МЕХАНИЗМ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства. В связи с тем, что Российская Федерация является федеративным государством, его механизм состоит из федеральных органов и органов субъектовРФ. Согласно ст. 11 КонституцииРФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, ПравительствоРФ, судыРФ.
Государственную власть в субъектахРФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. СубъектамРФпредоставляется право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, порядок их организации и деятельности и их компетенцию в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом. В связи с этим в субъектахРФ сложились разнообразные системы организации государственной власти.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов субъектовРФосуществляется сообразно предметам ведения, закрепленным ст. 71 и 72 КонституцииРФ.Приэтом федеральным органам исполнительной власти разрешается создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В процессе своей деятельности федеральные органыРФ имеют право принимать общеобязательные решения по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации, и обеспечивать их исполнение с помощью органов государственной власти субъектовРФ.В то же время по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектовРФ,органы государственной власти субъектовРФ принимают самостоятельные решения, которые могут даже противоречить нормативно-правовым актам федеральных органов.
Различие в предметах ведения федеральных органов и органов субъектовРФ не означает одновременного существования двух качественно различных механизмов государства. Единство механизма Российского государства обеспечивается основами конституционного строя, закрепляющими власть многонационального народа Российской Федерации, принципы законности, разделения властей, демократизма, органичного сочетания субординации и координации.
Президент РФ
Особое значение имеет деятельность ПрезидентаРФ как главы государства, призванного обеспечивать согласованное взаимодействие всех ветвей власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектовРФ и наделенного в этих целях специальными полномочиями.
Как глава государства Президент согласно ст. 80 КонституцииРФ является:
1) гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
2) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации;
3) обеспечивает согласованное действие органов государственной власти;
4) определяет основные направления внутренней и внешней политики;
5) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Вся деятельность Президента, в какой бы сфере она ни осуществлялась, в конечном счете направлена на охрану Конституции, обеспечение ее неукоснительного действия. Особо важной является задача создания такого правового режима, при котором ни один орган государства, ни одно должностное лицо не нарушали бы Конституции, не принимали противоречащих ей правовых актов и не нарушали прав и свобод личности и гражданина.
В этих целях Президент наделяется широкими полномочиями в подборе кандидатур на ключевые государственные посты. Часть из них он назначает самостоятельно, другую часть - Государственная Дума либо Совет Федерации по его предложению. Государственная Дума дает согласие на назначение Президентом Председателя Правительства и по предложению Президента назначает на должность Председателя Центрального банкаРФ. ПрезидентРФ также представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также Генерального прокурора РФ.
Самостоятельно ПрезидентРФ принимает решение об отставке ПравительстваРФ, назначает на должности заместителей Председателя ПравительстваРФ, федеральных министров, формирует Совет Безопасности, Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Президента в субъектах Федерации, высшее командование Вооруженных СилРФ, пословРФ в иностранных государствах.
Конституция предоставляет ПрезидентуРФ и иные способы непосредственного влияния на деятельность государственных органов. Для обеспечения эффективного действия федеральной законодательной власти Президент наделен правом законодательной инициативы, т.е. может вносить свои законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Он также подписывает федеральные законы и обладает правом отлагательного вето, т.е. может отклонять закон и направлять его на повторное рассмотрение, изложив мотивы не подписания. Президент назначает выборы Государственной Думы и в установленных Конституциях случаях может распускать ее досрочно.
Ежегодные послания ПрезидентаРФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политикиРФ, способствуют координации усилий всех государственных органов, направленных на решение важнейших задач общества и государства.
Весьма значимой является роль ПрезидентаРФ в обеспечении эффективной работы ПравительстваРФ и иных органов исполнительной власти. Так, президент имеет право председательствовать и высказываться на заседаниях ПравительстваРФ,отменять действие постановлений и распоряжений ПравительстваРФ в случае их противоречия КонституцииРФ, федеральным законам и указам ПрезидентаРФ.В случае возникновения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, ПрезидентРФ использует согласительные процедуры. Конституция не называет конкретных форм этих процедур, предоставляя право определять их самому Президенту с учетом конкретных условий и сути конфликта.
Президент наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые противоречат Конституции РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Действие актов приостанавливается до их рассмотрения компетентным судом.
Согласно КонституцииРФ ПрезидентРФ осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, в том числе от имени государства ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при Президенте дипломатических представителей.
Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами ПрезидентРФ утверждает концепцию и планы строительства, применения Вооруженных Сил РФ, издает указы о призыве граждан на военную службу, утверждает планы дислокации Вооруженных Сил, размещения военных объектов, ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне и военном сотрудничестве по вопросам коллективной безопасности и разоружения.
