Правотворчество органов местного самоуправления
Современную систему нормативных правовых актов субъектов РФ нельзя представить без актов местного самоуправления. Такими правовыми актами являются акты органов местного самоуправления, решения, принимаемые на референдумах, собраниях граждан самоуправляющейся территории. Это значит, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления, население самоуправляющихся территорий в регионах России являются самостоятельными субъектами правового нормотворчества. Сложившаяся практика деятельности местного самоуправления показывает, что население чаще участвует в принятии конкретных решений социального и экономического развития территории, а не в утверждении нормативных актов. Правовые акты нормативного содержания большей частью издаются органами местного самоуправления - представительными и исполнительными.
При этом правовые акты по наиболее важным вопросам местного самоуправления принимаются представительными органами, "которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории". Акты нормативного содержания исполнительных органов местного самоуправления играют вспомогательную роль, они издаются с целью осуществления этими органами функции организации управления на уровне самоуправляющейся территории на основе правовых актов представительных органов.
В зависимости от названных субъектов правового нормотворчества можно выделить его следующие виды, которые имеют место в Российской Федерации:
1) непосредственное нормотворчество населения - граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом.
2) нормотворчество государственных органов РФ - представительных (законодательных) и исполнительных структур, обладающих соответствующей компетенцией;
3) нормотворчество должностных лиц - граждан РФ, занимающих руководящие посты в государственных и негосударственных органах и организациях, которые имеют нормотворческие полномочия;
4) нормотворчество органов местного самоуправления и населения самоуправляющейся территории (города, района, сельского поселения), в установленных федеральным и региональным законодательством рамках.
Целью и, соответственно, результатом правотворчества является издание нормативных правовых актов, содержащих правотворческие решения, удовлетворяющие интересы и потребности граждан, общества и государства. Достижение этого результата во многом зависит от того, как построена модель правотворческого процесса, которая находит свое выражение в соответствующих нормативных актах. В этом проявляется своеобразие правотворческого процесса - правотворческая процедура имеет целью создание нормативных актов, направленных на регламентацию общественных отношений и в то же время эта деятельность сама урегулирована нормами права. Из этого можно сделать вывод о том, что правотворчество является профессиональной юридической деятельностью. Под профессиональной юридической деятельностью В.Н. Карташов понимает "объективированную в официальных актах, опосредованную правом, интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общих задач и функций (создание законов, отправление правосудия, визирование фактов и т. п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов".
Таким образом, к основным признакам правотворчества необходимо отнести следующие:
1) заключительный этап процесса правообразования;
2) главным образом государственная деятельность;
3) юридическая деятельность;
4) она направлена на издание, изменение или отмену нормативно-правовых предписаний;
5) осуществляется компетентными субъектами.
ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Принципы правотворчества- это основополагающие идеи, руководящие начала, обеспечивающие высокое качество и эффективность издания нормативно-правовых актов.
В Российской Федерации деятельность субъектов нормотворчества основывается на определенных принципах. В юридической литературе обычно выделяют следующие принципы правотворческой деятельности: демократизм, законность, научность, интернационализм.
Демократизм предполагает участие населения в процессе правотворчества, максимальный учет общественного мнения на всех этапах этого процесса, закрепление в нормативных актах общечеловеческих ценностей, осуществление правотворческих полномочий и действий либо непосредственно населением, либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, демократические процедуры разработки, обсуждения, принятия и обнародования правотворческих решений.
Принцип законности, т.е. требование строгого и неукоснительного соблюдения, исполнения, использования и применения законов и непротиворечащих им правовых актов, относится ко всем правотворческим органам и должностным лицам. Они не должны выходить за рамки своей нормотворческой компетенции или в пределах полномочий неправильно совершать правотворческие действия. Принятие правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных законом или иным формальным источником права.
