ПРИНЦИПЫ ПОДДЕРЖАНИЯ ЭТИКИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Введение
Необходимость введения жестких норм, регламентирующих поведение на государственной службе, стала одной из наиболее значимых проблем для правительств Стран-членов ОЭСР. Реформы государственного управления, предусматривающие передачу больших ответственности и свободы действий государственным служащим, создающие большую нагрузку на бюджет и включающие в себя новые формы оказания общественных услуг, поставили традиционные ценности государственной службы под сомнение. Глобализация и дальнейшее развитие международных экономических отношений, включая торговлю и инвестиционную сферу, требуют наличия жестких официально признанных норм поведения на государственной службе. Предотвращение неправомерного поведения является столь же сложным, как и само явление неправомерного поведения, и для достижения успеха в предотвращении такого поведения необходим целый ряд интегрированных механизмов, в число которых входят и надежные системы поддержания этики. Усилившаяся тревога в связи с падением доверия к государственной власти и коррупцией побудила правительства пересмотреть свои подходы к этике поведения.
Реакцией на вышеперечисленные проблемы стала разработка Странами-членами прилагаемых этических принципов. Эти двенадцать принципов призваны помочь странам проанализировать имеющиеся в их распоряжении институты, системы и механизмы стимулирования этики государственной службы. Они определяют функции руководства, управления и контроля, в соответствии с которыми можно проверять и контролировать системы поддержания этики государственной службы. Указанные принципы содержат квинтэссенцию опыта Стран-членов ОЭСР и отражают их общие взгляды на надежное поддержание этики. Страны-члены найдут свои собственные способы достижения баланса между различными элементами, отражающими определенные ожидания, и элементами, обусловленными необходимостью соблюдения действующих норм, что позволит им создать эффективно функционирующую систему, отвечающую их конкретной ситуации.
Данные принципы могут применяться руководством на общенациональном и субнациональных уровнях государственного управления. Политические лидеры могут воспользоваться ими для анализа режимов поддержания этики и оценки той степени, в которой этика укоренилась в государственном управлении. Эти принципы необходимо адаптировать к условиям конкретных стран. Сами по себе они недостаточны – их следует рассматривать как один из методов интеграции систем и мер по поддержанию этики в более широкую сферу государственного управления.
Принципы поддержания этики на государственной службе
1. Этические нормы для государственной службы должны быть четкими и ясными.
Государственным служащим необходимо знать основные принципы и нормы, которыми они должны руководствоваться во время работы, а также осознавать границы допустимого поведения. Этого можно добиться при помощи краткого и широко пропагандируемого изложения основных этических норм и принципов, регламентирующих государственную службу, представленного, например, в виде кодекса поведения, что позволит добиться единообразного понимания указанных принципов и норм как на всех уровнях государственного управления, так и в более широких кругах общества.
2. Этические нормы должны быть отражены в правовой системе.
Правовая система является основой для доведения минимальных обязательных норм и принципов поведения до сведения каждого государственного служащего. Законы и нормативные акты могут формулировать основополагающие ценности государственной службы и должны создавать основу для осуществления руководства, расследования, дисциплинарных мер и судебного преследования.
3. Необходимо обеспечить руководство государственными служащими в сфере этики.
Профессиональная социализация должна способствовать воспитанию необходимых здравого смысла и навыков, позволяющих государственным служащим применять этические принципы в конкретных обстоятельствах. Обучение повышает уровень знаний госслужащих в области этики и может привить навыки, необходимые для проведения ими анализа и морального обоснования принимаемых решений с точки зрения этики. Непредвзятые советы могут помочь создать такую обстановку, в которой государственные служащие с большим желанием будут противостоять этическим конфликтам и проблемам и решать их. Должны быть обеспечены механизмы руководства и консультаций внутри организаций и ведомств, призванные помочь государственным служащим применять основные этические нормы на рабочем месте.
4. Государственные служащие должны знать свои права и обязанности при разоблачении ими правонарушений.
Государственным служащим необходимо знать свои права и обязанности в том, что касается выявления ими фактических или предполагаемых правонарушений в государственной службе. Для этих ситуаций должны быть предусмотрены четкие правила и процедуры, которых должны придерживаться должностные лица, и официально утвержденная иерархия ответственности. Государственным служащим также необходимо знать, какая защита будет предоставлена им в случае разоблачения ими правонарушений.
5. Политическая приверженность этике должна укреплять этичность поведения государственных служащих.
