Председательствующий судья В. В.Куприна
Дело об оспаривании постановления
Правительства Российской Федерации
Гражданин – житель г. Москвы и общероссийская общественная организация ОМННО
«Совет Гринпис» обратились в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недейст- вующим п. 1 Постановления Правительства РФ от 15.09.2003г. №571 «О Сочинском об- щереспубликанском государственном природном заказнике» в части изъятия земельных участков общей площадью 33222 гектара у ГУ «Сочинский национальный парк» и пре- доставления их в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликан- скому государственному природному заказнику.
Национальные парки являются особо охраняемыми природными территориями и относят- ся к объектам общенационального достояния, поэтому сохранение и функционирование национальных парков представляет общественный интерес.
Свои требования заявители обосновали тем, что в нарушение требований ФЗ «Об эколо- гической экспертизе» проект Постановления не направлялся на государственную экологи- ческую экспертизу с целью определения возможных негативных воздействий на окру- жающую среду в результате реализации указанного Постановления Правительства РФ.
Кроме того, по мнению заявителей, у Правительства РФ не имелось законных осно- ваний для изъятия земель, занимаемых Сочинским национальным парком. Передача земель национального парка Сочинскому природному заказнику изменит их целевое назначение, приведет к снижению уровня их охраны и деградации ценных и уникаль- ных экосистем, поскольку режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга. Такие решения в соответствии с природоохранным законодательством РФ являются недопустимыми.
Суд, признав доводы заявителей обоснованными, также указал, что в отсутствие по- ложения о Сочинском природном заказнике невозможно делать какие-либо выводы о сохранении целевого назначения передаваемых ему в пользование земель националь- ного парка.
Исходя из этого, вывод о том, что реализация оспариваемого Постановления не мо- жет привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного ми- ра, а также природную среду Сочинского национального парка, можно сделать лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Суд удовлетворил заявленные требования в полном объеме.
Решение вступило в законную силу 02 февраля 2004 г.
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации 22 января 2004г. Верховный Суд РФ в составе:
председательствующего - судьи Верховного Суда РФ – Редченко Ю. Д.
при секретаре – Чистякове А. В. с участием прокурора – Масаловой Л. Ф.,
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К. и ОМННО «Совет Гринпис» о признании недействующим постановления Правительст- ва Российской Федерации от 15 сентября 2003г. №571 «О Сочинском общереспубли- канском государственном природном заказнике»,
УСТАНОВИЛ:
Заявители обратились в Верховный Суд Российской Федерации с указанным выше заявлением, сославшись на то, что оспариваемое постановление Правительства РФ, в нарушение требований ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», не прошло государственную экологическую экспертизу.
Кроме того, предусмотренное данным постановлением изъятие земель Сочинского нацио- нального парка и предоставление их в бессрочное пользование Сочинскому общереспуб- ликанскому государственному природному заказнику не соответствует Земельному ко- дексу РФ.
В судебном заседании заявитель К. и представители ОМННО «Совет Гринпис» заявлен- ное требование поддержали, но при этом уточнили его и просили признать недействую- щим только пункт 1 оспариваемого постановления Правительства РФ в части изъятия зе- мельных участков общей площадью 33222 гектара у государственного учреждения «Со- чинский национальный парк» и предоставления их в постоянное (бессрочное) пользова- ние Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.
Представитель Правительства РФ, представители Сочинского общереспубликанского го- сударственного природного заказника с предъявленным требованием не согласились и просили об оставлении его без удовлетворения, сославшись на то, что оспариваемое зая- вителями постановление Правительства РФ не нуждалось в проведении государственной экологической экспертизы, поскольку оно носит чисто управленческий характер. Статус изымаемых у Сочинского национального парка земельных участков не изменяется и они по-прежнему остаются в числе особо охраняемых природных территорий, в связи с чем, по их мнению, передача Сочинскому природному заказнику изъятых у Сочинского на- ционального парка земельных участков не может оказать какого-либо негативного воз- действия на окружающую среду.
Считают также, что передача изъятых земельных участков у национального парка в поль- зование природному заказнику не изменяет их целевого назначения, а поэтому изъятие таких земель в этом случае не запрещается.
С учетом этого полагают, что оспариваемое постановление принято Правительством РФ в пределах своих полномочий, с соблюдением требований закона и каких-либо прав заяви- телей не нарушает.
Выслушав объяснения заявителя К. и представителей ОМННО «Совет Гринпис», предста- вителя Правительства РФ и представителей Сочинского общереспубликанского государ- ственного природного заказника, исследовав материалы дела и заслушав заключение про- курора Генеральной прокуратуры РФ, полагавшей заявление удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит его, с учетом уточненного в судебном заседании тре- бования, подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ст.22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ издает постановления и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации.
В силу ст.115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и нормативным указам Президента РФ.
Как установлено судом, постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. № 571
«О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» были изъя-
ты земельные участки общей площадью 33222 гектара у государственного учреждения
«Сочинский национальный парк» и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользова-
ние Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.
По утверждению заявителей, проект данного постановления Правительства РФ должен был пройти государственную экологическую экспертизу на предмет возможного негативного воздействия на окружающую среду в результате его реализации, чего сделано не было.
Кроме того, в соответствии с нормами Земельного Кодекса РФ изъятие земель, занимае- мых национальными парками допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. За- конных же оснований для изъятия указанных выше земель у Правительства РФ в данном случае не имелось.
Передача земель национального парка Сочинскому природному заказнику, по их мнению, фактически изменит целевое их назначение, приведет к снижению уровня их охраны и де- градации ценных и уникальных экосистем, что в соответствии с природоохранным зако- нодательством РФ является недопустимым.
ОМННО «Совет Гринпис» как общественное объединение, осуществляющее деятельность в области охраны окружающей среды, обладает специальной правоспособностью и вправе обращаться в суды с требованием о защите названной среды.
Национальные парки являются общенациональным достоянием, а поэтому любой гражда- нин вправе пользоваться ими в целях рекреации, научного изучения и в иных не запре- щенных законом целях.
Эти утверждения заявителей материалами дела не опровергнуты.
Не представлено каких-либо убедительных данных в их опровержение и представителями заинтересованных лиц (Правительства РФ, Сочинского природного заказника).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункт 1 оспариваемого по- становления Правительства РФ в указанной заявителями части не может быть признан со- ответствующим Федеральным законам «Об экологической экспертизе», «Об особо охра- няемых природных территориях» и Земельному кодексу РФ.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемое постановление Пра- вительства РФ в указанной части не является нормативно-техническим, инструктивно- методическим документом, а поэтому его реализация не может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду и, следовательно, оно не требовало прове- дения государственной экологической экспертизы, не может быть признан обоснованным.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязатель- ной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативно- го характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окру- жающую природную среду.
Как уже отмечалось выше, оспариваемым постановлением Правительства РФ изъяты зе- мельные участки, входящие в состав земель Сочинского национального парка и переданы в постоянное пользование Сочинскому природному заказнику.
Сравнительный анализ норм Федерального закона «Об особо охраняемых природных тер- риториях» (ст. 15 и ст.24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.
На территориях национальных парков непосредственно законом предусмотрены охранные ме- ры окружающей среды и, в частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культур- но-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.
В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях при- родных заказников режим особой охраны определяется не нормами закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их соз- дания или не причиняют вред природным комплексам.
Кроме того, в силу ст.27 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые государственны- ми национальными парками изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственны- ми природными заказниками, лишь ограничены в обороте.
Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация зе-
мель природных заказников законом не исключена (ст.95 Земельного кодекса).
Из приведенных выше норм федеральных законов следует, что уровень особой охраны изы- маемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бес- срочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба при- родным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его при- родной среде в целом.
Исходя из этого и с учетом того, что соответствующего положения о Сочинском природном за- казнике до настоящего времени не принято, суд не может согласиться с утверждением предста- вителей заинтересованных лиц о том, что реализация оспариваемого постановления не может привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного мира, а также природную среду Сочинского национального парка, поскольку при указанных выше обстоя- тельствах такой вывод возможен лишь на основании заключения государственной экологиче- ской экспертизы.
Ссылка при этом представителей заинтересованных лиц на то, что при изъятии земельных уча- стков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, также не может быть принята во внимание, так как законом, как отмечалось выше, предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, в зависимости от чего и может оказываться то или другое воздействие на эти природные территории.
Не может суд согласиться и с утверждением представителей заинтересованных лиц о том, что изъятие земельных участков у Сочинского национального парка и предоставление их в посто- янное пользование природному заказнику не противоречит требованиям закона.
Согласно п.4 ст.58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» изъятие земель при- родно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных за- казников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Из содержания п.З ст.95 Земельного кодекса РФ следует, что в пределах земель особо охраняе- мых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению не допускается.
С учетом, приведенных выше данных суд не может согласиться с доводом о том, что предос- тавление природному заказнику в постоянное пользование изъятых у национального парка зе- мель не меняет их целевого назначения, поскольку, как указывалось выше, земли национально- го парка имеют особое целевое назначение, имеют более высокий уровень особой охраны, зе- мельные участки в границах национального парка, в отличие от земель природного заказника, не подлежат приватизации и они изъяты из оборота.
Кроме того, в отсутствие положения о Сочинском природном заказнике невозможно, по мне- нию суда, делать какие-либо выводы о сохранении целевого назначения передаваемых ему в пользование земель национального парка.
Суд при этом принимает во внимание также и действующее нормативное постановление Пра- вительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769, которым утверждено Положение о национальных природных парках РФ, согласно п.28 которого изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается и которое в установленном порядке утра- тившим силу не признано.
В силу п.З ст.4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного при- родного наследия, государственные заповедники, государственные природные заказники, па- мятники природы, национальные природные и дендрологические парки, ботанические сады, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организации и места их обитания.
Граждане и общественные объединения в соответствии с названным Федеральным законом (ст.ст. 11 и 12) вправе обращаться в суды с заявлениями и исками о возмещении вреда окру- жающей среде, а общественные объединения также защищать права и законные интересы гра- ждан в области охраны окружающей среды.
О возможности обращения в суд по вопросам охраны окружающей среды общественных объе- динений свидетельствует и содержание абз.7 ст. 12 приведенного выше Федерального закона, согласно которому общественные объединения вправе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации с жалобами, заявлениями, исками по вопросам, касающимся ох- раны окружающей среды и негативного воздействия на окружающую среду.
Право и обязанность по обращению в суд заявителя ОМННО «Совет Гринпис» по указанным вопросам предусмотрены и пунктом 2.3 Устава ОМННО «Совет Гринпис».
С учетом этого суд не может согласиться с утверждением представителей заинтересованных лиц об отсутствии у заявителей права на обращение в суд с такого рода требованиями.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198 и ст.258 ГПК РФ,
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕШИЛ:
заявление К. и ОМННО «Совет Гринпис» удовлетворить.
Признать пункт 1 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2003г. №571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» в части изъятия земельных уча- стков общей площадью 33222 гектара у государственного учреждения «Сочинский националь- ный парк» и предоставления их в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общерес- публиканскому государственному природному заказнику недействующим и не подлежащим применению.
Взыскать с Правительства Российской Федерации в пользу ОМННО «Совет Гринпис» расходы по уплате госпошлины в сумме одна тысяча рублей.
Настоящее решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме.