Акции и облигации являются эмиссионными ценными бумагами. 4 страница
Лицензирование банковской деятельности
Лицензирование банковской деятельности выполняет функцию входного контроля и представляет собой контроль за созданием и регистрацией новых банков, призванный минимизировать риски допуска на рынок банковских услуг или на отдельный его сегмент организаций, функционирование которых заведомо несет угрозу интересам кредиторов и клиентов или угрозу системного характера, ограничить совершение банковских операций только теми экономическими субъектами, которые получили разрешение на их проведение от уполномоченного органа.
В качестве органа, уполномоченного осуществлять лицензирование банковской деятельности, может выступать центральный банк (в Великобритании, Нидерландах, Италии), Министерство финансов (в Японии) либо специальный независимый надзорный орган (в Германии, Франции).
Банковский надзор
Надзор за кредитно-финансовыми учреждениями, в том числе и за банками, представляет собой комплекс взаимосвязанных мер, направленных на поддержание стабильности, прочности и целостности кредитно-финансовой системы, обеспечение бесперебойного, эффективного и надежного функционирования кредитно-финансовых рынков, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов банков.
Надзор не может устранить вероятность банкротства отдельных кредитно-финансовых институтов и полностью застраховать от разного рода потерь отдельных вкладчиков. Однако он призван уменьшить уровни различного рода рисков, связанных с деятельностью этих учреждений, свести к минимуму прежде всего системный риск, т.е. предотвратить цепную реакцию банкротств, когда крах одного или нескольких кредитно-финансовых институтов может повлечь за собой кризис всей финансовой системы страны.
При этом меры государства по обеспечению устойчивости каждого отдельного кредитного института являются также и средством поддержания стабильности всей кредитно-финансовой системы в целом. В то же время надлежащий контроль за надежностью самой системы содействует выполнению договорных обязательств ее членами и тем самым благоприятствует развитию бизнеса и отвечает интересам частных лиц. В некоторых странах в задачу надзора входит обеспечение условий развития конкуренции в кредитно-денежной сфере, предотвращение появления монополий в этой отрасли экономики.
Надзор осуществляется как дистанционно, на основе представляемой отчетности (при этом годовая отчетность предварительно удостоверяется внешним аудитором), а также иной информации, поступающей из других источников, так и в ходе инспекционных проверок, проводимых непосредственно в банке.
Дистанционный надзор
Этап дистанционного надзора <1> является своего рода системой раннего предупреждения, и его задача заключается в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем (связанных с риском неплатежеспособности банка и его банкротства). Для этого необходимо своевременно проводить специальные мероприятия по предотвращению негативных явлений и тенденций.
--------------------------------
<1> Данный вид надзора - надзор за соблюдением установленных требований, осуществляемый без выхода в банк, - в ряде стран еще называется офсайт надзором (англ. off-site surveillance - надзор вне места).
Банковский надзор осуществляется в двух аспектах: надзор за деятельностью отдельных кредитных организаций (называемый иногда пруденциальным <2>) и системный надзор. В целях обеспечения надежности отдельных кредитных организаций, защиты потребителей и снижения угрозы влияния и распространения негативных явлений на всю экономику в целом анализируется состояние баланса кредитной организации, в первую очередь с точки зрения достаточности капитала, оценивается степень подверженности банка риску ликвидности, кредитным, рыночным, валютным и иным рискам, другие показатели устойчивости.
--------------------------------
<2> От англ. prudential - разумный, осторожный.
Широкое распространение в международной финансовой практике и практике банковского надзора получило стресс-тестирование, которое является одним из аналитических инструментов, призванных обеспечить оценку потенциальных потерь кредитных организаций в случае возможных спадов в экономике. Стресс-тестирование может быть определено как оценка потенциального воздействия на финансовое состояние кредитной организации ряда заданных изменений в факторах риска, которые соответствуют исключительным, но вероятным событиям. В рамках стресс-тестирования учитываются факторы, которые могут вызвать экстраординарные убытки в портфеле активов либо предельно усложнить управление его рисками. Данные факторы включают в себя различные компоненты рыночного, кредитного рисков и риска ликвидности.
