Право доступу до інформації в рішеннях Європейського суду
В інформаційному суспільстві інформація виступає основою не тільки соціально-економічних відносин, а й тим базисом, на якому будується відкрита демократична держава. Право доступу до інформації у всій своїй багатогранності виступає як інструмент, за допомогою якого громадяни можуть контролювати дії держави, а держава, дотримуючись норм внутрішнього законодавства і міжнародних договорів, повинна зберегти баланс між публічним і приватним інтересом. В Україні інформаційне законодавство тільки почало оформлюватися, за останні роки було прийнято низку законодавчих актів, спрямованих на захист інформаційних прав громадян. Це, зокрема, закони «Про доступ до публічної інформації» та «Про захист персональних даних». Звичайно, практика застосування цих законодавчих актів далека від досконалості, що пояснюється природним небажанням чиновників застосовувати абсолютно нові для держави норми законодавства, виконуючи роль суб’єкта надання послуг для населення, який до того ж несе відповідальність за неякісність цих послуг і недосконалість судової системи, яка у своїх рішеннях не посилається на практику Європейського суду з прав людини в тих ситуаціях, де наше законодавство має прогалини, а практика міжнародної судової установи з цього питання є сталою. Як відомо, практика Європейського суду з прав людини користується високим авторитетом у країнах Європи, а деякі справи є взірцевими для вирішення спірних відносин з аналогічних питань. Високопосадовці апарату Європейського суду з прав людини закликають держави-члени Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод уносити зміни до законодавства відповідно до існуючої практики Суду з метою приведення національного законодавства до європейських стандартів і зменшення звернень громадян до Суду. Тож доречно розглянути найбільш фундаментальне рішення Європейського суду з прав щодо порушення права доступу до інформації. Угорське об’єднання громадських свобод проти Угорщини. Фабула У березні 2004 р. член парламенту Угорщини та інші особи подали на розгляд до Конституційного Суду Угорщини (далі – КС Угорщини) скаргу, яка потребувала ретельного розгляду на предмет конституційності деяких змін до Кримінального кодексу стосовно наркотичних засобів. 14.09.2004 р. Угорське об’єднання громадських свобод – неурядова організація, діяльність якої пов’язана зі зміцненням громадянського суспільства та закону в Угорщині та яка приймає активну участь у боротьбі проти наркотиків, подала запит до КС Угорщини щодо гарантування доступу до скарги. 12.10.2004 р. КС країни відхилив прохання без згоди члена парламенту, обґрунтовуючи це тим, що ця скарга не може розголошуватися без схвалення її автора. 10.11.2004 р. у місцевому Регіональному Суді в Будапешті було відкрито провадження проти КС Угорщини щодо обов’язку відповідача надати доступ до скарги. 13.12.2004 р. КС Угорщини прийняв рішення про введення спірних змін у Кримінальний кодекс, яке містило резюме скарги і було публічно проголошено. Незважаючи на те, що конституційне провадження вже закінчилося, 24.01.2005 р. регіональний Суд відхилив вимоги позивача, обґрунтувавши своє рішення тим, що скарга не підпадає під поняття «данні», тож відмову до доступу оскаржено не було. Звернувшись до апеляції, позивач вимагав відкрити доступ до скарги після вилучення особистих даних. Апеляційний суд відмовив позивачу на підставі того, що у скарзі містяться персональні дані, доступ до яких можливий лише за згодою автора. Таким чином, постало питання: чи може захист персональних даних діяти всупереч праву доступу до інформації, що містить суспільний інтерес? Саме ця колізія стала причиною звернення Угорського об’єднання громадських свобод до Європейського суду з прав людини з підстав порушення ст. 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а саме права на доступ до публічної інформації. Заявник стверджував, що рішення Угорського суду порушує його право отримувати інформацію, яка становить суспільний інтерес, тож, на думку заявника, було порушено його право в частині «свободи мати власну точку зору і отримувати та надавати інформацію без втручання органів державної влади та незважаючи на кордони». Уряд Угорщини погодився, що права Заявника було порушено за ст. 10 Конвенції. Однак він наголосив, що з огляду на те, що Конституція Угорщини визнає права на свободу вираження та доступу до інформації, яка становить суспільний інтерес, та гарантує їхнє втілення шляхом регулювання спеціальними законами, можливість втручатися в ці права передбачено законом. Так, Закон Угорщини «Про дані» не відносить до інформації, що становить суспільний інтерес, персональні дані. Окрім того, правовий режим персональних даних містить вимогу щодо надання згоди на їх розголошення. Отже, доступ до таких даних може бути обмежено на підстави наявності в них інформації, зберігання якої є суттєвим для захисту особистої інформації. У свою чергу, Заявник наполягав, що така відмова в доступі до суспільно значущої інформації з метою захисту персональних даних завадила виконанню місії інформування громадськості щодо цього питання, тобто мала місце політика нав’язування, адже громадськість ґрунтувала свою думку на основі неповних даних, а КС Угорщини завадив розпочати публічні дебати з цього приводу. Окрім того Заявник наголошував, що член парламенту є особою