Правовые основы государственной гражданской службы
Города Москвы
В исторической ретроспективе значительные преобразования порядка государственной службы были осуществлены Петром Первым, практически полностью перестроившим прежнюю традиционную модель государственного управления и сформировавшим на ее месте более современную рациональную модель управления государства. Общим итогом административной реформы стало утверждение новой системы организации государственной службы и переход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам комплектования аппарата государственных учреждений. Особую роль в этом процессе сыграла введенная Петром Первым 22 февраля 1722 г. Табель о рангах.[245]
В эпоху «просвещенного абсолютизма» Екатериной Второй были реформированы высшие и центральные органы власти, а также система местного управления, изменены принципы кадровой политики и организации государствнной службы. Попытки активных преобразований системы государственного управления предпринимались при Александре Первом, Николае Первом, а вторая половина XIX века недаром вошла в историю под названием «эпоха великих реформ», поскольку именно в то время свершилась отмена крепостного права, начались судебная, земская реформы, происходило общее совершенствование системы государственного управления. К началу XX века в России был создан огромный для того времени бюрократический аппарат, насчитывавший 385 тыс. чиновников. Коренная ломка прежних механизмов управления произошла после октябрьского переворота. Советская государственная машина номенклатурного типа просуществовала вплоть до конца 1980-х годов и в последние годы своего существования активно и открыто критиковалась.[246]
Начало новейшим преобразованиям в системе государственной службы было положено 28 ноября 1991 г. с образованием Главного управления по подготовке кадров при Правительстве РФ (Роскадры).[247] В 1995-м г. был впервые принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. В конце 1990-х г. предпринимались попытки создания «Кодекса РФ о государственной гражданской службе». Указом Президента от 19 ноября 2002 г. была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 г.)». В 2005 г. срок ее реализации был продлен на 2006-2007 гг. Итоги этому периоду совершенствования системы государственной службы пока подводить рано, поскольку он еще не закончился.
В настоящее время служба в органах публичной власти в целом подразделяется на государственную и муниципальную, между которыми существует тесная взаимосвязь. Государственная служба включает в себя гражданскую и милитаризованные (военную и правоохранительную) виды службы. Государственная гражданская служба, в свою очередь, включает в себя федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование государственной гражданской службы города Москвы осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»,[248] от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,[249] Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы», указами Мэра Москвы и другими нормативными правовыми актами.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», таковой считается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности города Москвы.
Принципами гражданской службы являются:
единство системы государственной службы;
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы города Москвы;
равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения;
профессионализм и компетентность гражданских служащих;
стабильность, открытость гражданской службы, ее доступность общественному контролю и др[250].
В государственных органах города Москвы учреждаются должности гражданской службы, которые представляют собой первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный, который можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность – простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле. Это также стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.[251]
Необходимо различать должности гражданской службы и государственные (политические) должности. В соответствии с Законом города Москвы от 15 июля 2005 г. № 43 «О государственных должностях города Москвы», государственными должностями города Москвы являются должности Мэра, министров Правительства Москвы, префектов административных округов города Москвы, депутатов Мосгордумы, судей Уставного суда города Москвы и других политиков.
Категории и группы должностей государственной гражданской службы города Москвы приведены в таблице 1.
Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, образуют Реестр должностей государственной гражданской службы города Москвы, который утвержден Указом Мэра Москвы от 31 марта 2005 г. № 20-УМ[252] и является составной частью Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. С учетом указанных реестров, а также поступивших заявлений гражданских служащих (граждан) формируются на конкурсной основе для замещения вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста кадровый резерв города Москвы и кадровый резерв государственного органа. Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном ст. 18 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы». Положение о кадровом резерве утверждено Указом Мэра Москвы от 22 ноября 2007 г. № 106-УМ.[253]
Таблица 1
Категории и группы должностей государственной гражданской службы города Москвы (на примере должностей в Аппарате Мэра и Правительства Москвы)
| Категории должностей | Группы должностей | Классные чины | Квалификационные требования | ||
| Уровень профессионального образования | Стаж гражданской службы или опыт работы по специальности (утв. Указом Президента РФ от 27.09.2005 г. №1131) | Профессиональные знания и навыки | |||
| Руководители | Высшая (напр., Первый зам.руководителя, Начальник Управления, Заведующий приемной и др.) | Действительный государственный советник города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 6 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 7 лет стажа работы по специальности | УСТАНАВЛИВАЮТСЯ НОРМАТИВНЫМ АКТОМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА С УЧЕТОМ ЕГО ЗАДАЧ И ФУНКЦИЙ И ВКЛЮЧАЮТСЯ В ДОЛЖНОСТНОЙ РЕГЛАМЕНТ СЛУЖАЩЕГО |
| Главная (напр., Начальник отдела в управлении, Зав.сектором в самостоятельном отделе и т.д.) | Государственный советник города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 4 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 5 лет стажа работы по специальности | ||
| Ведущая (напр., Начальник отдела в управлении Пресс-службы и др.) | Советник государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 2 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 4 лет стажа работы по специальности | ||
| Помощники (советники) | Высшая (Советник Мэра Москвы) | Действительный государственный советник РФ 1, 2-го или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 6 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 7 лет стажа работы по специальности | |
| Главная (напр, Помощник Мэра Москвы, Советник первого зам. Мэра Москвы и др.) | Государственный советник города Москвы 1, 2-го или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 4 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 5 лет стажа работы по специальности | ||
| Ведущая | Советник государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 2 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 4 лет стажа работы по специальности | ||
| Специалисты | Высшая (Старший референт Мэра Москвы) | Действительный государственный советник города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 6 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 7 лет стажа работы по специальности | |
| Главная (Референт Мэра Москвы, Референт зам.Мэра Москвы и др.) | Государственный советник города Москвы 1, 2-го или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 4 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 5 лет стажа работы по специальности | ||
| Ведущая (напр., Советник, Консультант и др.) | Советник государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 2 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 4 лет стажа работы по специальности | ||
| Старшая (Ведущий специалист) | Референт государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 3 лет стажа работы по специальности | ||
| Обеспечивающие специалисты | Главная | Государственный советник города Москвы 1, 2-го или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 4 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 5 лет стажа работы по специальности | |
| Ведущая (Советник, Консультант, Главный специалист) | Советник государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Высшее профессиональное образование | Не менее 2 лет стажа гос. гражд. службы (гос. службы иных видов) или не менее 4 лет стажа работы по специальности | ||
| Старшая (Ведущий специалист) | Референт государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности | Не менее 3 лет стажа работы по специальности | ||
| Младшая (Специалист первой категории) | Секретарь государственной гражданской службы города Москвы 1, 2 или 3-го класса | Среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности | нет |
Правовой статус государственного гражданского служащего города Москвы.
