Тема 3. Государство как важнейший институт политико-правовой системы
1. Сущность и форма государства.
2. Формы государственного устройства.
3. Формы правления: монархия и республика. Разделение властей.
4. Президенциализм.
5. Парламентаризм.
6. Гражданское общество и правовое государство.
1)В литературе обычно подчеркивается, что термин «государство» используется в узком и широком значении. В узком значении, государство – это оформленная совокупность политико-правовых институтов, наделенных верховной властью. В широком значении, государство – это политически организованный народ, проживающий, как правило, на определенной территории и подчиняющийся суверенной публичной власти.
Признаки любого государства:
· Публичная власть, т.е. власть, отделенная от общества и принимающая в соответствии с формальной (не обязательно законной) процедурой общеобязательные решения;
· Суверенитет, т.е. верховная власть (полновластие) на определенной территории;
· Монополия на легитимное (признанное обществом) применение силы;
· Право на взимание налогов;
· Наличие подданных или граждан, признающих (по самым различным мотивам) за государством перечисленные выше полномочия.
Функции государства опишем в абстрактной форме. Даже развитые современные правовые государства справляются с ними, мягко говоря, не блестяще. Функции делятся на внешние и внутренние.
К внешним относят защиту собственной территории, прав и интересов своих граждан за рубежом, дипломатическую деятельность, налаживание взаимовыгодного взаимодействия с другими странами, интеграцию в мировое сообщество, участие в решении глобальных проблем.
Внутренние функции государства обычно понимают как руководство, принятие решений, организацию в различных сферах общественной жизни.
Форма государства – это совокупность основных способов организации, устройства и осуществления государственной власти, выражающая его сущность. Форма государства включает два аспекта: форма правления и форма государственного устройства.
Форма государственного устройства – это способ национального и административно-территориального устройства государства, отражающий характер взаимоотношений между составными частями государства, а также между центральными и местными органами власти.
Форма правления – способ организации высших органов политической власти в государстве, отражающий их полномочия и порядок образования.
2)Обычно выделяют три формы государственного устройства: унитарное государство, федерация, конфедерация. Конфедерация – достаточно устойчивый союз нескольких независимых государств - субъектов конфедерации. Субъекты конфедерации передают в ведение конфедерации только некоторые вопросы государственного управления, как правило, оборонную и внешнюю политику. Законодательство субъектов конфедерации (и это принципиальное отличие конфедерации от федерации) имеет по сравнению с законами конфедерации высшую юридическую силу.
Федерация –устойчивый союз самостоятельных образований (субъектов федерации), которые, в пределах своей, согласованной центральной и региональной властью, компетенции имеют широкую автономию (самоуправление), собственные выборные органы представительной власти и администрацию. Общепринятые характеристики федерации, как правило, закреплены в действующей на общефедеральном уровне конституционной хартии или Федеративном договоре. Эти характеристики отличают федерацию от конфедерации (союза государств) и позволяют сделать безусловный вывод о том, что федерация – целостное государство с суверенной верховной властью: 1) приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов федерации, 2) единство правоохранительной, прокурорской, юридической и судебной систем, 3) отсутствие права выхода из состава федерации (сецессии) у субъектов федерации.
Как мы видим, субъекты федерации имеют некоторые признаки государственности. Выше мы назвали обязательный признак субъектов федерации – наличие собственных органов законодательства и администрации. В большинстве современных федераций субъекты имеют свое законодательство, включая конституционную хартию (устав), могут иметь собственное гражданство.
Унитарное государство –формагосударственного устройства, характеризующаяся отсутствием политической самостоятельности отдельных территорий. Административно-территориальные единицы, на которые разделено унитарное государство, не обладают даже минимальными признаками политической самостоятельности. Органы власти отдельных территорий – это, в условиях утверждения демократических традиций, выборные муниципалитеты. Муниципалитетами нередко называют и сами административные территории, на которые разделено унитарное государство.
3) Важнейшие формы правления – это монархия и республика.
Монархия – форма правления, в которой формальным и (или) фактическим источником власти является одно лицо, получающее власть безотносительно к воле большинства. Власть монарха, как правило, наследуется. Две ключевые разновидности монархии – абсолютная и ограниченная. Абсолютную монархию будем рассматривать как неконтролируемую исполнительная власть.
