Идеология, государственного регулирования и ее критики
Потребности ускоренной индустриализации совпали с идеологическими установками Александра III и его окружения на усиление государственного регулирования экономики. Власти стремились обеспечить избирательную поддержку отраслей промышленности, которые представлялись им приоритетными, контролировать частнопредпринимательскую деятельность и биржевые операции, выкупить железные дороги у частных собственников, использовать государственные монополии (например, на вино и табак) как источник пополнения казны.
С приходом на пост министра финансов Вышнеградского, а затем Витте государственное вмешательство в экономику стало неуклонно расширяться. Государство активно регулировало экономическую жизнь, используя для этого методы как прямого, так и косвенного воздействия, включая налоги, протекционистский тариф, государственные инвестиции.
24 Цит. по.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия... С. 142.
25 Витте С. Ю. Собрание сочинений и документальных материалов. Т. 2, кн. 2. М.: Наука,
2003. С. 105, 115. В данном случае уместно привести обширную цитату из доклада министра фи
нансов о государственном бюджете («государственной росписи доходов и расходов») на 1898 г.:
«Центральные ведомства, местные учреждения, общественные деятели — все, желая возможно
больше облегчить бремя налогов, стремятся в то же время к самому полному удовлетворению
постоянно расширяющихся прежних нужд и постоянно возникающих новых потребностей; все
склонны считать Государственное Казначейсупво неиссякаемым источником или же убежденно
доказывать, что те или иные расходы производительны и не должны быть сокращаемы, так как
от них надо ожидать выгод в будущем... Но если потребности не имеют границ, то средства
для их удовлетворения ограничены» (там же. С. 115. Курсив мой. В.М.).
26 Помимо того, что значительная часть новых русских займов осуществлялась во Фран
ции (как правило, через банкирский дом парижских Ротшильдов), правительство проводило
также конверсионные операции для перехода к долгу более длительному и под более низкие
проценты. В результате таких операций в 1889 — 1891 гг. значительная часть российского дол
га перешла с немецкого на французский денежный рынок. За этим последовало оформление
военно-политического союза с Францией.
Модернизация в условиях политической стабильности
Витте был глубоко убежден, что в дальнейшем обеспечить высокие темпы роста промышленности можно только при развитии государственного хозяйства или при прямой и активной государственной поддержке приоритетных отраслей и предприятий. Необходимость усиления государственного регулирования он обосновывал набором исторических и политических факторов. «В России по условиям жизни нашей страны потребовалось государственное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни, что коренным образом отличает ее от Англии, например, где все предоставлено частному почину и личной предприимчивости и где государство только регулирует частную деятельность... В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность. В России же кроме направления частной деятельности он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественно-хозяйственной деятельности»27. Впрочем, эта позиция соответствовала общей тенденции развития индустриальных производительных сил и специфическим проблемам догоняющей индустриализации в условиях отсталой страны.
В этот период правительство поддерживало индустриализацию всеми доступными ресурсами, включая налоговые льготы, прямые бюджетные субсидии, государственные заказы (особенно в военной промышленности), протекционистскую таможенную политику28. Причем правительство перешло от политики точечной поддержки отраслей к поощрению развития промышленности вообще, что было более типично для передовых капиталистических стран в тот период29. Сказанное, разумеется, не означает отказа от выделения приоритетных секторов — важнейшей характеристики политики индустриализации.
Среди элиты не было единого мнения, что именно государство должно делать в экономической сфере. Некоторые активно лоббировали ослабление денежной политики и возврат к практике дешевых кредитов дворянам, но это было затруднено банковской реформой 1860-х годов30. Другие выражали серьезную озабоченность отказом от
27 Цит. по: Дубенцов Б. Б. Попытки преобразования организации государственной службы
в конце XIX в. (из практики Министерства финансов) // Проблемы отечественной истории.
