лиц, занимающих патронажные должности, прекращаются с окончанием срока пребывания лица на государственной должности категории “А”, деятельность которого они непосредственно обеспечивали, что, с одной стороны, противоречит принципу стабильности кадров государственных служащих, с другой, - обеспечивает реализацию государственно-властных полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “А” в отношении формирования “политической команды”.

11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАТЕГОРИИ “В”. ИНСТАНЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ

Среди всех категорий государственных должностей самая многочисленная (по количеству лиц, замещающих ее) – категория “В”. Ее составляют должности, учреждаемые в государственных органах для исполнения и обеспечения их полномочий. Содержание государственных должностей государственной службы категории “В” в первую очередь определяется задачами и функциями органа государственной власти и обусловлено предметной областью управленческой деятельности в аппарате органа государственной власти. Собственно, только государственные должности этой категории можно справедливо относить к государственным должностям государственной службы, так как только по отношению к ним реализуются принципы государственной службы, установленные Федеральным законом “Об Основах государственной службы РФ”.
Учреждение государственных должностей категории “В” должно производится нормативным правовым актом, изданным в форме закона (федерального или субъекта Федерации). В реестр государственных должностей должности категории “В” включаются классифицированными по группам. К реестру должны прилагаться перечни специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Действующие реестры государственных должностей (принятые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) содержат перечни государственных должностей категории “В”, различные по составу включенных должностей. Это, возможно, оправданно спецификой конкретного субъекта Федерации, его традициями, особенностями органа государственной власти, где учреждена соответствующая должность категории “В”. Но не надо забывать, что государственные должности являются инстанцией административного процесса, и, если изъять какой-либо элемент (стадию) из этого процесса, то эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности (следовательно, призванными решать государственные дела административного характера), будет существенно ниже.
Последовательная инстанционность – один из основных признаков административного процесса в государственных органах. Инстанционность процесса выражается в том, что для каждого конкретного производства по делам определенного предмета установлен порядок совершения юридически-значимых действий государственными служащими различного рода должностей и специализаций. При совершении коллегиальных процедур рассмотрения дела, совершаемых как в рамках одного ведомства, так и при взаимодействии ряда государственных органов в межведомственном административном процессе, взаимодействие должностных лиц совершается в соответствии с административным статусом, рангом, категорией, инстанционной группой должности и классным чином государственного служащего. Выделяются нисходящий и восходящий, а также координационный (горизонтальный) порядки проведения административного процесса. Типичным явлением в делах по подготовке проектов правовых, нормативных и индивидуальных актов государственных органов является последовательное сочетание всех трех порядков, из которых, на завершающем этапе, как правило, совершаются процедуры по восходящему порядку административного процесса.
Административные должности и публичная (государственная или муниципальная) служба по ним должны категорироваться в соответствии со статусом учредившего их ведомства, государственного органа или органа местного самоуправления. С точки зрения административного процесса и его различных производств существенное значение имеет общий или специальный характер компетенции государственного органа, а также общеадминистративный или специально-административный характер полномочий по административной должности.
Административные должности в государственных органах и органах местного самоуправления подразделяются по характеру полномочий производства юридических действий по делам на категории общеадминистративных и специально-административных должностей.
Общеадминистративные должности – это инстанции разрешения административных дел и подготовки решений по иным государственным делам в административном процессе реализации компетенции государственного органа.
Специально-административные должности – это инстанции расследования, анализа, подготовки административных дел, решений по ним, а также должности делопроизводства по государственным делам. Специально-административные должности подразделяются на экспертные должности (должности экспертората) и должности секретариата (делопроизводительские должности).
Общеадминистративные должности различаются по принадлежности к определенной инстанционной группе ответственности или полномочий. Инстанционная группа административных должностей характеризует порядковое место и роль должности, особенности полномочий по ней в восходящем, нисходящем и координационном порядках административного процесса.
Инстанционную группу высших административных должностей образуют должности с полномочиями надзорно-аппеляционных инстанций по административным производствам, по государственным делам или делам местного самоуправления данного государственного органа (органа местного самоуправления). Лица, замещающие данные должности, исполняют функции реализации компетенции государственного органа или органа местного самоуправления посредством принятия и контроля исполнения решений в рамках выполнения законов и административных актов вышестоящих инстанций, функции надзора за порядком административного процесса и рассмотрение аппеляций нижестоящей инстанции в отношении решений по делам в случаях несогласия с решениями или их проектами.
Группа главных административных должностей представлена должностями с полномочиями контрольных инстанций по административным производствам по государственным делам или по делам местного самоуправления. К главным государственным должностям государственной службы действующие реестры относят должности

Начальник управления
Председатель комитета
Руководитель службы.

Лицами, замещающими эти должности, исполняются функции организации подготовки, реализации и контроля исполнения решений в рамках выполнения законов и административных актов вышестоящих инстанций.
Ведущие административные должности – группа должностей решающих инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Ведущие государственные должности государственной службы в реестрах – это:

Начальник отдела
Заместитель начальника отдела
(Консультант)
(Специалист-эксперт).

Определение этой инстанционной группы в качестве решающей инстанции выражает порядок, по которому проект решения по делу в завершенном виде подготавливается должностными лицами, исполняющими административные функции по должностям этой группы, что выражает собой факт развитого и достаточного профессионализма и высокой, исчерпывающей квалификации государственных служащих относительно административных дел, соответствующих полномочиям исполняемой должности.
Старшие административные должности – группа должностей консультативно-распорядительных инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Старшими государственными должностями государственной службы реестры называют должности:

(Консультант)
Главный специалист
Ведущий специалист.

Распорядительные полномочия этой инстанционной группы касаются оперативных вопросов по ведению дел в подразделении. Консультирование предоставляется государственным служащим нижеинстанционной группы должностей, а также, по тем специальным вопросам, по которым данные государственные служащие проявили особенную квалификацию и которые отражены в регуляции индивидуального статуса исполняемой должности, предоставляются квалификации вышестоящим инстанциям.
Младшие административные должности – группа должностей подготовительных инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Государственные служащие, исполняющие эти должности, не совершают юридически значимых действий самостоятельного процессуального значения, действуют в порядке выполнения поручений вышестоящей инстанции по конкретным, порученным для расследования или анализа, документирования обстоятельствам дела. В реестрах государственных должностей, как правило, к младшим государственным должностям государственной службы отнесены должности:

Специалист I категории
Специалист II категории
Специалист.

Должности категории “В” должны подразделяться в соответствии с категориями государственных органов и органов местного самоуправления, инстанционной группой и квалификационным классом должности.
Сегодня нельзя однозначно (велико количество нормативных актов по вопросам государственной службы) выстроить единую модель административного процесса в органах государственной власти и местного самоуправления, но существование подобных проблем на практике должно подвигать законодателя к улучшению, кодификации законодательства о государственной службе. Для решения данной задачи необходимо урегулировать вопросы соотношения должностей (сейчас это делается только в отношении государственных и муниципальных должностей соответствующих служб).