Ограниченные монархии сводятся к одному из двух «идеальных типов» – дуалистические и конституционные (парламентарные). Вторая разновидность монархии – это, фактически, современный парламентский режим, который мы рассмотрим ниже. Дуалистические монархии (дуализм) – это интересный феномен недавней политической истории (В европейской практике ХIХв. дуалистическая монархия – весьма распространенное явление). Общая черта дуализма – сочетание полновластного главы государства (монарха) и полноценного парламента (народного представительства), наделенного законодательными функциями. Монарх выведен из системы разделения властей, а также возглавляет административную власть, будучи связан конституционной хартией.
Республика – форма правления, характеризующаяся выборностью должностных лиц и властных органов.
Две основные разновидности республик в истории – аристократическая и демократическая. Сложившееся ныне институциональное понимание республиканизма безусловно предполагает наличие 1) общенационального представительства, выбранного с помощью всеобщего равного прямого тайного голосования; 2) тем или иным путем, возможно непрямыми выборами, но обязательного избираемых главы государства (президента) и главы правительства (первый министр, Председатель кабинета (Совета) министров, ныне общепризнан термин - «премьер-министр» или «премьер», в Германии и Австрии по традиции говорят - «канцлер»); 3) разделения властей; 4) защищенных законом естественных прав и свобод человека.
Исполнительная власть принадлежит правительству (администрации). По всем вопросам, относящимся к своей компетенции, правительство издает нормативно-правовые акты (постановления, распоряжения), которые обязательны к исполнению.
Судебная власть осуществляет правосудие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства.
Законодательная власть, по мнению современной политико-правовой науки, принадлежит парламенту (народному представительству). И эту ветвь власти нередко именуют представительной. Легислатура – орган представительной (законодательной) власти на уровне государства или региона (субъекта федерации).
Современная юридическая и политическая наука выделяют два варианта республиканизма – 1) парламентская республика (мы объединим ее с современными конституционными монархиями под рубрикой «парламентаризм») и 2) президентская республика (президенциализм, существующий в двух вариантах – президентская и полупрезидентская модели).
4) Целостная и относительно эффективная президентская республика существует в США более двух веков. Важнейшие институциональные черты американского президенциализма закреплены законом и политической практикой, усиленно защищаются англоязычной, т.е., в основном, американской юриспруденцией и политической наукой: 1) последовательное проведение в жизнь принципа разделения властей; 2) прямые всенародные выборы Президента и второго лица в государстве – вице-президента, равно как и обеих палат конгресса, нижней – палаты представителей, верхней – Сената; в американской политической практике кандидат в президенты называет свое «второе я» после неформализованных внутрипартийных консультаций, избиратели голосуют за «тандем» – президент – вице-президент; 3) Президент, фактически и юридически, совмещает два поста – главы государства и главы правительства, президент - не только первое должностное лицо в государстве, он формирует, по американской законодательной формуле «с совета и согласия Сената», администрацию (кабинет министров) и возглавляет ее работу, лично курируя деятельность ведущих министров; 4) вице-президент вступает в президентскую должность (без всякой приставки «и.о.») в случае стойкой неспособности президента выполнять свои функции (смерть, тяжелая болезнь), добровольной отставки президента или т.н. «импичмента», о котором ниже, еще одна официальная функция вице-президента – председательство на заседаниях Сената; 5) Президент не имеет права роспуска парламента, но имеет право отлагательного вето на принятые палатами законопроекты, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов обеих палат; 6) Членов Верховного суда – высшей судебной инстанции назначает президент, но каждая кандидатура утверждается Сенатом, сами члены Верховного суда («ареопага», говорят в Америке) занимают свои кресла пожизненно, не ответственны ни перед Президентом, ни перед Конгрессом, подчиняются только закону.
Импичмент – сложная процедура отстранения («отрешения от должности» – формулировка из Конституции РФ) Президента, обязательно предполагающая наличие антипрезидентского решения не только квалифицированного большинства обеих палат парламента, но и высшей судебной инстанции.
Второй, более умеренный вариант президентской системы – это полупрезидентская республика, которая может существовать в двух моделях – а) президентско- парламентская и б) премьер-президентская система.