М.; Л., 1976. Ч. 1. С. 216—217. Еще более решительно выглядит передовая статья в «Торгово-
промышленной газете», издававшейся министерством финансов: «...[В] России, в области
содействия развитию национальной промышленности и торговли правительство... не только
должно заботиться о внешних условиях материального развития страны... но по своеобразным
условиям русского быта оно должно деятельно войти в самую глубь интересов разнообразных
отраслей нашего народного хозяйства и положительным воздействием возбуждать и поддержи
вать частную предприимчивость в желательном направлении» (цит. по: Золотарева В. П. Об
особенностях экономической модернизации России в пореформенный период /'/ Историко-
экономический альманах. Вып. 1. С. 299).
28 См.: Henderson W.O. Op. cit. P. 202-203.
29 См., например: Бовыкин В. И. Россия накануне великих свершений: К изучению
социально-экономических предпосылок Великой Октябрьской социалистической революции.
М., 1988. С. 66.
30 В частности, идею дешевых кредитов для дворян и сохранения бумажно-денежного (не
размениваемого на металл) обращения активно продвигала группа М. Н. Каткова и К. П. Победо
носцева, с которыми были связаны И. Ф. Цион (позже один из самых резких критиков Витте),
Н.П. Смирнов, А.Я. Антонович, Н.Ф. Мец и др. (см., например: Смирнов Н.П. Объяснения
тайного советника Смирнова на замечания господина министра финансов, сделанные по по
воду записки «Современное состояние наших финансов, причины упадка в них и средства
к улучшению нашего государственного хозяйства». СПб., 1896).
В. May
создания нормальной рыночной экономики западного типа. Усиление вмешательства государства в экономическую и политическую жизнь стало предметом общественной дискуссии. Критические высказывания раздавались и из либерального лагеря, и со стороны последовательных консерваторов. Можно выделить несколько направлений критики интервенционистского курса.
Во-первых, отмечалась его отраслевая несбалансированность, когда промышленность развивается за счет стагнации сельского хозяйства. На это обращали внимание и либеральные критики, и народники, и представители помещичьего класса, которые тоже страдали от перекачки средств из деревни в город.
Во-вторых, некоторые авторы подчеркивали опасность усиления тенденций к бюрократической централизации. Это противоречило духу свободы капиталистических отношений и укрепляло позиции коррумпированной российской бюрократии.
В-третьих, в политике государственной модернизации наиболее дальновидные авторы видели предтечу государственного бюрократического социализма. В результате правые обвиняли Витте в попытках установить социализм, а левые — в стремлении предотвратить торжество подлинного социализма, проводя псевдосоциалистические реформы31.
Пожалуй, наиболее ярко складывающуюся систему государственного управления охарактеризовал Н. X. Бунге, первый министр финансов Александра III. По его словам, сложности предыдущих реформ привели к тому, «что люди благомыслящие начали снова вопить о надзоре и контроле со стороны государства и даже о замене государственною деятельностью частной. В этом направлении мы продолжаем преуспевать и теперь, когда хотят, чтобы государство занялось в обширных размерах торговлей хлебом и снабжением им многомиллионного населения... Кажется, невозможно идти далее, если не допустить, что государству следует пахать, сеять и жать, а затем издавать все газеты и журналы, писать повести и романы и подвизаться на поприще искусств и науки»32. Разумеется, это было преувеличение, хотя и дальновидное: в XX в. ироническое пророчество Бунге исполнилось практически буквально. Размышления либерального экономиста, естественно, вызывали острое неприятие сторонников политического консерватизма33 и экономического дирижизма.
31 См., например: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 1. С. 457; Т. 6. С. 257—259.
32 Погребинский А. П. Финансовая политика царизма в 70 —80-х годах XIX в. //
Исторический архив. 1960. № 2. С. 135 — 136 (цит. по: Власть и реформы. С. 353). Любопыт
но, что для Бунге участие государства в литературном творчестве, издании газет и журналов
представляется более абсурдным, чем «пахать и сеять». Между тем, как показала отечественная
история XX в., регулирование духовной жизни действительно стало основным приоритетом
государственной власти, даже более важным, чем собственно хозяйственная деятельность.