публічною, тому приватна сфера політика є вужчою, ніж звичайних громадян. Оцінка Суду Судовий прецедент щодо права громадськості отримувати суспільно значущу інформацію було встановлено у справах «Обзервер», «Гардіан» проти Об’єднаного Королівства, 1991 р., Торгейр Торгейрсон проти Ісландії, 1992 р., Бладет Тромсо і Стензаас проти Норвегії, 1993 р. та Джерсі проти Данії, 1994 р. Ці прецеденти розглядають пресу як засіб забезпечення передачі інформації та ідей із суспільно значущих питань, а також розглядають випадки, коли державною владою вживаються заходи, які можуть перешкодити пресі брати участь у народних дебатах з питань суспільних проблем, та заходи, що ускладнюють доступ до інформації. Так, ст. 10 Конвенції не дозволяє вводити умовні обмеження, що вважаються формою непрямої цензури, в разі створення перешкод владними структурами у зборі інформації. До функції преси належить не лише збір інформації, а й проведення громадських обговорень. Усе це є невід’ємною частиною свободи преси. Проте виконання цих функцій належить і громадським організаціям, які теж роблять важливий внесок в обговорення громадських справ. Таким чином, Суд визначив, що оскільки заявником у зазначеній справі виступило об’єднання, втягнуте в судовий процес із питань прав людини, зокрема з метою захисту свободи інформації, воно, як і преса, може стати на сторожі демократії. На думку Європейського Суду, подання заяви на предмет розгляду конституційності кримінального законодавства, особливо членом парламенту, без сумніву становить суспільний інтерес. Отже, позивача було залучено до законного збору інформації з питань громадської необхідності, а органи влади втрутилися в підготовчий етап цього процесу, створивши адміністративні перешкоди. Виняткове право монополії на інформації у реалізації КС Угорщини набуло вигляду цензури. Беручи до уваги, що метою заявника було доведення до громадськості інформації, зібраної внаслідок подання конституційної скарги з питань, пов’язаних із наркотичними засобами, та проведення народного обговорення із зазначеного питання, право заявника на донесення інформації було порушено, тобто відбулося втручання у права позивача, затвердженні у ст. 10 Конвенції. Свобода доступу до інформації Європейський суд з прав людини має доволі широке розуміння поняття «свобода доступу до інформації», яке висвітлено у справі Sdruzeni Jihoceske Matky проти Республіки Чехія № 19101/03, 2006 р. Судова практика трактує право на доступ до інформації як «таке, що має на меті в більшій мірі заборону на обмеження державою доступу особи до інформації, яку інші хочуть або можуть захотіти отримати». У своїх висновках у справі Угорського об’єднання громадських свобод проти Угорщини Суд зазначив, що ця справа стосується саме втручання на основі цензурної сили монополії на інформацію, що неприпустимо, адже до обов’язків держави стосовно преси та громадських об’єднань як «сторожових псів демократії» уходить також знищення бар’єрів для виконання пресою покладених на неї функцій, коли вони виникають винятково через монополію інформації, утримувану органами влади. Крім цього, Суд зауважив, що із зазначеної конституційної скарги неможливо дізнатися про особисте життя члена парламенту, а отже, втрутитися у приватне життя особи. Ураховуючи що член парламенту самостійно повідомив пресу про подання цієї скарги, він фактично ідентифікував свою особу з думкою щодо зазначеного суспільного питання. Суд зауважив, що, прикриваючись захистом персональних даних і таким чином цензуруючи пресу, політики створюють серйозну загрозу свободі самовираження в політичній сфері, а особливо в питаннях, які викликають суспільний інтерес. Так, розглянуте рішення встановлює правило, за яким державні органи, у т.ч. парламент та його члени, а також суди зобов’язанні опубліковувати інформацію, розпорядниками якої вони є відповідно до закону, а особливо ту інформацію, що є необхідною для проведення громадських обговорень щодо суспільно значущих питань. Користуючись цим правом доступу до інформації, громадськість отримує інструмент впливу на прийняття рішень державного значення, а також для захисту прав громадян та боротьби з корупцією. В Україні наразі існує рішення КСУ у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень ч. 1, 2 ст. 32, ч. 2, 3 ст. 34 Конституції 20.01.2012 р. № 2-рп/2012, у якому зазначено, що збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Положення «у випадках, визначених законом» дозволяє говорити також про суспільний інтерес щодо запитуваної інформації і спиратися на Закон «Про доступ до публічної інформації», у якому, зокрема, прописані норми щодо розкриття інформації, що становить суспільний інтерес. Зокрема, ст. 21 Закону «Про інформацію» міститься перелік відомостей, які не можуть бути віднесенні до інформації з обмеженим доступом, тобто до конфіденційної, а тому доступ до них має бути вільний. Разом із Рішенням Європейського суду з прав людини у справі Угорського об’єднання громадських свобод проти Угорщини це є дієвим інструментом для захисту прав громадян на доступ до публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес у суді. Крім цього, вирішуючи справи щодо відмови в доступі до інформації органами державної влади, суди мають спиратися на це рішення задля забезпечення прав і свобод українських громадян щодо права отримувати інформацію. Ольга ЧЕКОТОВСЬКА