В случае агрессии противРФ или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях военное положение. ПрезидентРФ обладает также правом вводить на всей территорииРФили в ее отдельных местностях чрезвычайное положение. В случае введения военного либо чрезвычайного положения ПрезидентРФ должен незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе, т.е. обеим палатам Федерального Собрания. Окончательное решение о введении в стране или ее части военного или чрезвычайного положения принимает Совет Федерации. В случае отрицательного решения Совета Федерации относительно указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения последние должны быть отменены или пересмотрены.
ПрезидентРФ правомочен решать и значительную часть вопросов, связанных с реализацией прав и свобод личности - гражданРФ,иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, он решает вопросы гражданстваРФ и предоставления политического убежища, награждения государственными наградами РФ, присвоения почетных званийРФ, высших воинских и специальных званий. Президент также осуществляет помилование лиц, отбывающих уголовное наказание по приговору суда.
В процессе своей многогранной государственно-правовой деятельности ПрезидентРФ издает указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. При этом акты, принимаемые Президентом, не должны противоречить КонституцииРФ и федеральным законам.
ПрезидентРФ избирается на основе всеобщих равных прямых выборов и при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет и постоянно проживающий в России не менее 10 лет.
Исполнение полномочий Президентом начинается с принесения им присяги в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Полномочия Президента ограничиваются истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.
Конституция предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Президента по трем основаниям:
1) по инициативе самого Президента;
2) в случае стойкой нетрудоспособности;
3) по инициативе Федерального Собрания - в случае принятия им решения об отрешении Президента от должности.
В Конституции же определена только процедура прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности. Механизм отставки Президента по мотивам стойкой его нетрудоспособности по состоянию здоровья остался неурегулированным в Конституции. Пока что он не решен и на уровне действующего законодательства.
Согласно Конституции ПрезидентРФ может быть отрешен от должности Советом Федерации. Однако инициатива в этом вопросе должна исходить от Государственной Думы. Основанием для отрешения является факт совершения Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Уголовный кодекс относит к их числу шпионаж, диверсию, вредительство, пропаганду войны, призывы к насильственному изменению конституционного строя, получение взятки, превышение власти или служебных полномочий при отягчающих обстоятельствах и др.
Законодательные органы РФ
Федеральное СобраниеРФ - это представительный и законодательный орган страны. Оно осуществляет законодательную власть, принимает федеральные законы, а также решает иные вопросы, отнесенные к компетенции представительных органов власти (Приложение схема 1).
Федеральное СобраниеРФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации (Приложение Схема 2).
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избранных населением, а Совет Федерации - из 178 членов. В эту палату входят по два представителя от каждого субъектаРФ - главы его представительного и исполнительного органов.
Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
Совместные заседания палат согласно ст. 100 Конституции могут проводиться в трех случаях:
1) для заслушивания ежегодных посланий Президента РФ;
2) для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ;
3)для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.
Важнейшим направлением деятельности Федерального Собрания является утверждение федерального бюджета, подготавливаемого высшим федеральным органом исполнительной власти - Правительством РФ. Первоначально бюджет рассматривается и утверждается в форме федерального закона Государственной Думой, а затем одобряется Советом Федерации. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
Каждая из палат Федерального Собрания обладает и некоторыми только ей присущими полномочиями. Важнейшей прерогативой Государственной Думы является принятие федеральных законов и утверждение федерального бюджета.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы процесс принятия федерального закона осуществляется, как правило, в трех чтениях.
Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Для принятия федеральных конституционных законов требуется квалифицированное большинство - не менее 2/3 голосов депутатов.
В целях обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти Государственная Дума имеет право на следующие действия:
1) Государственная Дума дает согласие ПрезидентуРФ на назначение Председателя ПравительстваРФ;
2) Государственная Дума выносит вотум недоверия Правительству, который либо принимается Президентом, либо оставляется им без последствий. Президент может не согласиться с вотумом недоверия Правительству, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы;
3) Государственная Дума назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов, уполномоченного по правам человека;
4) Государственная Дума выдвигает обвинения против ПрезидентаРФ в целях отрешения его от должности.
Особенность законотворческой компетенции Совета Федерации состоит в том, что он не может вносить изменения и дополнения в федеральные законы, как действующие, так и только что принятые Государственной Думой. Ибо это прерогатива Государственной Думы. Однако Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы и может внести на рассмотрение Государственной Думы свой проект федерального закона, равно как и проект закона, предусматривающего внесение изменений, дополнений в принятые Государственной Думой законы.
Для вступления федерального закона в силу требуется его одобрение Советом Федерации, что служит серьезным барьером на пути популистских и плохо продуманных законов, принятых Государственной Думой.
Федеральный закон считается одобренным, если за него про голосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон также считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федераций. Исключение составляют особо важные федеральные законы, затрагивающие непосредственно интересы субъектов РФ, которые должны быть обязательно рассмотрены Советом Федерации. Это законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, войны и мира, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации.