Государственный гражданский служащий города Москвы – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы города Москвы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом государственного органа о назначении на должность гражданской службы и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета города Москвы (п. 4 ст.1 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы).
К правам государственных гражданских служащих города Москвы относятся права на обеспечение надлежащих организационно-технических условий; ознакомление с должностным регламентом и другими актами; отдых; денежное содержание и другие выплаты; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления в городе Москве, общественные объединения и иные организации города Москвы; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе и другие.
Государственный гражданский служащий города Москвы обязан соблюдать федеральные и московские нормативные правовые акты, обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; соблюдать права и законные интересы граждан и организаций; поддерживать необходимый уровень квалификации; беречь государственное имущество; сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта, и др. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, в противном случае гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Существует ряд ограничений, препятствующих поступлению и прохождению государственной гражданской службы: признание гражданина (служащего) недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, а также наличие не снятой или не погашенной судимости; наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного медицинским заключением; близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; и другие (ст. 12 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы»).
Государственному гражданскому служащему города Москвы запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза; осуществлять предпринимательскую деятельность; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; публично высказывать суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; и т.д. (ст. 13 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы»).
Для гражданских служащих установлен ряд государственных гарантий, способствующих их правовой и социальной защищенности, повышению мотивации эффективного исполнения ими своих обязанностей. Основными государственными гарантиями являются: равные условия труда, своевременное получение денежного содержания, отдых; медицинское страхование и т.д. В числе дополнительных государственных гарантий: профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка; транспортное обслуживание; единовременная субсидия на приобретение жилой площади; бесплатные или льготные санаторно-курортные путевки; и т.д.
Гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в порядке, установленном ст. 16 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы». Порядок исчисления служебного времени и времени отдыха, стажа гражданской службы, оплаты труда гражданских служащих установлен Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» и иными нормативными актами города Москвы.[254]
Основные стадии прохождения государственной гражданской службы (служебная карьера)[255].
1. Поступление (прием) на государственную гражданскую службу.
На государственную гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации (не имеющие гражданства другого государства), достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации (русским языком) и отвечающие квалификационным требованиям, установленным законодательством о гражданской службе. Предельный возраст пребывания на гражданской службе составляет 65 лет. Поступление на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Порядок назначения на должности и освобождения от должностей госслужащих, а также порядок заключения служебных контрактов утвержден Указом Мэра Москвы от 1 июня 2005 г. № 32-УМ.[256]
При поступлении на службу заключается служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, а также между представителем нанимателя и гражданским служащим о замещении должности гражданской службы.
Служебный контракт является обязательным приложением к управленческому акту о назначении гражданина (служащего) на конкретную должность.
Служебный контракт заключается в письменной форме. Примерная форма контракта утверждена Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159.[257] По сроку действия различают: служебные контракты на неопределенный срок, срочные служебные контракты, контракты на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Обязательным приложением к служебному контракту является должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя. В должностной регламент включаются квалификационные требования к уровню и характеру профессиональных знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего и др. (ст. 36 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы»).
2. Аттестация – проводится в целях определения соответствия служащего замещаемой должности гражданской службы один раз в три года. Для целей проведения аттестации гражданских служащих создается аттестационная комиссия в порядке, предусмотренном ст. 37 Закона города «О государственной гражданской службе города Москвы».
3. Получение дополнительного профессионального образования – включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, осуществляется с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы в течение всего периода прохождения гражданской службы. Вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования устанавливаются нормативными правовыми актами города Москвы в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, замещаемой гражданским служащим, в порядке, установленном Президентом Российской Федерации. Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года[258].
4. Квалификационный экзамен – проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года (п. 2 ст. 38 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе»). Присвоение классных чинов государственным гражданским служащим осуществляется в порядке, утвержденном Указом Мэра Москвы от 17 февраля 2005 г. № 10-УМ «О порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим города Москвы» (в ред. от 14 марта 2008 г.).[259]
5. Поощрения и награждения за безупречную и эффективную гражданскую службу (объявление благодарности, награждение почетной грамотой, присвоение почетных званий и т.д.).
6. Привлечение к дисциплинарной ответственности.
Служебная дисциплина на гражданской службе – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента. За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
7. Прекращение службы.
Служебный контракт может быть прекращен, а государственный гражданский служащий освобожден от замещаемой должности и уволен с гражданской службы по основаниям, предусмотренным ст.ст.33-41 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
Глава VI