Вопрос – Источники конституционного права. Конституция РФ

 

 

Среди источников конституционного права, прежде всего, следует назвать Конституцию РФ.

Термин «конституция» произошел от латинского слова constitutio, что означает установление, учреждение. Именно так назывался один из декретов римских императоров. В современ­ном мире конституция — основной закон (или несколько ос­новных законов), имеющий высшую юридическую силу.

В истории собственно Российской Федерации насчитывается пять консти­туций — соответственно 1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг. (Поч­ти все они издавались через год после принятия конституций Союза ССР: 1924, 1936, 1977 гг.) Срок действия российских конституций небольшой — соответственно 7, 12, 40 и 15 лет. Первые четыре конституции были по своей сущности советски­ми, т. е. фиктивными. Они провозглашали принципы, которые фактически не осуществлялись в жизни: принадлежность вла­сти трудящимся, полновластие Советов, федеративное устрой­ство государства, возможность граждан пользоваться широкими правами и свободами, закрепленными в конституциях. Ныне действующая Конституция существенно отличается от преды­дущих. Она была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.и вступила в действие 25 декабря 1993 г.

Сущность конституции состоит не в том, чтобы выражать соотношение антагонистических сил, а в том, чтобы закреплять ба­ланс основных ценностей различных слоев общества.

Признаки Конституции РФ как основного нормативного акта.Юридические свойства Конституции позволяют раскрыть ее природу, особенности ее статуса в правовой системе. К числу юридических свойств Конституции относятся следующие.

1. Верховенство Конституции. Это означает, что Конституция занимает первое место или верхнюю ступень в иерархии норма­тивных актов России. Почему? Во-первых, такой статус Консти­туции связан с тем, что она является первичным актом народного волеизъявления или актом народного суверенитета. Во-вторых, Конституция — это не только источник права, но и правовая база существования всех ветвей власти. Она конституирует ветви вла­сти, регулирует основные параметры их деятельности. С норма­ми, установленными ею, должны соотносить свою работу все го­сударственные, политические и общественные структуры.

2. Высшая юридическая сила Конституции. Юридическая сила нормативного акта — это степень его обязательности, которая за­висит от местоположения государственного органа, принявшего нормативный акт, в иерархии органов государства. Конституция
обязательна для всех граждан, организаций и государственных органов, потому что она есть акт народного волеизъявления в от­личие, допустим, от инструкции министерства или законода­тельного акта субъекта Федерации. Все другие нормативные акты не должны противоречить Конституции, в противном случае они должны считаться недействительными. Деятельность всех право­охранительных органов должна соответствовать Конституции.

3. Прямое действие Конституции. В принципе, многие кон­ституционные положения находят дальнейшую конкретизацию в других нормативных актах, так как ими регулируются многие и многие стороны жизни людей, не урегулированные в Консти­туции. И тогда, когда для упорядочения какой-либо ситуации не находится конкретной нормы права либо когда имеется кол­лизия между нормами закона и Конституции, нормы ее могут применяться прямо и непосредственно.

4. Конституция — ядро правовой системы. Принципы и поло­жения Конституции играют определяющую роль для всей систе­мы текущего законодательства. Принятие новой Конституции обычно стимулирует значительное изменение и обновление всего
законодательства. Помимо этого Конституция как бы координи­рует текущее законодательство, т. е. обеспечивает его единство.

5. Учредительный характер Конституции. Конституция ее результат осуществления учредительной власти народа, который сам вправе выбирать для себя оптимальную форму правления, государственного устройства, голосуя на референдуме
тот или иной вариант Конституции. Учредительная природа Конституции проявляется и в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы, т. е. являются первичными. Это
означает, что для установления тех или иных положений Конституции не существует никаких правовых ограничений. Ни одно из ее положений не может быть признано недействительным по причине несоответствия какому-либо правовому акту данного государства.

6. Стабильность Конституции. В принципе стабильное Конституции напрямую связана и зависит от стабильности регулируемых ею общественных отношений. Однако, с другой
стороны, она и сама может противостоять дестабилизации страны. Для этой цели устанавливается особо сложный порядок ее принятия и изменения. Отдельные же, наиболее важные главы (гл. 1, 2) объявляются неприкосновенными, их изменение равносильно принятию новой Конституции.

Конституция — это нормативный документ, обладающий особыми юридическими признаками, определяющий основные принципы устройства общества и государства, закрепляющий основные права и свободы человека и гражданина.

Конституция устанавливает наиболее важные нормы и принципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулирование в различных формах. Но определенные нормы конституции могут иметь прямое действие, т. е. для своего применения не нуждаются в дополнительном регулировании. В ряде стран (в частности, во Франции) к конституции при­мыкают органические законы, которые принимаются в разви­тие ее бланкетных предписаний. Конституция всегда предус­матривает особый порядок изменения ее статей, в чем прояв­ляется ее исключительность по сравнению с обычными законами.

Наряду с этой, федераль­ной, Конституцией действуют конституции республик, вхо­дящих в состав Российской Федерации. Это обычно для лю­бого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их террито­рии. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции), а это озна­чает, что конституции республик, некоторые из которых приняты до принятия федеральной Конституции, должны тем не менее соответствовать последней и не противоречить ей. Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов РФ (края, области, горо­да федерального значения, автономной области, автономно­го округа).

Законы.По российской Конституции предусматривается издание Федеральным Собранием федеральных конституци­онных законов, которые, безусловно, являются источниками конституционного права, и федеральных законов, из которых такое значение имеют только законы конституционно-право­вого содержания (т. е. регулирующие применение прав и сво­бод человека и гражданина, устройство государственной вла­сти). Понятно, что парламентом издается и много других за­конов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права являются поста­новления Государственной Думы и постановления Совета Фе­дерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вытекает, что постановления палат могут иметь нормативный характер.