В случаях отклонения федерального закона Совет Федерации совместно с Государственной Думой могут образовать согласительную комиссию с целью выработки компромиссного варианта нормативно-правового регулирования. Однако решающее слово все-таки остается за Государственной Думой. Только она может изменить содержание федерального закона и внести в него изменения, предлагаемые Советом Федерации. Однако может поступить и иным образом - оставить федеральный закон без изменения, проголосовав за него 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
К исключительной компетенции Совета Федерации относится прежде всего отрешение Президента от должности. На основании выдвинутого Государственной Думой обвинения Президента в совершении тяжкого государственного преступления Совет Федерации принимает окончательное решение по этому вопросу. Совет Федерации также назначает на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Назначает и освобождает от должности Генерального Прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Значительную часть исключительной компетенции Совета Федерации составляют вопросы, непосредственно затрагивающие интересы всех или большинства субъектов Федерации. Так, данная палата утверждает изменения границ между субъектами РФ при условии, что субъекты Федерации, чьи границы меняются, дали согласие на данное решение. Совет Федерации одобряет решение субъектов принятием по этому вопросу соответствующего акта.
Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного либо чрезвычайного положения и решает вопрос о возможности использования вооруженных силРФ за пределами территорииРФ. Поскольку осуществление руководства внешней политикой отнесено к полномочиям президентаРФ, то и вопрос об использовании Вооруженных СилРФ Совет Федерации может рассматривать как по своей инициативе, так и по представлению Президента.
Совет Федерации также назначает выборы ПрезидентаРФ по истечении срока его полномочия, а также в случаях отставки, неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия ПрезидентаРФ либо отрешения от должности.
Исполнительные органы РФ
Свою многостороннюю деятельность правительство осуществляет через многочисленные органы государственной администрации – министерства, ведомства, комиссии и т.д. Министерства и другие ведомства обрастают сложным громоздким и разветвленным чиновничье-бюрократическим аппаратом, образующим основу механизма государства.
ПравительствоРФ возглавляет исполнительную власть и обеспечивает ее эффективное действие.Оно состоит из Председателя ПравительстваРФ,заместителей Председателя ПравительстваРФи федеральных министров. Ст. 114 Конституции РФ выделяет шесть основных направлений деятельностиПравительстваРФ.
1. Правительство разрабатывает федеральный бюджет, вносит его на рассмотрение Государственной Думы и обеспечивает исполнение. Федеральный бюджет представляет собой совокупность расходов и доходов Российской Федерации за год и является важнейшим инструментом политики государства. Как орган, ответственный за исполнение бюджета, Правительство наделено правом давать заключения на законопроекты, предусматривающие дополнительные расходы из федерального бюджета. Это, в частности, проекты законов, предусматривающие увеличение заработной платы работникам государственных предприятий и учреждений, законов об изменении финансовых обязательств государства, отмене налогов или предоставлении налоговых льгот.
2. ПравительствоРФ проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику. Основные задачи, решаемые Правительством в настоящее время, сводятся к сокращению дефицита федерального бюджета, укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемого роста расходов бюджета.
3. Важную роль играет Правительство в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Оно обеспечивает проведение единой государственной политики во всех названных сферах путем их финансирования, а также принятия действенных мер по организации эффективной деятельности органов управления культурой, наукой, образованием, медициной. Основные задачи Правительства сводятся к обеспечению качественного образования, как общего, так и профессионального, к сохранению и развитию общенациональной культуры, стимулированию ее национального многообразия, обеспечению действенной медицинской помощи населению, дальнейшему развитию научного потенциала страны.
4. Правительство осуществляет управление федеральной собственностью, к которой относятся здания, сооружения, предприятия, составляющие основу национального богатства страны, объекты оборонного производства, железные дороги, средства связи и другие объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства страны. Правительство решает вопросы создания и ликвидации относящихся к федеральной собственности предприятий, назначает представителей государства на предприятиях, создаваемых с участием государства и иных лиц и др.
5. В числе основных мер, принимаемых ПравительствомРФ вобласти обороны, осуществляется оснащение Вооруженных Сил РФ оружием и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами, определение порядка воинского учета, организация контроля за экспортом оружия и военной техники, обеспечение военнослужащих и членов их семей жильем.
6. Правительство уделяет большое внимание обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Следует отметить, что перечень полномочий Правительства РФ, закрепленный КонституциейРФ, не является исчерпывающим. Согласно ст. 114 КонституцииРФ Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В частности, оно обладает правом законодательной инициативы, устанавливает тарифные льготы и др.
Правительство РФ принимает постановления и распоряжения, которые являются обязательными к исполнению на всей территории Российской Федерации.
Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства РФ после назначения представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. перечень центральных органов федеральной исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ. Председатель Правительства РФ также предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Инициатива отставки Правительства может исходить от ПрезидентаРФ, самого ПравительстваРФ или Государственной Думы.
Правительство уходит в отставку в полном составе. Решение об этом оно принимает на заседании Правительства большинством голосов в связи с какими-либо серьезными обстоятельствами в стране: экономическим кризисом, неспособностьюПравительства обеспечить реализацию федеральных законов и др.
Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Постановление принимается после заслушивания заявления Председателя ПравительстваРФи обсуждения вопроса о необходимости и целесообразности вынесения вотума недоверия.
С постановлением Государственной Думы о недоверии ПравительствуРФ Президент может не согласиться, и Правительство будет продолжать работу. Государственная Дума может повторно выразить недоверие ПравительствуРФ. Если подобную акцию она предпримет в течение трех месяцев после вынесения первого вотума недоверия, то Президент обязан будет сделать выбор: либо он объявляет об отставке Правительства, либо принимает решение о роспуске Государственной Думы.
Решение об отставке Правительства ПрезидентРФ может принять по собственной инициативе, как правило, в случае появления противоречий между ним и Правительством РФ, неудовлетворительной работы правительства и по другим основаниям.
Вопрос о вотуме недоверия Государственной Думы ПравительствуРФ Государственная Дума может принимать и по инициативе Правительства. Как правило, на такой шаг Правительство решается в случаях каких-либо серьезных разногласий с Государственной Думой по важнейшему законопроекту, федеральному бюджету и др.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Судебные органы РФ
Суды независимы. Законодательством закреплены такие демократические принципы, как равенство всех перед законом и судом, участие в рассмотрении дела присяжных заседателей, право обвиняемого на защиту и т.д.
Конституция называет суд единственным органом, правомочным осуществлять правосудие. При этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного правосудия (Приложение Схема 3).
Сообразно названным видам судопроизводства определяется и судебная система Российской Федерации. Конституция называет лишь верхний уровень судебной системы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Остальные звенья этой системы устанавливаются федеральными законами.
Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного судаРФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ.
Конституция устанавливает три обязательных требования к кандидатам на должность судьи: достижение 25-летнего возраста, наличие высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности не менее пяти лет. Однако федеральными законами могут устанавливаться и иные требования к судьям судов Российской Федерации. В частности, судьей Конституционного СудаРФ может стать квалифицированный юрист с безупречной репутацией в возрасте не моложе 40 лет и со стажем работы по юридической специальности не менее 15 лет.
Важнейшими гарантиями правосудия являются следующие закрепленные Конституцией принципы:
1) независимость судей и их подчинение только КонституцииРФ и федеральным законам;
2) несменяемость судей и особый порядок прекращения или приостановления полномочий;
3) неприкосновенность судей и возможность привлечения их к ответственности в порядке, определяемом федеральным законом.
Особое место в системе органов правосудия занимаетКонституционный Суд РФ, осуществляющий, основных прав и свобод граждан, обеспечения верховенства ипрямого действия КонституцииРФ на всей территории Россииской Федерации. Для выполнения возложенных задач Конституционный СудРФ обладает следующими полномочиями:
1. Дает заключение о соответствии КонституцииРФ федеральных законов, нормативных актов ПрезидентаРФ, Совета Федерации, Государственной Думы, ПравительстваРФ. Аналогичные заключения Конституционный СудРФ дает и относительно нормативно-правовых актов субъектов РоссийскойФедерации, в том числе конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной властиРФ или совместному ведению органов государственной властиРФ и органов государственной власти субъектовРФ.
Конституционный Суд вправе также рассматривать дела о соответствии КонституцииРФ договоров, заключаемых органами государственной властиРФ с органами государственной власти субъектовРФ, а также не вступивших в силу международных договоров РФ.
Свои заключения Конституционный Суд дает по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
2. К ведению Конституционного Суда РФ отнесено рассмотрение индивидуальных или коллективных жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод путем применения неконституционных законов и иных нормативно-правовых актов. В процессе рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Правом на обращение в Конституционный Суд обладают объединения граждан, суды и иные органы и лица, указанные в конституционном федеральном законе.
3. Конституционный СудРФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти РФ, между ними и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
4. Конституционный СудРФ наделен правом толкования положений КонституцииРФ. Акты толкования являются обязательными для всех органов государственной власти, должностных лиц, граждан и их объединений.
5. Конституционный СудРФ участвует в процедуре отрешения Президента РФ от должности и дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Законы, иные нормативно-правовые акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу сразу же после вынесения соответствующего решения Конституционным Судом РФ, а международные договоры, несоответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению.