Политика глобального подхода
Если исходить из целей закона о техническом регулировании и концепции реформирования экономики России, наибольшее предпочтителен для дальнейшего развития отечественной законодательной базы технического регулирования является практика ЕС. Каков его опыт?
Европейский союз решил выработать в области оценки соответствия политику, которая сбалансирует необходимость обеспечения свободного обращения товаров на едином внутреннем рынке ЕС с требованиями гарантировать "высокий уровень охраны здоровья, обеспечения безопасности и защиты окружающей среды, а также защиты интересов потребителя". Эта политика получила название "глобальный подход".
Главная цель "глобального подхода" заключается в обеспечении прозрачности систем оценки соответствия. Одним из основных средств достижения этого является гарантия компетентности органов по оценке соответствия и уровня доверия к ним, которые можно объективно проверить. А это в свою очередь способствует взаимному признанию и принятию результатов (протоколов испытаний, сертификатов и т.д.) деятельности органов по оценке соответствия.
Разработчики политики "глобального подхода" определяют орган по оценке соответствия как "глобальный зонтик", который накрывает все связанные с этой деятельностью органы, т.е. органы по аккредитации, контроля, испытательные и поверочные лаборатории, а также органы по сертификации. Органы по оценке соответствия, назначенные согласно директивам ЕС на основе "глобального подхода", известны как "нотификационные органы". (Нотификация - официальное уведомление одним государством другого о своей позиции по какому-либо международному вопросу).
Основная проблема реализации "глобального подхода", имеющая общеполитический характер касается назначения нотификационных органов.
Хотя аккредитация органов по оценке соответствия впервые была введена на добровольной основе, в "глобальном подходе" подчеркивается ее значимость и необходимость ссылки на нее. В настоящее время имеется более 20 директив, разработанных на основе глобального подхода" и распространяющихся на широкий спектр промышленной продукции. Для того, чтобы усилить меры по укреплению доверия к аккредитации Европейская комиссия поддержала работу в духе Многостороннего соглашения (Multilateral Agreement ), разработанного специально организацией Европейского сотрудничества в области аккредитации ( European Cooperation for Accreditation ), ее назначение способствовать взаимному признанию результатов оценки соответствия протоколов испытания, сертификатов на продукцию и т.д.), выдаваемых аккредитованными органами по оценке соответствия.
Наряду с аккредитацией ключевая роль в "глобальном подходе" отводится стандартам. Так директивы, разработанные в рамках политики глобального подхода, утверждают, что нотификационные органы, отвечающие критериям соответствующих гармонизированных стандартов, соответствуют и требованиям директив.
Основные модули глобального подхода, применяемые для подтверждения соответствия приведены в табл. 5.
Таблица 5
Основные модули глобального подхода
| Обозначение модуля | Процедуры модуля и его исполнители |
| A | Изготовитель Приводит собственные доказательства соответствия . Принимает декларацию о соответствии Маркирует продукцию знаком СЕ |
| B | Уполномоченный орган Рассматривает техническую документацию Испытывает образец продукции Выдает сертификат типа |
| C | Следует после выполнения модуля В Изготовитель Получив сертификат на тип продукции Принимает декларацию о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС |
| D,E | Следует после выполнения модуля В Уполномоченный орган Оценивает систему качества Изготовитель Принимает декларации о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС Уполномоченный орган Осуществляет надзор за системой качества |
| F | Следует после выполнения модуля В Уполномоченный орган Осуществляет контроль партий выпускаемой продукции Выдает сертификаты соответствия на проверенные партии Изготовитель Принимает декларацию о соответствии Маркирует продукцию знаком СЕ |
| G | Уполномоченный орган Проводит испытания каждого изделия. Выдает сертификаты на проверенные изделия Изготовитель Принимает декларацию о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС |
| H | Уполномоченный орган Оценивает систему качества на стадиях проектирования и производства Изготовитель Принимает декларации о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС Уполномоченный орган Осуществляет надзор за системой качества |
| Hbis | Уполномоченный орган Оценивает систему качества на стадиях проектирования и производства Выдает сертификат на проект Изготовитель Принимает декларации о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС Уполномоченный орган Осуществляет надзор за системой качества |
| Aa Aa Cbis Cbis | Изготовитель Принимает декларации о соответствии Маркирует продукцию знаком ЕС Уполномоченный орган Осуществляет надзор (инспекционный контроль) за продукцией с помощью периодических испытаний |
Рис.17 Знаки соответствия бытовых электроприборов требованиям безопасности
а) Франция, б) Австрия, в) Германия, г)Великобритания
Государственный контроль
Качество и безопасность товаров, обращающихся на российском рынке, во многом зависит от эффективности государственного контроля, действенности применения государственными инспекторами по надзору за государственными стандартами и обеспечением единства измерений и другими должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы и рассматривать дела об административных нарушениях, государственных мер воздействия за совершение правонарушений, предусмотренных законодательством РФ,
Законодательной базой ответственности изготовителей, продавцов, исполнителей за нарушение требований к качеству и безопасности товаров, работ, услуг является Кодекс РФ об административных нарушениях, уголовный и гражданский кодексы РФ, Закон РФ "О защите прав потребителей" и др.
За нарушения обязательных требований и правил оценки соответствия законодательством РФ предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность физических и юридических лиц.
Основные положения по государственному контролю на настоящий момент определяются Постановление Госстандарта от 1.09.2003 г. № 99.
Государственный надзор и контроль осуществляется за соблюдением обязательных требований к продукции, установленных ФЗ, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами и нормативными документами.