Научный характер правотворчества заключается в правильном и адекватном отражении в правотворческих актах реальной действительности и перспектив развития конкретного субъекта права (региона, предприятия и т.п.), в обеспечении полноты системности и непротиворечивости законодательства, широком привлечении научных учреждений и отдельных ученых (юристов, социологов, экономистов и т.п.) на всех стадиях правотворческого процесса.
Интернационализмнаходит выражение в правотворчестве в равноправном участии всех наций и народностей в принятии правотворческих решений, в учете интересов всего многонационального народа без ущемления какой-либо национальной общности, проживающей на территории государства. Отмечая народный характер правотворчества, В.К.Бабаев считает, что этот принцип проявляется в следующем: «во-первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативно-правовых актах выражают интересы граждан».
Характеризуя процесс правотворчества в Российской Федерации, К.Н.Дмитриевцев обозначил следующие принципы этой деятельности: принцип законности; принцип демократизма; принцип гласности; принцип состязательности; принцип научности; принцип плановости; принцип справедливости; принцип надлежащего опубликования. Представляется, что принципы правотворческой деятельности можно подразделить на основные и неосновные. Последние являются составными частями основных, главных принципов. Так, принцип демократизма охватывает гласность, состязательность правотворческого процесса. Научный характер предполагает его планомерность, своевременность, обоснованность и т.д.
Принцип законности, помимо того, что будущие нормативные акты не должны противоречить действующим, предполагает и необходимость надлежащего опубликования актов правотворчества.
Основные принципы правотворчества являются универсальными - ими пронизаны все стадии и уровни правотворческой деятельности. Учитывая федеративное устройство России, следует сказать и о специфических принципах правотворчества. На наш взгляд, в нормотворческой деятельности субъектов РФ, помимо указанных принципов, реализуется еще один - принцип сбалансированности, то есть правильного выбора уровня правотворческого решения какой-либо проблемы (Этот вопрос считается на Западе фундаментальным, однако он пока мало разработан. Представляется, что в связи с реализацией принципа разделения властей в современной России вопрос о правильном выборе уровня государственного (правотворческого) решения тоже подлежит глубокому исследованию нашей наукой).
Формирование юридических норм происходит под воздействием объективных и субъективных факторов, которые имеют особую природу- это геополитические, политические, экономические, национальные, религиозные (их роль в последнее время существенно возросла) условия имеют разное содержание в том или ином субъекте РФ. Природное разнообразие регионов обусловливает их экономический потенциал, что соответственно определяет их разные возможности в самообеспечении. Различен национальный состав субъектов РФ, существуют различные традиции, обычаи в регионах. По-разному складывается политическая ситуация в том или ином субъекте РФ. Все это требует разных подходов в решении той или иной проблемы, в том числе посредством нормотворчества.
Законодатель, постигая такую разнообразную социальную действительность, анализируя имеющиеся общественные отношения (которые по своей природе являются правовыми), стремятся закрепить, стимулировать, изменить их направленность, либо препятствовать их осуществлению посредством принятия юридических норм. Поэтому региональные юридические нормы, являющиеся, по сути, результатом взаимодействия указанных факторов, имеют в том или ином субъекте РФ специфические особенности. Такое своеобразие норм позволяет наиболее оптимально урегулировать общественные отношения в специфических условиях субъектов РФ. И здесь немалое значение имеет правильный выбор уровня правотворческого решения - одни вопросы следует решать на федеральном уровне, другие - на уровне субъектов РФ.
Принцип сбалансированности должен получать свое воплощение в нормотворческой компетенции субъектов РФ. Правильный выбор нормотворческого решения возможен лишь при условии основательного изучения всех факторов правотворчества, и в этом смысле о сбалансированности следует говорить как о научном принципе. Разграничение нормотворческой компетенции между Российской Федерацией должно осуществляться только на основе этого принципа, ибо ненаучная децентрализация правового регулирования опасна – она может расколоть страну на части.
Особенное значение принцип сбалансированности имеет в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Российская Федерация осуществляет первичное регулирование в этих сферах, задавая рамки, в которых возможна правовая регламентация соответствующих отношений субъектами РФ, ориентирующихся на местные условия.