Политические лидеры ответственны за поддержание высоких моральных норм при выполнении ими своих служебных обязанностей. Их приверженность этическим принципам демонстрируется на личном примере и путем принятия таких мер, которые возможны лишь на политическом уровне, к примеру, посредством введения в действие законодательных и институциональных мер, способствующих этичному поведению и устанавливающих санкции за правонарушения, а также путем предоставления достаточных поддержки и ресурсов для осуществления деятельности, связанной с обеспечением этики, на всех уровнях государственного управления и посредством неиспользования этических норм и законов в политических целях.
6. Процесс принятия решений должен быть информационно прозрачным и открытым для тщательного его рассмотрения.
Общественность вправе знать, как государственные институты распоряжаются доверенными им полномочиями и ресурсами. Внимательному изучению принятых решений общественностью должны способствовать информационно прозрачные и демократичные процессы их принятия, надзор со стороны законодательной власти и доступ к государственной информации. Информационная прозрачность должна подкрепляться такими мерами, как внедрение систем раскрытия сведений и признание роли активных и независимых средств массовой информации.
7. Должны действовать четкие директивы, регламентирующие взаимодействие между государственным и частным секторами.
Поведение государственных служащих при работе с частным сектором (например, касающееся условий государственных закупок, заключения контрактов с субподрядчиками или приема на работу в государственные организации и учреждения) должно регламентироваться четкими и ясными правилами, устанавливающими этические нормы. Рост масштабов взаимодействия между государственным и частным секторами требует уделения большего внимания ценностям государственной службы, а также того, чтобы сторонние партнеры уважали эти же ценности.
8. Руководители должны демонстрировать и поощрять этичное поведение.
Организационная среда, где соблюдение высоких норм поведения поощряется посредством соответствующих стимулов (таких, например, как создание адекватных условий работы и действенная оценка показателей работы), оказывает непосредственное воздействие на проявление уважения к ценностям государственной службы и соблюдение этических норм в повседневной практике. Важную роль в этом играют руководители, обеспечивая последовательное руководство и являя собой образец исполнения служебных обязанностей в том, что касается их этики и поведения в профессиональных взаимоотношениях с политическими лидерами, другими государственными служащими и гражданами.
9. Политика, процедуры и практика управления должны поощрять этичное поведение.
Политика и практика в области управления должны демонстрировать приверженность организации соблюдению этических норм. Для правительств недостаточно располагать лишь структурами, основанными на правилах или контроле соблюдения правовых норм. Если будут действовать одни лишь системы контроля соблюдения правовых норм, это может привести к непреднамеренному поощрению того, чтобы некоторые государственные служащие действовали на грани неправомерного поведения, оправдывая это утверждениями о том, что если они не нарушают закон, это, якобы, означает, что они действуют этично. Политика правительства должна не только очерчивать круг тех минимальных норм, при несоблюдении которых действия должностных лиц правительства будут считаться недопустимыми, но и четко формулировать ту совокупность ценностей государственной службы, которым должны стремиться следовать государственные служащие.
10. Условия государственной службы и работа с кадрами должны поощрять этичное поведение.
Условия найма на государственную службу (такие, как перспективы служебного роста, возможности повышения квалификации, адекватная оплата труда и политика в сфере работы с кадрами) должны формировать среду, благоприятствующую этичному поведению. Последовательное применение в практике приема на работу и продвижения по служебной лестнице таких основных принципов, как учет личных качеств и заслуг, способствует поддержанию честности в работе государственной службы.
11. В рамках государственной службы должны действовать адекватные механизмы подотчетности.
Государственные служащие должны быть подотчетны в своих действиях руководству и, в более широком смысле, обществу. Подотчетность должна касаться как соблюдения действующих правил и этических принципов, так и достижения необходимых результатов. Механизмы реализации подотчетности могут быть как внутренними по отношению к учреждению или ведомству, так и действующими в масштабах всего государственного аппарата, или могут быть предоставлены гражданским обществом. Механизмы обеспечения подотчетности могут быть разработаны таким образом, чтобы обеспечивать адекватный контроль при одновременном допущении надлежащей гибкости управления и руководства.
12. Для борьбы с неправомерным поведением должны предусматриваться соответствующие процедуры и санкции.
Механизмы выявления и независимого расследования правонарушений (таких, как коррупция) являются необходимой частью инфраструктуры обеспечения этики. Необходимо предусмотреть надежные процедуры и ресурсы для отслеживания, доклада о и расследования случаев нарушения правил государственной службы, а также соразмерные административные или дисциплинарные санкции для того, чтобы отбить желание совершать неправомерные действия. Руководители должны проявлять надлежащую рассудительность при применении этих механизмов в тех случаях, когда необходимо принимать соответствующие меры.