33 Бунге плохо вписывался в консервативный истеблишмент, хотя и пытался это сделать.
Однако идеологи нового режима рассматривали его не иначе как «представителя проиграв
шей партии» и обвиняли в «непонимании условий русской жизни, доктринерстве, увлечении
тлетворными западноевропейскими теориями» (См.: Катков М,Н. Собрание передовых статей
«Московских ведомостей» за 1886 год. М., 1889. С. 117; Туган-Барановский М. Русская фабрика
в прошлом и настоящем. СПб., 1907. С. 416). И уж совсем политическим доносом можно считать
следующие слова Каткова о министре финансов: «Сложилось странное положение — оппозиция
правительству не вне его, а в нем самом, чего не бывает, по крайней мере не должно быть, ни
в каком государстве, ни при каком образе правления» (Московские ведомости. 1886. 26 февр.).
Модернизация в условиях политической стабильности
Сам Бунге высказывался за преимущественно органичное развитие капиталистических отношений, предполагающее сбалансированный рост промышленности и сельского хозяйства. Фактически он формулировал программу развития в России «народного капитализма» и видел опасность в замене свободного частного хозяйства «принудительным хозяйством, государственным или общественным». По мнению некоторых российских исследователей, предложенная Бунге модель представляла собой альтернативный вариант модернизации по отношению к политике Витте34. С таким выводом можно согласиться лишь отчасти. Макроэкономическая модель Витте (здоровый бюджет и золотой стандарт) была полностью заимствована у его предшественника. Другое дело, что курс на модернизацию однозначно преследовал цель развития промышленности за счет аграрного сектора (это было заимствовано у другого предшественника — Остроградского). С точки зрения практической политики такой курс представлялся совершенно естественным: правительство стремилось проводить ускоренную индустриализацию и должно было за нее платить. Собственно, здесь впервые проявилась проблема, которая стала особенно острой во второй половине 1920-х годов: на какие жертвы готово идти правительство для решения задач догоняющей модернизации?
В литературе 1890-х годов можно найти и жесткую критику централистско-бюрократической модели модернизации с позиций экономического либерализма. Наиболее ярким представителем либеральной точки зрения был И. Ф. Цион35, который, впрочем, относился к Витте с неприязнью. Он, в частности, писал: «Широкий простор личной инициативе, законная гарантия против административного вмешательства и произвола, чуткое прислушивание к нуждам, вызываемые компетентными и заинтересованными лицами, а пуще всего, воздержание от всякого фаворитизма между свободными конкурентами, — кто не знает, что без этих основных элементов невозможно не только процветание, но и существование какой бы то ни было торговли и промышленности?». Индустриализация, опирающаяся на усиливавшийся государственный интервенционизм, представлялась неэффективной и очень опасной, поскольку сопровождалась нарастанием бюрократического произвола и коррупции38.
На эти же проблемы позднее указывали и видные представители бизнеса, объединившиеся в Совет съездов представителей промышленности и торговли. В частности, они писали: «Искусственность экономического развития в 90-е годы заключалась прежде всего в необычайном попрании народной самодеятельности. Все нити народного хозяйства сходились в кабинете министра финансов, без его соизволения и даже
34 Власть и реформы. С. 386.
''"Цион И.Ф. Куда временщик Витте ведет Россию? Paris, 1896. Любопытно, что но своим политическим взглядам Цион был близок Каткову и Победоносцеву и критиковал Витте за отступничество от их взглядов. Тем не менее с экономической точки зрения критика Циона была жестко либеральной. Из-за своей резкости он был лишен российского подданства и продолжал критиковать программу Витте уже из Парижа.
36 Там же. С. 69. «Взяточничеству, казнокрадству и повальному грабежу несчастной публики открылись горизонты, о которых не мечталось нашим бюджетоедам даже в самые отдаленные эпохи нашей истории» (там же).
