Реформирование системы социального обеспечения и социального страхования
На протяжении 2002-2007 гг. КПК Китая, осуществляя политику «реформ и открытости» и экспортной ориентации экономики, инициировала постепенный пересмотр стратегии развития страны. Пересмотр был окончательно оформлен решениями XVII съезда КПК (2007). Суть перемен сводится к отходу от экспортной ориентации экономики как главной несущей конструкции роста ведущих её отраслей, к осуществлению комплексного, социально ориентированного развития страны. Реформирование системы социального обеспечения и социального страхования является одним из ключевых компонентов социально-экономических преобразований в КНР.
На китайских промышленных предприятиях, как правило, не прошедших развития через капиталистические формы связей, определяемые свободной куплей и продажей рабочей силы, и к началу реформы установились по существу патриархально-феодальные отношения и уравнительное распределение при гарантированных ставках оплаты труда и нормах потребленияв соотвествии с занимаемой должностью. Квалификация работника и уровень его образования обычно существенно не влияли на получаемую зарплату, ставки которой к началу 1980 г. были только в основном повременными и зависели от стажа работы и партийной принадлежности. Уравнительное распределение в дореформенном Китае, сдерживание социальной мобильности населения, система пожизненного закрепления, а затем наследования рабочих мест послужили почвой для распространения среди части населения иждевенческих настоений и незаслуженных льгот. Наибольшие привилегии получали рабочие и служащие госсектора,в особенности крупных гос предприятий. В 80-90- е гг. ХХ в. более 80% фонда соц страхования поступало в распоряжение предприятий гос сектора.
В ходе реформы уже в середине 1980-х гг. были приняты постановления по реорганизации системы труда. Они касались системы трудовых договоров, порядка найма на работу, увольнения с работы, внедрения систем страхования – для безработных и ушедших на пенсию. В результате у руководителей предприятий появились дополнительные права по отбору рабочей силы и принятию санкций для нарушителей трудовой дисциплины вплоть до увольнения их с работы. В конце 1888г. был принят закон КНР о решении трудовых конфликтов. В теже 80-е гг. был снят ряд ограничений на зарплаты, разрешена работа по своместительству, начался переход от системы наследования рабочих мест к работ е по контрактам, стала внедрять система профессионально-технического обучения рабочих взамен системы ученичества. Все эти меры создали условия для создания рынка рабочей силы.
Экономические реформы, нацеленные на диверсификацию форм собственности касались прежде всего госсектора, чтобы сделать его рентабельным. До 1997 г. речь шла не столько о разгосударствлении предприятий этого сектора, сколько о реструктуризации, снятии с них бремени социальных затрат и об уменьшении привилегии занятых в нем работников. Процесс реформирования госсектора до середины 90-х г. проходил вяло и неравномерно. Китайские реформаторы не могли поставить под сомнение права рабочих и служащих госсектора на гарантии пожизненной занятости, умеренный режим работы и социальные льготы. Население, занятое в госсекторе, относилось к реформа также пассивно.
Вместе с тем отказ от уравнительного распределения зарплаты усилил социальную дифференциацию. Контрактная система найма на работу обострила конкуренцию за раб. места и создала угрозу безработицы для тех, кто раньше имел госгарантии.. Внедрение рыночных отношений в экономику страны при отсутствии надежного механизма социальной защиты создало угрозу стабильности китайского общества. События на Тяньаньмэнь. Поэтому китайская социальная полтика становилась все более конкретной для отдельных соц. слоев населения. Важное значение приобрели оценки уровня жизни различных слоев населения, формирования их доходов и расходов. Меры соцзащиты ставили целью смягчить социальную напряженность при переходе к рыночным отношениям. Чтобы ослабить напряжение, государство берет на себя большую часть экономической и социальной ответственности за последствия банкротства госпредприятий.
1. решение проблемы безработицы. Число официально зарегистрированных безработных в городах и поселках в 2000 г. составило 5,95 млн чел, в 2005 – 8, 39, в 2007 – 8,3 млн. незарегистрированная безработица – 3- млн. чел. Правительство считает в этой ситуации изыскивать новые каналы занятости, резервировать свободные мест анна предприятиях для повторного рудоустройства, настаивает на том, чтобы предприятия-банкроты использовали свои страховые фонды прежде всего для переквалификации уволенных рабочих. Местные власти по мере возможности стараются организовывать соцобеспечение и службы трудоустройства безработных. Для борьбы с безработицей в Китае все шире развиваются такие службы, как компании трудовых услуг, производственное обучение, предприятия службы занятости. В 1993 г. в стране было зарегитсрировано 15 тыс. компаний трудовых услуг, которые обеспечили работой 8 млн человек из 11,4 искавших работу. В начале 1897 г. чило пунктов по трудоустройству составило 31 тыс, производственное обучение и переквалификация в 1994 г. осуществлялись в 2500 уч. Центрах, которые обеспеяивали временную занятость для безработной молодежи и женщин. В начале того же года в стране насчитывалось более 200 тыс. предприятий службы занятости с персоналом в 9 млн человек. Такие предприятия освобождались от налогов и могли получить дешевые займы для покупки оборудования.
в 2001 г. в госсекторе насчитывалось 12 млн чел., которые официально считались освобожденными от должности работниками – сяган, но продолжали получать пособие или зарплату. В последующие несколько лет их число прогнозировалось в пределах 10-15 млн. чел. для них предусматривается три уровня соцзащиты. В течении трех лет сяган могут продолжать трудовые отношения с предприятием, на котором они проработали, будучи приписанными к центру вторичной занятости и мея право на получение от этого предприятия пособия в размере прождиточного минимума. Величина прож. Минимума зависит от финансовго состояния предприятии, а также от регоина в котором оно расположено и составляет обычно 15-20% зарплаты. Еслив течении 3 лет лицов статусе сяган не найдет работы, то его преподят в категорию безработных, имеющих в течении 2 лет получать пособие их страховых фондов. По окончании 2 лет если он не трудоустроится, он переводится на обеспечение миниумом жизненных средств органами местной администрации.к 2007 г. из 27 млн. сяган официально были трудоустроены 2/3.
Почти треть стоимости имущества госпредприятий еще в середине 90-х гг. продолжала обслуживать соцнужды работников, включая жилье, образование, общественную безопасность, пенсионное и медобслуживание.
Однако с середины 90-х гг. эта ситуация стала резко меняться степень защищенности госрабочих резко снижается Потеря прежних соцгарантий при переходе к рынку представляется как плата за достижение эффективности экономики. В начале 21 в. создание рынка рабочей силы становиться одним из условий формирования в КНР «Социалистической рыночной экономики2. Новый закон о труде 1995 г., «Циркуляр о сокращении штата предприятий», «Штрафные санкции против нарушения Закона КНР о труде», «Временное положение о мигрирующей из сельской местности раб силы» и др. призваны устранить потенциальную угрозу стабильности китайского общества.
С сентября 1996 г. введено общекитайское обследование жизни рабочих и служащих, которое проводится ГСУ, Мин трудовыз ресурсов и соц обеспечения, Мин гражданской администрации, Мин здравоохранения. Оно касается проблем продовольствия, одежды, жилья, транспорта, здоровья, образования, культуры, развлечений.
Как решение проблем социальных гарантий – привлечение иностранных инвестиций ив среднюю и мелкую госпромышленность.
Проблема высококвалифицированных кадров в 1990 е гг. в КНР насчитывалось более 1 млн специалистов высшей категории, среди них 6,3% составили специалисты моложе 45 лет и1,1 % - моложе 35 лет к 200 г. более 42 % профессорско-преподавательского состава и 50% инженеров, научных работников агрономов высшей квалрификации вышли на пенсию. Выходвложение денег в обарзование молоджых, приглашение специалистов из-за рубежа, отапрвка на обучение заграницу
В 1997 г. по индексу развития населения. разработанного ООН и учитывающему такие показатели как доля грамотных на 100 жителей в возрасте старше 15 лет, доля учащихся в населении, уровень ВВп на душу по паритету потребительской покупательной способсности. Ожидаемая продолжительность жизни, сверхкрупные китайские города Шанхай, пекин, тяньцзин занимали с мировом рейтинге 25, 27, 30 места. Остальное населении – 98 место.
Требуется повышение профессионализма госуправленческого аппарата.
В сер. 90-х гг. в более чем 100 городах КНР введен гарантированное минимальный прож. минимум. Это - важная часть соц защиты, обеспечивающая основные жизненные потребности населения и продолжающая расширяться. Число лиц получающих прожит минимум, увеличислся с 1,84 млн чел. в конце 1998 г. до 20,6 млн в конце 2002 г. в 2008 г. этот показатель в городах составил 23,34 млн чел. расходы на соц обеспечение возрослим в 2002 г. в 9,5 раза по сравнению с 1997 г.