ДОПОЛНЕНИЕ
ЗАПИСКА-ОБОСНОВАНИЕ
Необходимость совершенствования этики поведения на государственной службе
Страны-члены ОЭСР провели серьезные реформы в сфере управления, изменившие стиль и методы работы государственного сектора. Однако, важно обеспечить, чтобы выигрыш в действенности и эффективности работы не достигался в ущерб этике поведения. Новые методы работы государственного аппарата приводят к возникновению таких ситуаций, при которых государственным служащим необходимо самым серьезным образом учитывать возникающие этические проблемы при том, что, возможно, существует слишком мало директив и руководящих указаний по поводу того, как следует вести себя в таких ситуациях. Реформы, предусматривающие децентрализацию власти с делегированием полномочий организациям субнационального уровня, передачу больших ответственности и свободы действий в принятии управленческих решений, рост коммерциализации государственного сектора и меняющееся взаимодействие между государственным и частным секторами, все чаще ставят государственных служащих в условия, когда возникают конфликты интересов или целей. В то же самое время, многие страны обнаруживают, что те системы, которые традиционно обеспечивали руководство поведением государственных служащих и направляли его в нужное русло, оказались недостаточны для новых управленческих обязанностей, которые должны выполнять государственные служащие, и действительно часто вступают в противоречие с теми требованиями, которые предъявляются к руководителям и сотрудникам в новой обстановке, сложившейся в государственном секторе. Эти новые ситуации создают дилеммы, требующие разрешения на основе анализа ситуации с точки зрения этики и морального обоснования принимаемых решений.
Еще одним моментом, вызывающим озабоченность, является очевидное падение во многих странах доверия по отношению к правительству и государственным институтам, и то, как это скажется на легитимности правительства и государственных институтов. Ослабление доверия ассоциируется, по крайней мере, отчасти, с разоблачениями неподобающих действий и, в некоторых случаях, прямой коррупции со стороны государственных должностных лиц. При этом неясно, то ли действительно ослабляются нормы поведения, то ли дело в том, что в наши дни, когда управление государством носит открытый характер, средства массовой информации предпринимают собственные расследования, а общественность стала более искушенной, ошибки и судебно наказуемые проступки просто более заметны. Ясно лишь то, что этика и нормы в жизни государства стали в некоторых странах более серьезной общественно-политической проблемой, требующей принятия действенных мер соответствующими правительствами.
Некоторые меры по исправлению сложившегося положения обладают, в широком смысле слова, потенциалом как в плане поощрения этичного поведения, так и в плане предотвращения неправомерного образа действий. Традиционно, более жесткое нормативное регулирование и более строгое применение закона являлись первыми мерами реагирования на факты неправомерного поведения в государственном секторе. Международные инициативы были, в первую очередь, направлены на создание конкретных элементов инфраструктуры обеспечения этики, предназначенных, в основном, для предотвращения или объявления преступлением некоторых форм правонарушений, таких, например, как коррупция.
Страны-члены ОЭСР предприняли коллективные действия по объявлению дачи взяток иностранным государственным должностным лицам уголовным преступлением. 21 ноября 1997 г. они приняли Конвенцию по борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций. Организация Объединенных Наций приняла 12 декабря 1996 г. Резолюцию о действиях по борьбе с коррупцией, в которую был включен Международный кодекс поведения государственных должностных лиц. Организация американских государств приняла в марте 1996 г. Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией. Европейский Советом принял 28 апреля 1997 г. План действий по борьбе с организованной преступностью и 26 мая 1997 г. - Конвенцию по борьбе с коррупцией, в которую вовлечены должностные лица Европейских Сообществ или должностные лица стран-членов Европейского Союза. Совет Европы утвердил в ноябре 1996 г. Программу действий по борьбе с коррупцией, предусматривающую подготовку типового Европейского кодекса поведения государственных должностных лиц и подводящую фундамент под сотрудничество 40 стран в борьбе с коррупцией, отмыванием денег, компьютерными преступлениями и организованной преступностью.
В основе усилий, предпринимаемых Комитетом по вопросам государственного управления (КВГУ или, в английской транскрипции, PUMA) в данной области, лежит убежденность в том, что предотвращение неправомерного поведения является столь же сложным, как и само явление неправомерного поведения, и что для достижения успеха в предотвращении такого поведения необходим целый комплекс взаимосвязанных механизмов, к числу которых относятся прочная и устойчивая инфраструктура обеспечения этики, надежные системы поддержания этики, конкретные методики предотвращения указанного поведения и действенное применение закона.