В. May
указания ничего нельзя было предпринять. Власть и вмешательство чиновника становились в экономической жизни страны все более невыносимыми»37.
Разумеется, подобная критика по отношению к Витте не вполне справедлива. Однако она очень важна, поскольку в значительной мере предвосхищала будущие проблемы и парадоксы централизованной экономики, которую Цион открыто называл социалистической (обвиняя в склонности к социализму и самого министра финансов). Витте ставили в упрек стремление подчинить решению чиновника все, вплоть до количества сахара, который тот или иной завод может производить и продавать, не говоря уже о заказах на оборудование и материалы для железных дорог. Чрезмерная централизация, складывающаяся в России, ведет к «рутинной, самой злотворной канцелярщине, своим формализмом, своим произволом... убивающей всякую живую инициативу, всякое благое начинание, всякое проявление человеческой воли и мысли». Витте не просто уводит страну на путь социализма, но он подобрал для России самую опасную модель — «именно тот государственный социализм, который стремится превратить страну в обширную казарму, где армия чиновников заправляет деспотически всеми проявлениями общественной жизни, где нет места ни личной свободе, ни оригинальной мысли, где всё и все будут беспрекословно повиноваться палке капрала с зеленым околышком»'8.
М. И. Боголепов обращал внимание на финансовые и микроэкономические риски подобной политики. По его мнению, она ведет к созданию предприятий, которые не умеют работать на открытом рынке, а ориентируются исключительно на государственный спрос. Перекачка средств из деревни в город будет сужать идущий из деревни спрос с негативными последствиями для промышленности39. Отмечалось также, что, находясь под таможенной защитой, отечественные предприниматели никак не используют это время (период отсутствия серьезной конкуренции) для повышения конкурентоспособности производимых товаров и услуг. Таким образом, не стимулируются прогрессивные структурные сдвиги. Это подтверждали данные о состоянии топливного баланса, в котором к началу XX в. преобладали низкоэффективные виды топлива40.
При анализе политики расширения централизованного государственного регулирования вообще и покровительственной тарифной политики в частности следует избегать однозначных оценок. Действительно, политика Витте способствовала ускорению промышленного роста в России и решала стратегическую задачу модернизации страны. Однако она имела и свои побочные негативные последствия. Причем эти последствия не стали результатом ошибок властей, а были
37 РГИА. Ф. 150, оп. 1, д. 397 (цит. по: Петров ГО. А. Российская экономика в начале XX века /7 Россия в начале XX века. М.: Новый хронограф, 2002. С. 177). жЦион И.Ф. Указ. соч. С. 60, 69.
39 Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб., 1907.
С. 101, 107.
40 Радциг А. О роли нашей промышленности // Народное хозяйство. 1900. № 2.
С. 70-71, 87.
Модернизация в условиях политической стабильности
имманентно присущи системе, основанной на централизованном государственном регулировании.
Во-первых, отметим существенное влияние групп интересов при принятии крупных народно-хозяйственных решений. Поскольку государство непосредственно вмешивается в хозяйственный процесс, устанавливает отраслевые приоритеты и обеспечивает их бюджетным финансированием, для бизнеса оказывается более привлекательным (и более дешевым) обеспечить принятие необходимого решения, чем стремиться модернизировать производство и повышать производительность труда. (Через 100 лет, в посткоммунистической России эта практика получит отражение в следующей формулировке: среди ценных бумаг самой ценной является постановление правительства.) Именно в этом состояла опасность точечной поддержки отдельных секторов промышленности (или даже отдельных групп предприятий)41. Было даже введено понятие «рациональный протекционизм», который «стремится к эксплуатации естественных сил природы при помощи усовершенствованной техники и повышения производительности труда», в отличие от охранительной системы, которая «усиливает эксплуатацию кармана потребителей, то есть, в конце концов, человеческого труда, при помощи высоких цен»42.