Президентско-парламентская система включает следующие характеристики: 1) прямые выборы Президента и парламента; 2) право Президента назначать и смещать членов правительства, включая премьер-министра, который формально является вторым лицом в государстве; 3) Парламент утверждает предложенную президентом кандидатуру премьера, парламент может выразить недоверие премьеру и кабинету; 4) в случае конфликта между кабинетом и парламентом (неутверждение премьера или вотум недоверия правительству) Президент вправе применить две тактики – или «пряника», поиска нового, приемлемого для парламента, главы кабинета, или «кнута» – роспуска парламента и назначения новых всеобщих выборов; 5) если принять во внимание два факта а) нераспространенность данной схемы и б) ее действие, во всяком случае, де юре, в новой России, то следует добавить теоретическую возможность столь же затрудненного, как и в президенциализме, импичмента – он возможен согласно действующей Конституции РФ; 6) заключительная характеристика самого неудачного полупрезиденциализма также есть в российской практике – право Президента активно управлять с помощью указов, процедура отмены которых парламентом весьма затруднена, а также право отлагательного вето у Президента на тексты, пришедшие из палат, которое преодолевается «по-американски» квалифицированным большинством голосов обеих палат.
Все, что мы говорили о парламенте в предыдущем абзаце, относится к нижней палате, избранной на основе стандартных демократических процедур.
Именно президентско-парламентская модель описана в тех разделах действующей уже почти два десятилетия Конституции РФ, где сформулированы нормы взаимоотношений между главой государства, премьером, Думой. Премьер-президентская схема, наиболее целостный вариант которой существует во Франции, отличается от модели, которую мы только что описали, двумя моментами: 1) законодательная деятельность Президента ограничена; 2) премьер-министр и кабинет, которые получили в парламенте вотум доверия, не могут быть смещены Президентом. Конфликт между парламентом и премьером возможен, поскольку право выразить, как доверие, так и недоверие кабинету министров у парламента остается.
5)Важнейшая черта целостного парламентского режима-парламентаризма – наличие строгого разграничения функций и полномочий между главой государства (президент или монарх) и премьер-министром. Первые имеют исключительно представительские функции, «царствуют, но не правят», вторые нередко выполняют многие функции не только первых министров, но и глав государств. Вторая характеристика новейшего парламентарного режима – формирование кабинета министров партией (коалицией партий) имеющих парламентское большинство. При этом главе государства достается весьма важная, но лишь представительская роль – поручить формирование кабинета министров лидеру парламентского большинства и рекомендовать этому большинству его же собственного лидера.
6) Гражданское общество и правовое государство. Целостный подход к правовой государственности не меняется два столетия. Он сформулирован классиками немецкой политико-правовой и философской мысли И. Кантом и Г. Гегелем (Сам термин впервые использован немецкими авторами-современниками Гегеля – К. Велькертом и Р. фон Молем). Практика конституционализма, с прямо, надо сказать, противоположными результатами, сформировалась к к.XVIIIв. во Франции и США. В Декларации прав человека и гражданина (Франция, 1789г.) и североамериканском Билле о правах (1791г.) разделение властей и неотъемлемость прав лица названы ключевыми признаками конституционализма. Спустя еще столетие, на рубеже XIX-ХХвв. в рамках русской и немецкой, преимущественно неокантианской, философии права высказана твердая формула: конституционализм – путь к правовой государственности.
Единственное отличие современного социального государства от правового: в качестве неотъемлемых прав лица рассматриваются и социальные права. В остальном правовая и социальная государственность характеризуются набором признаков, которые перечислим ниже:
· Единство права и закона;
· Безусловные гарантии прав отдельного лица и меньшинства, взаимная ответственность гражданина и общества;
· Выборность представительной власти, первых лиц администрации, муниципальной власти при соблюдении общепризнанных норм избирательного права;
· Строгое разделение властей, суд и администрация подзаконны, парламент подчинен конституционной хартии, возможна судебная проверка конституционности парламентских решений высшей судебной инстанцией или специальным конституционным судом;
· Для граждан и их ассоциаций, структур гражданского общества, действует принцип – «позволено все, что прямо законом не запрещено», административный отказ в праве заниматься любой деятельностью (общественной, коммерческой, иной) должен быть строго обоснован нормой закона, а по форме - являться официальным мотивированным решением, которое легко может быть обжаловано в суде;
· Для административных органов и должностных лиц действует обратный принцип: исполнение лишь функций, прямо предписанных нормативно-правовыми актами;
· Суд независим, несменяем и подчиняется только закону;
· Действует реальный идеологический и политический плюрализм, отсутствует официальная идеология, государство отделено от церкви.
Гражданское общество в политико-правовой мысли рассматривалось очень неоднозначно. Мы сделаем следующее, очевидно упрощающее допущение. В новое и новейшее время общая тенденция присутствует: социум, до того бывший, аморфной, погруженной в традицию, сакральность, иерархии, структурой, становится гражданским обществом, сферой самостоятельной деятельности индивидов и их ассоциаций, независимой от государства. Западная культура последовательно встала на путь неизбежного дуализма общества и государства.