Инфраструктура обеспечения этики, предназначенная для поощрения этики и предотвращения неправомерного поведения
Весьма знаменателен тот факт, что Страны-члены ОЭСР все более углубленно изучают возможность применения административных и профилактических мер. По мере того, как страны реализуют в государственном секторе все более совершенные и прогрессивные методы управления, они приходят к мнению о том, что принципы поддержания этики, основанные на централизации и соблюдении действующих норм, несовместимы с децентрализованной системой государственного управления, ориентированной на достижение конечных результатов. Существует тенденция во все большей степени полагаться на механизмы, которые определяют и всячески поддерживают ценности государственного сектора, отражающие стремление к прогрессу и процветанию, и поощряют правомерное поведение.
В 1996 и 1997 гг. КВГУ провел два обследования, посвященных поддержанию этики и обеспечению надлежащего поведения в государственном секторе. Этими обследованиями были охвачены, в общей сложности, двадцать три Страны-члена ОЭСР. Первый отчет, озаглавленный “Этика государственной службы: современные проблемы и практика”, был основан на изучении положения дел в девяти странах, и в нем были отмечены факторы, влияющие на этические нормы и нормы поведения на государственной службе, а также инициативы правительств, направленные на укрепление общих схем поддержания этики. В этом отчете была указана совокупность методов и средств, которые необходимо применить правительствам для всяческой поддержки честности и предотвращения коррупции. Эти методы и средства получили название “инфраструктура обеспечения этики”.
Ключевой вопрос, рассмотренный в данном отчете, - это то, как можно оказать поддержку государственным служащим в соблюдении наиболее жестких норм честности и этики в быстро меняющейся среде государственного сектора, не мешая в то же самое время реализации главного направления реформ государственного управления, нацеленных на повышение эффективности и действенности функционирования государственного управления. Во всех рассматриваемых в данном отчете странах применяется целый ряд средств и процессов, обеспечивающих осуществление нормативного регулирования, направленного против нежелательного поведения, и поощряющих надлежащее поведение.
Инфраструктура обеспечения этики
Надлежащим образом функционирующая инфраструктура обеспечения этики позволяет поддерживать в государственном секторе климат, благоприятствующий соблюдению высоких стандартов и норм поведения. Каждая функция и элемент этой инфраструктуры являются самостоятельными и важными “строительными блоками”, однако при этом отдельные элементы должны взаимодополнять и взаимоусиливать друг друга. Необходимо обеспечить такое взаимодействие элементов, которое позволит добиться взаимного усиления их действия, необходимого для того, чтобы на их основе возникла связная и интегрированная инфраструктура. Элементы инфраструктуры можно классифицировать в соответствии с основными функциями, для выполнения которых они используются – руководство, управление и контроль. При этом следует заметить, что различные элементы могут использоваться для выполнения более чем одной функции.
Руководство обеспечивается: серьезной решимостью со стороны политического руководства обеспечить действие этических норм; декларациями (такими, например, как кодексы поведения) о ценностях государственной службы; и деятельностью в области профессиональной социализации, такой, к примеру, как образование и обучение.
Управление может быть реализовано путем координации, осуществляемой специальным органом или существующей центральной управленческой организацией, а также посредством создания в рамках государственной службы соответствующих условий и формирования политики и практики управления.
Контроль осуществляется, прежде всего, через правовую систему, позволяющую проводить независимые расследование и судебное преследование; через действенные механизмы подотчетности и контроля; а также благодаря информационной прозрачности, участию общественности и тщательному рассмотрению принимаемых решений. Идеальное сочетание и соотношение этих функций будет зависеть от культурной и политико-административной среды каждой страны.
Второй отчет, составленный на основе изучения положения дел еще в четырнадцати странах, содержит дальнейшие сведения о формулировании принципов, являясь для Стран-членов действующим документом, используемым при анализе национальных схем обеспечения этики, функций и элементов инфраструктуры обеспечения этики. Новые инициативы в области этики, выдвинутые правительствами Стран-членов, в особенности, те из них, которые появились за последние пять лет, свидетельствуют о существовании ряда общих направлений дальнейшего продвижения в данной сфере, а также о росте внимания правительств к необходимости изучить эффективность действующих в их странах режимов поддержания этики в контексте более широких реформ государственного управления.
Быстро меняющаяся среда требует регулярного анализа политики, практики и процедур, влияющих на этичность поведения в государственном секторе. Принципы поддержания этики на государственной службе, изложенные в настоящем документе, призваны служить эталоном при осуществлении такого рода анализа и проверки правильности и обоснованности существующих функций и элементов инфраструктуры обеспечения этики.
По материалам журналаНалоги. Инвестиции. Капитал - №4. – 6. - 2006.
А также см.: http://oecdmoscoworg.83.com1.ru
Приложение 3.