Во-вторых, сама задача выбора долгосрочных отраслевых приоритетов исключительно сложна, а цена ошибки здесь может быть огромной. В нормальной рыночной экономике национальный приоритет вырастает из суммы локальных (микроэкономических) приоритетов, что снижает вероятность глобальной ошибки. Но если приоритеты устанавливает государство и реализует их, опираясь на свою финансовую мощь, риски неизмеримо возрастают. Иногда приоритеты удается определить правильно, и тогда это становится основой ускоренного роста. Однако вероятность ошибки очень высока, поскольку государство в своих расчетах может опираться только на известные тенденции в прошлом и экстраполировать их на будущее, что далеко не всегда способствует его адекватному пониманию. Применительно к России рассматриваемого периода такой стратегической ошибкой стало перенесение центра тяжести в энергетической политике с нефти на уголь.
К концу XIX в. на долю России приходилось более половины мировой добычи нефти и около 2% угля, что делало ее топливный баланс уникальным и весьма перспективным. Однако опыт развитых стран свидетельствовал о доминировании угля, именно поэтому при решении вопроса о долгосрочных задачах развития ТЭК правительство отдало предпочтение углю. В значительной мере это стало результатом мощного давления угольного лобби. Основываясь на простых международных сопоставлениях (потребление угля в России было в 20 раз ниже, чем в Германии, и в 34 раза ниже, чем в Великобрита-
41 В частности, видный либеральный экономист И. Озеров предостерегал от чрезмер
ного влияния на правительство лоббистских группировок, которые предпочитают «слишком
полагаться на субсидии и таможенные ставки» (Озеров И. X. Экономическая Россия и ее
финансовая политика на исходе XIX и в начале XX веков. М., 1905. С. VII—VIII).
42 Пажитнов К. А. Развитие каменноугольной и металлургической промышленности на
юге России // Народное хозяйство. 1905. № 3. С. 32.
4. «Вопросы экономики» Х° 9 49
В. May_____________________________________________________________
нии), правительство сочло необходимым стимулировать добычу угля, а не развивать экономику преимущественно на основе нефти, и ввело запретительные пошлины на импорт угля и очень низкие тарифы на его перевозку внутри страны43. Как следствие, уголь стал быстро вытеснять нефть, что предопределило топливно-энергетический баланс страны на несколько десятилетий.
Параллельно с ростом государственной активности ускорялись и процессы централизации и концентрации частного капитала. На авансцену отечественной экономики выходили крупнейшие предприятия - монополии. Если по параметрам экономического развития Россия существенно отставала от стран Западной Европы, то по концентрации капитала находилась в первых рядах. Эти процессы отражали серьезные изменения в самом характере производительных сил: наблюдался переход к доминированию крупных хозяйственных форм, то есть на место конкуренции во многих случаях приходила монополия. Актуальным стал вопрос, какая монополия окажется доминирующей — государственная или частная?
13 Поворот в пользу угольной промышленности имел и важный внешнеполитический аспект. Вот что писал об этом А. Иголкин: «Убыточные для казны тарифы вводились под сильнейшим давлением донецких углепромышленников. Большая часть добычи угля в Донбассе контролировалась франко-бельгийским капиталом, с 1906 года его интересы представлял „Продуголь", за которым стояли крупнейшие французские банки. Именно эти банки размещали большую часть зарубежных займов царского правительства... В отличие от угольной, за нефтяной промышленностью стоял в первую очередь английский капитал. В отрасли было три монополистических объединения, но возможностей лоббировать свои интересы в правительстве у нефтяников было гораздо меньше, чем у „Продугля". В отличие от французских углепромышленников, бакинские предприниматели часто не могли добиться от правительства удовлетворения самых неотложных нужд» (Иголкин А. А. Отечественная нефтяная политика в первой трети XX века // Историко-экономический альманах. Вып. 1. С. 260-261).