Вопрос 3. Понятие, элементы и виды административно-правовых отношений
Правоотношение в правовой науке рассматриваются как волевое общественное отношение, возникающее в соответствии с правовой нормой, участники которого связаны взаимными правами и обязанностями.
Если правовая норма в общей форме определяет права и обязанности субъектов, то правоотношения конкретизируют эти права и обязанности применительно к его участникам.
Административно-правовые отношения –это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти (в сфере государственного управления).
Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:
Ø Обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства, с государственным и муниципальным управлением;
Ø Одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями). Другой стороной могут быть все иные субъекты: государственные органы, организации, граждане. Если сторонами правоотношения являются два государственных органа, то их взаимные права и обязанности в одних случаях носят характер подчиненности и подконтрольности, в других – выступают как равноправные стороны, например, издание министрами РФ совместных приказов;
Ø Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон (например, в случаях подачи гражданином жалобы на должностное лицо, привлечения к административной ответственности, к дисциплинарной ответственности);
Ø В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством (применение мер административной и дисциплинарной ответственности);
Ø Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке. Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией используется сегодня чаще, чем в прошлом.
Административно-правовое отношение имеет свой состав (структуру):
1. Субъект– тот, кто наделен административными правами и обязанностями.
Необходимо различать понятия «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Субъект административного права может быть определен в нормах права рядовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен; субъект права может в течение длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не быть их субъектом.
§ граждане России;
§ иностранные граждане и лица без гражданства;
§ государственные органы, их структурные подразделения;
§ предприятия, учреждения и иные государственные организации;
§ общественные объединения;
§ служащие государственных органов и общественных объединений;
§ представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.
Различен момент наступления административной правосубъектности, т.е. момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений. Так, у граждан России правосубъектность возникает с момента рождения; у юридических лиц – с момента образования их в установленном порядке; у государственных и общественных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления их на должность.
2. Объект –то, по поводу чего возникает правоотношение.
Общий объект – общественные отношения в сфере государственного управления.
Непосредственный объект – действия (поведение) субъектов, с помощью которых реализуются права и обязанности, предусмотренные для данного правоотношения.
3. Юридические факты –это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.
Как и в других отраслях права, в сфере административно-правового регулирования юридические факты делятся на действия и события.
Действия – юридические факты, являющиеся результатом активного волеизъявления людей. Различают правомерные действия, которые всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм и совершаются с намерением породить определенные правовые последствия (например, приказ руководителя учебного заведения о приеме гражданина на учебу, о назначении на должность), и неправомерные действия, которые не соответствуют требованиям норм административного права, нарушают их, это прежде всего правонарушения (деликты), влекущие за собой возникновение административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренных административно-правовой нормой (например, постановление начальника ОВД о наложении штрафа). Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
Как видно из вышесказанного, особой разновидностью действий являются юридические формы исполнительной деятельности – индивидуальные акты управления (например, приказ министра о структурных изменениях в ведомстве).
События – это явления, не зависящие от воли людей: рождение, смерть человека, наводнение, землетрясение, эпидемия, пожар и т.п. В условиях стихийных бедствий, например, действуют иные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в связи с чем и возникают административно-правовые отношения.
Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда – возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.
Очевидно, что присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. В одних случаях он может звучать достаточно «жестко» (например, в условиях чрезвычайного положения), в других он может ощущаться как «мягкое» воздействие на поведение управляемых (например, дозволение, стимулирование). Вместе с тем управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямовыражают присущую государственно-управленческой деятельности юридическую властность, что иногда такого рода правоотношения могут строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное развитие получают административно-правовые отношения договорного типа (соглашения).
Однако ведущее значение сохраняют те административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практической реализацией соответствующими субъектами исполнительной власти своей главной социальной и юридической функции – с осуществлением управляющего (упорядочивающего) воздействия на те или иные объекты. Рассмотрим некоторые критерии классификации административно-правовых отношений.
1. Основные и неосновные административно-правовые отношения.
Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных отношений выделить:
А) властеотношения - административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, складывающиеся между обязательными элементами любой системы, трактуемой в управленческом смысле. Они являются основными, отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческие работники, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.
Б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением (они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта).
Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда – отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект – объект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такие управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений. Данные административно-правовые отношения характеризуются как неосновные.