Стресс-тестирование включает в себя компоненты как количественного, так и качественного анализа. Количественный анализ направлен прежде всего на определение возможных колебаний основных макроэкономических показателей и оценку их влияния на различные составляющие активов банка. С помощью методов количественного анализа определяются вероятные стрессовые сценарии, которым могут подвергнуться кредитные организации. Качественный анализ акцентирован на двух основных задачах стресс-тестирования: оценке способности капитала кредитной организации компенсировать возможные крупные убытки; определении комплекса действий, которые должны быть предприняты кредитной организацией для снижения уровня рисков и сохранения капитала.
В международной банковской практике используются различные методики стресс-тестирования. В настоящее время наиболее распространенной методикой является сценарный анализ (на основе исторических или гипотетических событий), нацеленный преимущественно на оценку стратегических перспектив кредитной организации. Он позволяет оценить потенциальное одновременное воздействие ряда факторов риска на деятельность кредитной организации в случае наступления экстремального, но вместе с тем вероятного события.
Также проводится анализ чувствительности портфеля активов банка к изменению факторов риска, и рассчитываются максимальные потери. Анализ чувствительности оценивает непосредственное воздействие на портфель активов кредитной организации изменений заданного фактора риска (например, рост/снижение обменного курса национальной валюты; рост/снижение процентных ставок). В отличие от сценарного анализа результаты анализа чувствительности носят в основном краткосрочный характер.
В рамках системного надзора проводится широкий анализ состояния банковской системы в целом, оценивается ее возможность противостоять негативным ситуациям, при этом особое внимание уделяется возможным воздействиям нарушений в финансовой области на всю экономику в целом. На практике эта область надзора относится к компетенции центральных банков, поскольку они обладают достаточной информацией в области макроэкономики, финансовых рынков и платежных систем, а также в силу их возможностей по обеспечению системной финансовой стабильности.
Инспектирование кредитных организаций
Проведение инспекционных проверок является следующим этапом надзора за банками, существенно дополняющим дистанционный надзор <1>. В ходе проведения инспекции проверяется степень достоверности передаваемой банком информации, соблюдение банковского законодательства и распоряжений надзорных органов, эффективность работы внутренних систем информации и контроля, компетентность менеджмента. В результате у надзорных органов складывается более полное представление о финансовом положении и деятельности банка.
--------------------------------
<1> Этот этап надзора - надзор, осуществляемый непосредственно в банке, - еще называют онсайт надзором (англ. on-site examination - проверка на месте). В некоторых странах практикуется привлечение аудиторов для проведения проверок на месте.
Согласно сложившейся практике надзорные органы концентрируют свои усилия на вопросах проверки соответствия деятельности банка установленным требованиям и нормативам. При этом одним из важнейших является требованием в отношении соблюдения норматива достаточности капитала, необходимого для покрытия банковских рисков (достаточность капитала). Постепенно в связи с усложнением банковской деятельности внимание в значительной степени сместилось в область грамотного управления банковскими рисками и определения потенциальных угроз для жизнеспособности банка в будущем (риск-ориентированный надзор).
Оценка деятельности банка
По итогам дистанционного надзора и инспекционных проверок надзорный орган выводит итоговую оценку деятельности банка и выдвигает требования по устранению выявленных недостатков. Надзорные органы осуществляют контроль за выполнением банками этих требований и в случае необходимости имеют право вмешаться в деятельность банков и принимать решения по проведению предусмотренных законодательством соответствующих мер воздействия на проблемный банк в целях улучшения его работы.
Так, например, рейтинговая система оценки банков CAMEL (разработанная в США) базируется на пяти оценках, учитывающих различные стороны работы банка: достаточности капитала (Capital and its adequacy), качестве активов (Asset quality), качестве менеджмента (Management), прибыльности, доходах (Earnings) и уровне ликвидности (Liquidity). В последние годы эта система оценки была несколько усовершенствована путем включения в нее анализа чувствительности банка к рыночным рискам в отношении каждой из пяти рассматриваемых составляющих, поэтому модель CAMEL в настоящее время переименована в CAMELs (где s - Sensitivity to market risks).
Если положение банка оценивается как надежное или удовлетворительное (общий рейтинг по системе CAMELs - 1 или 2), то банку даются рекомендации или выдвигаются требования по устранению имеющихся недостатков, при более низкой оценке (от 3 до 5 баллов) принимаются более строгие меры вплоть до решений о смене руководства банка, организации его слияния либо поглощения другим "здоровым" банком либо о лишении его лицензии на проведение банковских операций и ликвидации. При этом к банкротству и ликвидации кредитных учреждений прибегают в крайнем случае, проанализировав возможное негативное влияние этого события на банковскую систему в целом, а также с учетом того, что при этом могут серьезно пострадать интересы вкладчиков и кредиторов банка.
Организационные модели систем надзора
В настоящее время в странах существуют различные модели осуществления надзора за кредитными и другими финансовыми организациями. Одна из них предполагает сосредоточение надзорных полномочий в центральном банке, другая - существование специального единого государственного надзорного органа, третья представляет собой сочетание элементов первой и второй моделей. В ряде стран функции надзора за кредитными организациями в последние годы были переданы от центральных банков независимым специальным органам, осуществляющим надзор и за другими финансовыми учреждениями.
В данном случае речь идет о создании так называемого мегарегулятора, т.е. единого органа, объединяющего надзор и контроль за всеми секторами финансового рынка в целях унификации стандартов деятельности для всех участников рынка. Важной причиной этого является все возрастающая потребность в координировании усилий надзорных органов, работающих в различных финансовых секторах страны, возникающая в силу усложнения банковского бизнеса и роста тенденций к созданию финансовых конгломератов, деятельность которых охватывает наряду с рынком банковских услуг также рынки страхования и ценных бумаг. Эти структурные изменения привели к усилению взаимосвязи между когда-то разрозненными видами деятельности в сфере финансовых услуг и, следовательно, появлению опасности, что проблемы в одном секторе могут ослабить другой сектор или даже всю финансовую систему страны.
Впервые такие организационные формы интегрированного регулирования и надзора на основе единого органа возникли в 1984 г. в Сингапуре и Канаде. В Европе за ними последовали скандинавские страны: Норвегия, Дания и Швеция, а затем Великобритания. В настоящее время подобные структуры регулирования и надзора введены во многих странах, в том числе в Австралии, Японии, Южной Корее и Исландии, Венгрии, Латвии, Австрии, Германии, Эстонии, Бельгии. В ряде стран предусматривается распределение обязанностей по банковскому надзору между двумя агентствами следующим образом: одно обеспечивает пруденциальную надежность финансовых посредников, а другое занимается прозрачностью ведения бизнеса.
Что касается инспекционных проверок, то в Германии, Италии, Нидерландах и многих других странах они проводятся теми же органами, которые осуществляют и дистанционный надзор; во Франции ревизии осуществляются по решению Банка Франции специальной Банковской комиссией; в Великобритании функции, связанные с проверкой достоверности сообщаемых банками данных, выявлением качества активов и достаточности резервов, в значительной степени выполняют независимые аудиторские фирмы.
В США нет строгой централизации функций надзора за финансовыми институтами в рамках мегарегулятора, банковский сектор и сектора рынка ценных бумаг регулируются разными организациями. В отношении самого банковского сектора действует дробная структура надзора и сложная система регулирования: функции банковского надзора осуществляют несколько организаций, и сферы их деятельности зачастую пересекаются, при этом каждый банк имеет только одного основного федерального регулятора: Управление контролера денежного обращения (Office of the Comptroller of the Currency, OCC) осуществляет надзор за банками, имеющими федеральную лицензию (надзор за всеми "национальными" банками), Федеральная резервная система - за банками, имеющими лицензию какого-либо штата и при этом одновременно являющимися членами ФРС, Федеральная корпорация по страхованию депозитов - за остальными банками, имеющими лицензию какого-либо штата. Для банков, получивших лицензию того или иного штата, существует также дополнительный регулятор в лице органа банковского надзора соответствующего штата, который выдал эту лицензию. Инспекционные проверки проводятся теми же органами, которые осуществляют и дистанционный надзор.
Зачастую банки, филиалы и иные финансовые компании, которые формируют финансовые группы и холдинги, состоят из организаций, имеющих лицензии разных уровней. В таком случае консолидированный надзор за финансовой группой осуществляет федеральный регулятор, надзирающий за головным банком группы. При этом все государственные организации, осуществляющие надзор за отдельными членами финансовой группы, тесно взаимодействуют между собой.
14.2. Международное сотрудничество в области регулирования
банковской деятельности
Деятельность банков с каждым годом все больше выходит за рамки отдельно взятой страны и принимает глобальный характер, растут обороты банковских операций, диверсификация их деятельности. Величина активов крупнейших международных банков превышает размеры национального дохода отдельных, даже развитых, стран. В результате объективно создается возможность выведения банковской деятельности в определенной мере из-под контроля национальных органов банковского регулирования и надзора. С другой стороны, глобализация усиливает степень взаимозависимости частей мирового хозяйства, при которой сбои в банковской системе одной страны могут иметь общемировые последствия.
В силу данных обстоятельств усиливается объективная потребность в координации деятельности органов разных стран по регулированию работы банков и созданию международной системы банковского надзора. Процесс объединения усилий отдельных государств по поддержанию стабильности, прочности и целостности мировой кредитно-финансовой системы, обеспечению бесперебойного, эффективного и надежного функционирования рынков, защите интересов кредиторов и вкладчиков, развиваясь, принимает разнообразные формы: от простого обмена информацией до разработки унифицированных требований (единых правил ведения игры) к деятельности кредитных организаций.
Международные организации
Международные профессиональные организации играют важную роль в разработке общих принципов и международных стандартов по различным аспектам банковской деятельности: регулированию финансовых рынков, банковского надзора, в том числе за деятельностью международных банков, международных стандартов финансовой отчетности, финансовых мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Необходимость следовать таким принципам вытекает не только из того, что они делают банковскую систему отдельных стран сопоставимой, совместимой и конкурентоспособной, но также и из того, что эти принципы служат краеугольным камнем при оценке стабильности финансового сектора отдельно взятой страны международными финансовыми организациями, такими как Международный валютный фонд или Всемирный банк.
Первая международная организация в области банковского надзора - Скандинавская группа банковского надзора - была создана еще в 1925 г. для обмена опытом осуществления надзора за банками стран, входящих в эту организацию: Дании, Исландии, Норвегии, Швеции и Финляндии.
Базельский комитет по банковскому надзору
Наиболее известной и одной из самых авторитетных международных организаций банковского надзора является Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН), созданный в 1974 г. под эгидой Банка международных расчетов, но не являющийся его структурным подразделением и действующий автономно. Постоянно действующий секретариат Комитета находится в г. Базеле (Швейцария). В состав БКБН входят представители 12 развитых стран (Группа 10, а также два финансовых центра): Бельгия, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, США, Франция, Швейцария, Швеция, Япония. Членами комитета являются высшие должностные лица центральных банков и/или других официально отвечающих за осуществление банковского надзора в стране надзорных органов.
При создании Комитета ставилась задача добиться формирования системы надежного и всеобъемлющего банковского надзора в международном масштабе, в том числе в деле осуществления контроля за деятельностью международных банков, чьи головные офисы размещены в разных странах. Деятельность БКБН направлена на укрепление финансовой стабильности посредством осуществления эффективного банковского надзора, сочетающего в себе установление количественных требований и стандартов, предъявляемых банкам (минимальные требования к капиталу), и стандартов качественного характера, способствующих развитию "здоровой" банковской практики.
Комитет развивает сотрудничество между национальными надзорными органами промышленно развитых стран, разрабатывает широкий перечень стандартов, указаний и рекомендаций по осуществлению банковского надзора с тем, чтобы надзорные органы руководствовались ими при выработке национальных подходов к организации надзора, наилучшим образом отвечающих потребностям их собственных стран.
Основными направлениями в деятельности Комитета стали следующие:
- формирование системы обмена информацией между членами Комитета, которая позволяла бы им адекватно оценивать ситуацию, складывающуюся на банковских рынках, изучать регламентационные требования, предъявляемые к банкам в других странах, совершенствовать собственную практику банковского надзора в соответствии с новыми тенденциями, проявляющимися на рынке банковских услуг;
- разработка практических рекомендаций по совершенствованию техники эффективного надзора за международными банками;
- разработка минимальных стандартов (норм) по различным аспектам банковской практики в целях уменьшения вероятности возникновения кризисных явлений у отдельных банков и снижения системного риска всей банковской системы.
Как отмечается в документе "Основные принципы эффективного банковского надзора", изданном БКБН в 1997 г., задача органов надзора за банками состоит в том, чтобы понимать характер принятых банками рисков и добиваться того, чтобы банки адекватно измеряли и соответствующим образом управляли этими рисками. Данный документ состоит из 25 фундаментальных положений (принципов), закладывающих основу для создания и эффективного функционирования системы банковского надзора. Принципы представляют собой минимальные требования, и во многих случаях в дополнение к ним могут потребоваться другие меры, разработанные с учетом конкретных условий и рисков, присущих финансовым системам отдельных стран. В ряде случаев для реализации всех принципов во всей полноте странам необходимо предварительно внести существенные изменения в законодательную базу и полномочия органов надзора. Целями внедрения базельских подходов в надзорную практику служат разработанные Комитетом Методы применения Основополагающих принципов и рекомендации для банков по управлению рисками.
Базельский комитет поощряет деловые контакты и сотрудничество между своими членами и другими учреждениями банковского надзора. Укреплению таких контактов содействуют регулярно проводимые международные конференции надзорных служб, деятельность региональных профессиональных организаций банковского надзора.
Базельский комитет не наделен какими-либо наднациональными полномочиями по надзору. Его рекомендации не носят директивного характера и адресуются не только государствам-членам, но могут применяться и в надзорной практике любой страны, заинтересованной в создании надежной и эффективной системы банковского надзора. Государства самостоятельно принимают решения об использовании рекомендаций БКБН и внедрении их в той или иной форме в национальную надзорную практику, однако международный авторитет Комитета настолько высок, что с его рекомендациями не могут не считаться надзорные органы даже тех стран, которые не являются членами Комитета.
С самого начала своего существования Базельский комитет осуществлял тесное сотрудничество с Контактной группой работников банковского надзора государств - членов Европейского союза, существовавшей с 1972 г.
Европейская концепция банковского надзора
Евросоюз располагает законодательством в форме нормативных актов (регламентов), которые имеют прямую юридическую силу во всех странах ЕС; директив, которые должны быть транспонированы в национальное законодательство стран - членов ЕС; а также рекомендаций, которые не являются юридически обязательными для исполнения странами ЕС. С законодательной инициативой выступает Европейская комиссия; закон проходит процедуру согласования путем совместного решения при участии европейского Комитета министров финансов и европейского Парламента.
В рамках ЕС разработана и реализуется собственная Концепция надзора за финансовыми институтами. Установленные ЕС правила имеют обязательную силу и распространяются на все кредитные организации ЕС, а не только на банки, занимающиеся международной деятельностью. Европейская концепция надзора построена на трех основных принципах: 1) взаимного признания, 2) единой банковской лицензии, 3) контроля за деятельностью банков со стороны органов надзора страны происхождения.
В государствах ЕС была успешно проведена работа по сближению правил банковской деятельности и достижению согласованности в действиях надзора разных стран - членов ЕС для обеспечения безопасности и надежности функционирования финансовых систем: установлены сходные минимальные требования, предъявляемые к кредитным организациям по капиталу (стартовому и достаточному для действующего банка), объему информации об акционерах, а также ограничение на участие нефинансовых компаний и т.п. Это привело к взаимному признанию надзорными органами государств ЕС адекватности надзорных правил и процедур, применяемых к кредитным организациям их коллегами в других странах ЕС, и позволило ввести на территории ЕС единую банковскую лицензию.
Наличие паспорта ЕС предоставляет каждой кредитной организации, созданной и получившей банковскую лицензию в одной из стран - членов ЕС, право на открытие филиалов и осуществление операций в любом другом государстве Союза. Принцип единой банковской лицензии распространяется и на банки не входящих в ЕС стран, если в одном из государств - членов ЕС зарегистрирован их дочерний банк.
Ответственность за деятельность кредитных организаций и их филиалов, расположенных на территории других стран - членов ЕС, и надзор за ними (включая и проведение инспекционных проверок на местах) возлагаются главным образом на надзорные органы страны происхождения банка. Органы надзора принимающей страны несут ответственность за состояние ликвидности филиалов иностранных банков на своей территории, за их кредитную политику, они имеют право применять к учреждениям иностранных банков некоторые ограничения, например в целях защиты вкладчиков.
Для эффективного осуществления надзора за банками и их филиалами на чужой территории соответствующими органами страны происхождения надзорные органы стран ЕС договорились относительно сотрудничества друг с другом по различным вопросам, в том числе, например, в отношении рыночных рисков, ликвидности, принципов бухгалтерского учета.
Таким образом, мировая практика надзора за кредитными организациями позволила международному банковскому сообществу на основе обобщения опыта работы надзорных органов отдельных стран и регионов выработать ряд норм и требований, позволяющих регулировать деятельность кредитных организаций в целях поддержания стабильности, обеспечения надежности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов.
14.3. Роль Банка России в регулировании
банковской деятельности
Регулирование банковской деятельности и развитие банковского сектора являются составной частью мер экономической политики Правительства РФ и Банка России, направленной на обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности (наряду с денежно-кредитной, налогово-бюджетной политикой и др.).
Цели регулирования банковской деятельности в России
Целями Правительства РФ и Банка России в этой сфере являются укрепление устойчивости, повышение эффективности и конкурентоспособности банковского сектора; минимизация системных банковских рисков; повышение качества реализации банковским сектором функций по аккумулированию сбережений населения и предприятий, их трансформации в кредиты и инвестиции; защита интересов вкладчиков и кредиторов, укрепление доверия к российской банковской системе со стороны инвесторов, в том числе иностранных, а также населения; предотвращение использования банковской системы в целях уклонения от уплаты налогов, отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.
Влияние Правительства РФ и Банка России на банковскую систему осуществляется в первую очередь по линии совершенствования законодательства, регулирующего деятельность кредитных организаций, контроля за исполнением требований нормативных правовых актов.
Правовое регулирование деятельности банков в России опирается на банковское законодательство, которое, в свою очередь, является отраслью российского законодательства. Конституция РФ относит финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию к сфере исключительной компетенции Российской Федерации. Соответственно, по вопросам банковской деятельности не могут приниматься нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Функции Банка России в сфере регулирования
банковской деятельности
В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" одной из главных целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы России. Эта цель реализуется через ряд важнейших функций, среди которых:
- принятие решений о государственной регистрации кредитных организаций, выдача кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановка действия лицензий и их отзыв, регистрация эмиссий ценных бумаг кредитными организациями;
- установление правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы, осуществления расчетов в Российской Федерации;
- осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
- предоставление кредитов в качестве кредитора в последней инстанции и организация системы рефинансирования кредитных организаций;
- организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля;
- проведение анализа и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений;
- публикация соответствующих материалов и статистических данных.
В последние годы неоднократно поднимался вопрос о целесообразности создания в России мегарегулятора. В настоящее время на финансовом рынке сосуществуют три основных регулятора: Банк России - по отношению к банковской системе; Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) - по отношению ко всем небанковским организациям - профессиональным участникам финансового рынка; страховые организации контролируются Росстрахнадзором, а регулируются Минфином. Поскольку банки являются активными участниками рынка ценных бумаг, у ФСФР с Банком России возникают довольно существенные взаимодействия в этой области.