Государственный надзор и контроль за соблюдением обязательных требований осуществляется согласно перечням, утвержденным Правительством РФ от13.08.1997 г. №1013, Постановлением Правительства РФ от 7.07.1999 № 766, Постановление Правительства РФ от10.02.2004 г № 72, а также номенклатуре продукции, в отношении которой законодательными актами РФ предусмотрена их обязательная сертификация и номенклатуре продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии. В дальнейшем по мере разработки технических регламентов государственный надзор и контроль будет проверять соответствие продукции требованиям технических регламентов.
Государственный надзор и контроль за соблюдением обязательных требований к продукции осуществляется на стадиях ее жизненного цикла, предусмотренных действующим законодательством РФ
При проведении государственного контроля и надзора проверяется:
- продукция,
- техническая документация на продукцию, в том числе документация на соответствие ее обязательным требованиям в области подтверждения соответствия;
- соблюдение юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями требований нормативных и правовых документов, устанавливающих правила проведения обязательного подтверждения соответствия в отношении проверяемой продукции, а также нормативных и правовых документов систем сертификации однородных групп продукции.
Государственный надзор и контроль осуществляется в соответствии с планами, утвержденными главным государственным инспектором РФ по надзору.
Государственный контроль и надзор проводится посредством выборочных проверок.
Плановые мероприятия по государственному контролю и надзору проводятся не более, чем один раз в два года в отношении оного юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Внеплановые мероприятия по государственному надзору и контролю проводятся в случаях:
- проверки исполнения выданных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний по результатам государственного контроля и надзора;
- получении информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти об изменении или нарушении технологических процессов, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружаемей среды, имуществу граждан, юридических лиц;
- возникновению угрозы здоровью и жизни граждан, окружающей среды, повреждения имущества физических и юридических лиц;
- обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав.
Продолжительность мероприятий по государственному контролю надзор не должна превышать одного месяца, в исключительных случаях мероприятия могут продлены еще не более чем на месяц.
Федеральный закон "О техническом регулировании" создал основу для реформирования контрольно-надзорной деятельности в стране, установив ряд принципиально новых положений и норм в сфере организации проведения государственного контроля.
Новые нормы положения условно можно разделить на три основные группы.
Первая включает технические аспекты, определяющие сферу государственного контроля, как контроля за соблюдением требований ТР - нормативных правовых документов, законодательно устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Контроль наряду с аккредитацией, испытаниям, регистрацией, подтверждением соответствия признан одной из форм подтверждения соответствия.
Вторая группа касается организационных аспектов, устанавливающих недопустимость совмещения органами государственного контроля полномочий органов по сертификации, а также ограничения на выполнение иных видов платных работ и услуг (экспертиз, испытаний и др.).
Третья группа охватывает финансово-экономические аспекты, базирующиеся на принципах недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля .
Целью разработки проекта Концепции по вопросам государственного контроля является установление общих принципов и определение основных подходов по совершенствованию и развитию государственного контроля в РФ в рамках проведения административной реформы. Положения Концепции распространяются на объекты технического регулирования, находящиеся в сфере действия законов "О техническом регулировании", "О защите прав потребителей" и "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.
При разработке Концепции в значительной мере учитывался зарубежный опыт организации и проведения контрольно-надзорной деятельности.
Основные положения проекта сводятся к следующему.
1. Предложена принципиально новая терминология.
Так, государственный надзор определен как документальная проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований к объектам надзора. Государственный надзор осуществляется исключительно органами исполнительной власти. Мероприятия по государственному надзору могут включать мероприятия по инструментальной проверке с привлечением компетентных организаций.
Контроль - это процедура оценивания соответствия путем наблюдения выводов, сопровождаемых соответствующими измерениями, испытаниями, калибровкой.
Объекты государственного надзора - объекты технического регулирования (продукция, в том числе здания, строения, сооружения, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации утилизации).
Обращение продукции - реализация, использование, хранение, транспортирование и утилизация продукции.
2. Государственный надзор должен осуществляться на соответствие объектов требованиям ТР.
На переходный период государственный надзор проводится за соответствием обязательным требованиям нормативных правовых документов.
3. Основные принципы организации и виды государственного контроля следующие:
o Профилактика нарушений;
o Повышение ответственности производителей;
o Презумпция невиновности проверяемых субъектов;
o Запрет на совмещение функций по государственному надзору с хозяйственной деятельностью;
o Адекватность мер воздействия степени тяжести нарушения;
o Прозрачность, компетентность и независимость надзорных органов;
o Проверка продукции исключительно на стадии обращения, иные объекты проверяются на стадии эксплуатации.
Установлены следующие виды государственного контроля за безопасностью:
o Продукции;
o В строительстве;
o В области связи;
o На промышленных объектах и в горно-добывающей промышленности;
o На транспорте;
o В энергетических системах;
o Радиоционной;
o Пожарной;
o Контроль за обеспечением единства измерений.
4. Органы государственного надзора должны иметь статус самостоятельных федеральных органов исполнительной власти.
5. Порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий подлежит унификации через законодательство.
6. Меры, применяемые органами государственного надзора к нарушителям должны включать профилактически-предупредительные, досудебные и судебные.
7. Необходимо создание единой системы информирования Правительства РФ, приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований ТР.
8. Следует повысить уголовную, административную и гражданскую ответственность товаропроизводителей и субъектов, участвующих в дорыночном контроле за безопасностью продукции.
9. Деятельность по государственному надзору подлежит обязательному страхованию.
10. Необходимо ввести механизм государственной защиты должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю.
11. Финансирование органов государственного надзора должно осуществляться из средств федерального бюджета.
Закон "О техническом регулировании" предопределил демократизацию и снижение административного давления на производителя. Государственный контроль будет осуществляться за соблюдением обязательных ТР и, в основном, на стадии обращения продукции. Товаропроизводители освобождаются от каких-либо форм и видов государственного надзора, используя при этом в качестве основной формы - форму декларирования.