Важнейшими составляющими этого реформирования являются пенсионное обеспечение, страхование по безработице, социальное обеспечение беднейших слоев населения и медицинское страхование.
Существовавшая к началу 90-х гг. в Шанхае система пенсионного обеспечения распространялась только на работников государственных предприятий. Это препятствовало переливу рабочей силы из госсектора в новые уклады экономики возлагало тяжелое финансовое бремя на госпредприятия. Особую значимость созданию эффективной общегородской системы страхования по старости придало то обстоятельство, что Шанхай первым среди китайских городов вступил в период старения населения: за 1978-1996 гг. число его жителей старше 60 лет удвоилось и достигло 2,27 млн. чел. (17,4% населения – самый высокий показатель в КНР), а к 2005 г. возраст каждого третьего шанхайца превысил 60 лет.
Реформирование системы пенсионного обеспечения осуществлялось под руководством учрежденного в 1993 г. Управления социального страхования. Введенная в действие в 1994 г. система социального страхования по старости имела следующие основные черты:
1.Создан механизм совместного финансирования расходов на пенсионное обеспечение государством, предприятиями, рабочими и служащими. Рабочие и служащие ежегодно выплачивают страховые взносы в определенной пропорции к их среднемесячной заработной плате за прошлый год (4% с предполагаемым увеличением до 5%), а предприятия вносят25,5% от фонда заработной платы..
2. На всех рабочих и служащих заведены пожизненные персональные счета страхования по старости. Средства, поступающие на такие счета в течении всего периода трудовой деятельности, включают часть персональных взносов и выплат предприятия, а также начисляемые на основную сумму проценты. Та часть средств на счете, которая поступила благодаря личным взносам, в случае смерти владельца выплачивается наследнику.
3. создан единый общегородской фонд социального страхования для частичного финансирования пенсионного обеспечения тех, кто вышел на пенсию до введения персональных счетов. Эти средства могут использоваться для покупки облигаций и размещения на специальных банковских счетах.
4. Изменен способ расчета пенсии. Если раньше пенсия рассчитывалась как определенная пропорция от прежней зарплаты, то теперь она целиком зависит от величины суммы, накопленной на персональном счете. Осуществляется ежегодная индексация пенсий в зависимости от темпов роста потребительских цен в городе.
На конец 1996 г. данная система охватывала 4,28 млн. рабочих и служащих Шанхая (97% от общего числа), включая работников государственных, коллективных, акционерных предприятий, китайский персонал предприятий с иностранным участием, часть рабочих и служащих предприятий центрального подчинения и предприятий других городов и провинций Шанхая, а также частных и индивидуальных предприятий. На 37 тыс. Предприятий и организаций пенсии стали получать 1,86 млн. чел.
Ввод в действие новой системы страхования по старости обеспечил удовлетворение базовых потребностей основной части пенсионеров города: в настоящее время свыше 80% из них имеют доходы более 200 юаней (24 долл. США) в месяц, т.е. выше черты бедности. Удалось значительно облегчить социальное бремя госпредприятий. Особенно тяжелым оно было в текстильной промышленности, где число вышедших на пенсию соотносится с числом работающих как 0,84:1. С 1994 г. из средств страхования по старости ежегодно выделяется более 300 млн. юаней для выплаты пособий пенсионерам отрасли, что несколько смягчило крайне сложную ситуацию в ней. Благодаря новой системе только в 1995 г. смогли досрочно выйти на пенсию около 13 тыс. излишних рабочих и служащих 96 находившихся на грани банкротства предприятий, что заметно улучшило положение последних.
В 1997 г. начался переход на единую систему базисного страхования рабочих и служащих по старости. В 2002 г. более чем 147 млн млн чел. участвовало в этой программе в 2008 – 218 млн
Шанхай занимает лидирующее положение в стране в сфере создания системы пенсионного обеспечения крестьян. Эксперименты в этой области начались в 1987 г., а к настоящему времени под руководством Управления гражданской администрации в 9 из 10 сельских районов и уездов города создана ориентированная на крестьянство система социального страхования по старости. Сбор средств на эти цели осуществляется за счет государства, сельских коллективов и крестьян. Страхование по старости на начало 1996 г. охватывало около 800 тыс. крестьян (535 подлежащего данному виду социального страхования сельского населения), к концу 1996 г. их удельный вес планировалось довести до 80 %, к 2000 г. до 90%. Размер пенсионного фонда на конец 1996 г. составлял 670 млн. юаней (80,7 млн. долл.), около 140 тыс. крестьян начали получать пенсии, размер которых планируется довести до среднего в их районах уровня подушевых доходов.