Конституция не дает четкого критерия для различения конституционного и обычного федерального закона, но опре­деляет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108).

Конституцией указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституцион­ным законам, из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы за­нимают более высокое место, следуя сразу же за Конституци­ей. Конституционные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия госу­дарства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайно­го положения — ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения — ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, предусмотренным Консти­туцией; этих вопросов 15, но приняты пока не все федераль­ные конституционные законы. Федеральные конституцион­ные законы не могут изменять Конституцию и не являются частью Конституции.

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение гражданства — ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства — ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии толь­ко обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Пре­зидента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образования высших судебных органов — федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Види­мо, конституционная практика, пока еще недостаточная пос­ле сравнительно недавнего принятия Конституции, со време­нем выявит конкретную значимость такого подхода, пока же приходится исходить из стремления конституционного зако­нодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным по сравнению с другими органами власти.

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответству­ющие конституциям и уставам субъектов Федерации.

В отличие от конституций, действовавших в предшеству­ющие годы, нынешняя Конституция не предусматривает со здания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховного Совета, который имел право издавать акты, по своей юридической силе приравненные к закону. Действую­щие в современном Федеральном Собрании органы палат осуществляют только организационные функции и не впра­ве издавать акты общенормативного характера.

Договоры и соглашения.Следует различать международ­ные договоры и соглашения, заключаемые Российской Феде­рацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принци­пы и нормы международного права и международные догово­ры Российской Федерации являются составной частью ее пра­вовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет междуна­родного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для практики Российской Федерации характерны внутрен­ние договоры и соглашения. Источником конституционного права остается Федеративный договор от 31 марта 1992 г., ко­торым были разграничены предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Но этот Договор, как и другие договоры между федеральными органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов РФ, действует только в случае со­ответствия его положений положениям Конституции РФ. В 90-е гг. около 40 субъектов РФ заключили договоры с Рос­сийской Федерацией о разграничении полномочий (многие по­ложения этих договоров были спорными), но в 2001—2002 гг. большинство субъектов РФ от этих договоров отказались.

Декларации. В этой правовой форме были приняты важ­ные конституционно-правовые нормы: Декларация о государ­ственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Они были при­няты высшим законодательным органом страны того време­ни — Съездом народных депутатов. В 90-е гг. декларации о государственном суверенитете принимались некоторыми рес­публиками в составе Российской Федерации, но после поста­новления Конституционного Суда РФ (2000 г.), признавшего положения о суверенитете республик в их конституциях не соответствующими Конституции РФ, эти декларации утрати­ли силу.

Декларации обычно устанавливают общие принципы кон­ституционно-правового развития. Ныне эти принципы реали­зованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, мож­но сделать вывод, что парламент вправе принимать подобно­го рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты при­нимаются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утвержде­ния другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением за­конодательного процесса (создание комиссий и комитетов, по­рядок прохождения законопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федера­ции. Такие акты обычны для главы государства в любой стра­не. В Конституции РФ указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным за­конам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президен­та относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным законом.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые — это акты применения Президентом какого-то закона; по времени дей­ствия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирова­ния, Президент издает нормативные указы по отдельным воп­росам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы со­ответствующие федеральные законы. Противники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет юридических оснований, так как речь идет об актах явно временного характера и лег­ко отменяемых путем принятия законов.

Распоряжения Президента сравнительно редко носят нор­мативный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. внесло серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряже­ния Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези­дента Российской Федерации, Правительства Российской Фе­дерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в редакции от 16 мая 1997 г. и 13 августа 1998 г.).

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ. Поскольку Правитель­ство осуществляет исполнительную власть, оно издает поста­новления и распоряжения, обязательные к исполнению в Рос­сийской Федерации (ст. 115 Конституции). Но не все поста­новления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников кон­ституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительствен­ные акты являются подзаконными актами, т. е. должны со­ответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обя­зательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правитель­ством РФ регламента своей работы, но такой документ Пра­вительством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства РФ являются обязательны­ми для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также право­выми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. Например, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество органов, регулирующих иму­щественные отношения. Однако для того, чтобы такие акты имели правовые последствия, они должны быть зарегистриро­ваны в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях. Но к сожалению, министерства и ве­домства часто оставляют свои акты без государственной реги­страции и опубликования.

Судебные решения. К числу источников конституционно­го права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президен­та, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, консти­туций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с фор­мальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридичес­кой силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция кон­ституционности каждого закона, но любые акты или их от­дельные положения, признанные Судом неконституционны­ми, утрачивают силу; не соответствующие Конституции меж­дународные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглав­ляемой Верховным Судом РФ, то их решения в силу консти­туционного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституциии и федеральному закону, не могут обла­дать общеобязательной нормативной силой, т. е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами. Признание судебного прецедента источни­ком конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии судебной защиты прав и свобод граждан на всей территории государства.

Но объем и основания подсудности общих судов постоян­но расширяются. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. была признана конституцион­ной практика вынесения решений судами общей юрисдик­ции об объявлении недействующими законов субъектов РФ, противоречащих федеральным законам. Верховный Суд при определенных условиях вправе отменять постановления Пра­вительства РФ, он принимает к производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значение. И хотя прецедентная сила этих решений в стране не признана и единообраз­ная практика пока не сложилась, они должны в своей сово­купности рассматриваться как источник конституционного права.

Таким источником, например, является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.