Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
Субъекты Российской Федерации – входящие в состав РФ национально-государственные (республики), национально-территориальные (автономная область и автономные округа), а также территориальные (края, области, города федерального значения) единицы (п. 1 ст. 65 Конституции РФ).
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией РФ, Федеративным договором и соответственно конституцией, уставом субъекта Федерации. Статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). В статье 5 Устава Челябинской области закреплено положение, согласно которому статус области не может быть изменен без ее согласия. Изменение статуса и наименования области, а также ее разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства граждан, проживающих в области, обладающих избирательным правом.
В юридической литературе существуют различные точки зрения относительно признаков, характеризующих конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.
Так, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов характеризуют конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как совокупность следующих признаков: наличие своей территории у субъектов РФ; наличие своей системы органов государственной власти у субъектов РФ; правовая система субъектов РФ; государственные символы субъекта РФ[1].
По мнению М.С. Саликова, статус субъекта Российской Федерации обладает следующей совокупностью признаков: субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы); субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственное наименование; субъекты Федерации являются самоуправляющимися территориями; территория субъектов Федерации является составной частью российского государства; субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают собственное законодательство, иные нормативные акты в пределах своих полномочий интересы субъектов представлены на федеральном уровне; субъекты Федерации самостоятельно устанавливают и формируют собственную систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти; субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью; субъекты Федерации имеют собственную символику; субъекты Федерации не обладают правом сецессии (одностороннего выхода из состава Российской Федерации); субъекты Федерации равноправны; субъекты Федерации – несуверенные государственные образования[2].
Н.М. Добрынин полагает, что можно выделить следующее главные признаки правового положения субъекта Федерации: субъекты Федерации – это системообразующие элементы Федерации; субъекты Федерации, как и Федерация в целом, обладают государственной властью; субъекты Федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром; субъекты Федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями; субъекты Федерации имеют законодательно установленное право участия в делах Федерации; субъекты Федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами Федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях[3].
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации определяется следующей совокупностью признаков:
· субъекты РФ обладают собственной территорией;
· самостоятельно устанавливают собственное наименование;
· устанавливают собственную систему органов государственной власти;
· имеют собственную правовую систему;
· субъекты РФ имеют официальную символику;
· субъекты Российской Федерации являются участниками международных и внешнеэкономических связей;
· субъекты Российской Федерации равноправны;
· не обладают правом сецессии – одностороннего выхода из состава Российской Федерации.
Каждый субъект Федерации имеет свою территорию, которая является составной частью территории Российской Федерации и находится под особой защитой органов государственной власти Федерации. В то же время территории субъектов неприкосновенны и границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия. Конституционно закреплены принцип единства территории Российской Федерации и принцип территориального верховенства субъектов РФ. Принцип единства территории Российской Федерации означает, что внутри Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, сборов, иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (такие ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей). Сущность принципа территориального верховенства субъектов РФ заключается в том, что в рамках своих законных полномочий органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельны в решении вопросов своего территориального устройства: установления и изменения внутренних границ, определения порядка административно-территориального деления, изменения статуса административно-территориальных единиц.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают собственное наименование. Субъект Российской Федерации обладает исключительным правом на изменение собственного наименования, что подтверждено Конституционным Судом в Постановлении от 28 ноября 1995 г. № 15-П[4]. Конституционный Суд отметил, что новое наименование субъекта Российской Федерации, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические и этнические традиции.
Новое наименование субъекта должно быть внесено в ст. 65 Конституции РФ указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых изменений и обязан обнародовать (промульгировать) их. При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции РФ.
Таким образом, процедура внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ включает два этапа:
· решение субъекта Федерации об изменении собственного наименования, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации;
· издание Президентом РФ указа о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции РФ в соответствие с решением субъекта Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Субъекты Российской Федерации имеют свою правовую систему, которая включает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, законодательство, иные нормативные акты, изданные субъектом в пределах своих полномочий. Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы). В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Субъекты Российской Федерации имеют собственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу (республики) или административный центр (иные субъекты Федерации).
Субъекты Российской Федерации являются участниками международных и внешнеэкономических связей и обладают ограниченной международной правосубъектностью. В пределах полномочий, предоставленных им федеральной Конституцией, федеральным законодательством и договорами, субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций. По согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации они вправе открывать свои представительства за рубежом, давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.
Порядок координации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению международных и внешнеэкономических связей установлен Конституцией РФ (в соответствии с п. «о» ч. 1 ст. 72 которой такая координация относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов), а также Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[5]. В соответствии с Законом субъекты Российской Федерации имеют право на ведение переговоров с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Эти соглашения не могут содержать положения, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта.
Равноправие субъектов Российской Федерации, закрепленное в ст. 5 Конституции РФ означает:
· равенство субъектов РФ между собой (п. 1 ст. 5). Каждый субъект обладает конституционно-правовым статусом, включающим одинаковые элементы, названные выше;
· равенство субъектов во взаимоотношениях с федеративными органами государственной власти (п. 4 ст. 5). Все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти обладают одинаковыми правами, ни один субъект не может иметь преимуществ по сравнению с другими субъектами;
· равенство полномочий субъектов в плане предметов совместного ведения с федеративными органами (п. 2 ст. 72). Конституция РФ закрепляет одинаковые для всех субъектов принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Все субъекты Федерации в равной мере пользуются гарантиями, предоставляемыми им со стороны федерального центра в соответствии с Конституцией РФ. В юридической литературе к числу таких гарантий относят: обеспечение обороны, безопасности, защиты внешних границ субъектов; невозможность изменения их территории без их согласия; закрепление за субъектами таких прав, как право утверждать поправки в федеральную конституции., право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в Конституционный Суд РФ[6].
Субъекты Российской Федерации не обладают правом сецессии - одностороннего выхода из состава Российской Федерации. Конституция РСФСР 1918 г. Косвенно признавала такое право, в ст. 49 устанавливалось право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК на принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных ее частей. В Конституциях Союза ССР право на выход закреплялось, хотя механизма его реализации не существовало. В Конституции СССР 1977 г. было закреплено положение: «За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР».
В соответствии со ст. 5 Конституции РФ, можно выделить 6 видов субъектов РФ: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения. Субъекты Российской Федерации обладают единым конституционно-правовым статусом, в то же время отдельные виды субъектов имеют особенности.
Республики в составе Российской Федерации обладают следующими характерными признаками:
· Конституция РФ в ст. 5 называет республики государствами. В то же время, исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что используемое в Конституции РФ понятие «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера[7];
· республики принимают свои конституции;
· республики вправе устанавливать свои государственные языки. Государственные языки республик употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ);
· республикам свойственен институт президентства, в то время как высшими должностными лицами других субъектов Российской Федерации являются губернаторы.
Статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ и соответствующим уставом субъекта. Кроме того, Конституция РФ предусматривает возможность регламентации статуса национально-территориальных субъектов Федерации федеральным законом о соответствующей автономии. Закон может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов этих субъектов (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Большая часть автономных округов входит в состав краев и областей, что определяет особенность уставов автономных округов – констатация вхождения в состав края, области и установление принципов отношений между автономным округом и соответствующим краем, областью.
Особенностью городов федерального значения в составе Российской Федерации является сочетание в их статусе одновременно статуса субъекта Федерации и статуса населенного пункта – города. Статус столицы, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70), устанавливается федеральным законом.
46. Конституционно-правовые основы защиты интересов коренных малочисленных народов, национальных меньшинств и национально-культурного строительства в Российской Федерации.