Необходимость создания эффективной системы страхования по безработицев Шанхае определяется весьма сложной ситуацией в сфере занятости: только за 1994-1995 гг. здесь было уволено свыше 860 тыс. рабочих и служащих (около 17% от числа занятых), причем четверть из них не смогла быстро найти новую работу и нуждалась в социальном обеспечении. Эксперименты в этой области начались в Шанхае ещё в 1986 г., а единая общегородская система начала действовать под руководством Управления труда с июня 1995 г. Данная система охватывает государственные , коллективные, акционерные, частные предприятия и предприятия с иностранным участием, которыми выплачиваются взносы в размере 1% от фонда зарплаты. Это обеспечивает получение пособия по безработице, а так же оплату 75% медицинских расходов в течении 6-24 месяцев после увольнения (в зависимости от продолжительности трудового стажа). По истечении этого срока безработные переходят в ведение Управления гражданской администрации. В случае троекратного отказа от предложения новой работы выплата пособия прекращается. Необходимо отметить, что у китайских экономистов сохраняются сомнения относительно того, насколько устойчивой окажет существующая система страхования по безработице в случае массовых увольнений.
Программо страхования по безработице в 2002 г. в целом были охвачено более 101, 8 млн чел. в том числе 4,4 млн получили пособия по этой программе в 2007 г. – 116,4 млн.
За социальную помощь беднейшим слоям населения в Шанхае отвечает Управление гражданской администрации. Им определялся прожиточный минимум, составлявший в 1996 г. 185 юаней (22 долл. США на человека в месяц). Та часть населения, доходы которой ниже этой величины, может ходатайствовать о выдаче карточек на бесплатное получение риса, сахара и растительного масла на сумму 25 юаней (2,5 долл. США) в месяц и пособие размером 40 юаней (5 долл. США) в месяц. В 1996 г. такие карточки получила около 50 тыс. шанхайцев. (5% городского населения). Осуществлялся постепенный переход к системе, при которой продуктовые карточки будут использоваться как универсальные «зеленые» карточки для получения различных социальных льгот.
Управление гражданской администрации выплачивает пособия больным, сиротам, одиноким старикам, семья «павших в боях» и другим наименее социально защищенным (всего около 140 тыс. чел.). Помощь им также оказывает Организация Красного креста и различные общественные и государственные фонды милосердия (около 40).
Социальная помощь нуждающимся рабочим и служащим.Минимальная зарплата в Шанхае законодательно установлена на уровне 270 юаней (33 долл. США) в месяц. Тем, кому предприятие выплачивает зарплату ниже минимальной и «ожидающие работы», но продолжающие числиться за определенным предприятием рабочие получают от него пособие ниже прожиточного минимума. Городской фонд помощи «Аньминь» выдает этим предприятиям беспроцентные ссуды для осуществления соответствующих доплат (в 1995-1996 гг., таким образом, получили помощь 74 тыс. чел.). Помощь нуждающимся рабочим и служащим оказывается также и другими фондами, которые созданы 62 районными правительствами, отраслевыми управлениями и объединениями, а также профсоюзами.
Медицинское обеспечение работников госпредприятий и организаций и членов их семейдо последнего времени осуществлялось исключительно за счет самих предприятий. Коллективные, частные предприятия и предприятия с иностранным участием тоже, как правило, берут на себя подавляющую часть медицинских расходов на своих работников.
Такая система обусловила стремительный рост расходов на лечение (в том числе не являющееся необходимым), которые в 1994 г. достигли 17% от доходов рабочих и служащих. Это нередко приводило к тому, что большая часть прибыли предприятия уходила на покрытие лечебных расходов, а иногда и к неспособности предприятий оплачивать медицинские счета. Для преодоления этой ситуации городское руководство предприняло целый ряд мер. С одной стороны были введены меры по ограничению медицинских расходов (установление предельных величин оплаты лечебных услуг, борьба с «излишним лечением»), с другой – в1996 г. было принято постановление о самостоятельной оплате работником государственных предприятий и организаций определенного процента от своих медицинских расходов. В частности работники просвещения, здравоохранения и правительственных органов должны оплачивать 10% своих расходов при амбулаторном лечении и 8% при госпитализации, а после выхода на пенсии – соответственно 5 и 4 %. Наконец, были начаты эксперименты с обязательным медицинским страхованием.
Проведение этой работы было возложено на специально созданное Управлении медицинского страхования. В рамках эксперимента, начатого в сентябре 1995 г. на части предприятий города были созданы персональные счета медицинского страхования, из которых оплачиваются лечебные расходы. В случае исчерпания средств на счете, сумма перерасхода делится между предприятием и работником в определенной пропорции, зависящей от благосостояния работника; если же на счете остается излишек, то он может переноситься на следующий период и даже наследоваться. Параллельно за счет взноса предприятий создается система дополнительного мед страхования для оплаты крупных мед расходов, связанных с пребыванием в больнице. После принятия проекта «Правил медицинского страхования городских и поселковых рабочих и служащих города Шанхая» в течении 2 лет планировался полный переход к системе мед страхования. Согласно заявлениям ряда официальных лиц, её шанхайский варианта стал образцом для всего Китая.
Система медицинского страхования сельских районов Шанхаясоздавалась в виде кооперативных медпунктов, деятельностью которых в 1997 г. было охвачено уже 3,2 млн. чел. (82% пригородов). Шанхай приступил к созданию таких фондов с начала 1995 г., одним из первых в КНР. Деятельность фондов совместно финансируется районным (уездными) правительствами (0,2% их доходов), поселковыми (волостными) правительствами (по 2 юаня на каждого жителя в год), местными предприятиями (2-4% фонда зарплаты) и крестьянами (2-3 % доходов). За счет кооперативных медфондов покрывают текущие медрасходы жителей пригородов, но возможности этих фондов бывают недостаточными для оплаты дорогостоящего лечения, связанного с пребыванием в больнице. Для оплаты такого лечения в сельских районах Шанхая осуществляется программа дополнительного страхования. Наибольшую популярность она завоевала в Пудуне, где в ней в 1997 г. приняли участие 97% крестьян. Министерство здравоохранения КНР приняло решение: к 2010 г. распространить действующую в пригородах Шанхая систему медстрахования по всем сельским районам КНР.
Поставлена задача создания многоуровневой системы соцстрахования. Помимо обязательного страхования при наличии условий предприятие может проводить дополнительное страхование. Важным дополнением к действующей системе соцстрахования стали созданные профсоюзами более 2700 организаций взаимопомощи с участием 1,4 млн. рабочих и служащих, через которые осуществляется дополнительное страхование по старости, безработице, медицинское и др. виды страхования. Все большее распространение получает коммерческое страхование по старости в страховых компаниях.
К недостаткам существующей в настоящее время системы соцобеспечения и соцстрахования китайские экономисты относят ее практически полное огосударствление и подконтрольность средств соцстрахования местным правительством. Отмечаются факты запрещенного законом использования средств фондами соцстрахования для прямых инвестиций ( создание собственных экономических структур, строительство, кредиты предприятиям ) и мобилизации этих средств в бюджеты местных правительств, что может повлиять на стабильность всей системы соцстрахования. Множественность ведающих соцобеспечением органов приводит к таким негативным последствиям, как пересечение функций, противоречия в проводимой политике, рост финансовых издержек. Кроме того, часть средств фондов соцстрахования, размещенных на специальных банковских счетах, по которым не выплачиваются проценты в связи с инфляцией, обесценивается.
Несмотря на перечисленные проблемы, несомненны огромные сдвиги, произошедшие в последние годы в сфере соцстрахования. Сформированы общегородские фонды страхования по старости и по безработице, ведется работа по внедрению персональных пожизненных пенсионных и медицинских счетов, существуют реальные гарантии обеспечения всем шанхайцам прожиточного минимума, гибко учитываются различия между городскими и сельскими районами.
Некоторые итоги.В 1996 г. 87,6 млн рабочих и служащих были озхвачены страхованием по старости, более 22, 8 млн ушедших на пенсию раб и служ получали гос пенсии, 18 млн раб и служю пользовались единой системой оплаты лечения, на более чем 10 млн пенсионеров распротсранялась единая система медобслуживания. В течении того же года пособия по безработице были выплачены более чем 3 млн раб и служ. В 2008 г. страхованием по безраблотице было охвачено 124 млн чел. с сер 90-х гг ежегодно возрастал индекс общего уровня соц защиты населения По данным ГСУ КНР с 1991 по 1995 он повысилсяв среднем на 9% Число