Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 3 страница
Однако пока ещё сложно говорить о едином подходе к пониманию юридической технологии, выделении ей самостоятельного места в категориальном аппарате теории права ни в административном праве. Некоторые авторы если и «дают право» на существование юридической технологии, говоря, что она возможна в рамках деятельности без использования юридических средств, способов и методов.
Так, Л. А. Барышева считает, что термин «законодательные технологии» (она в свою очередь является разновидностью юридической технологии) следует распространить на околозаконотворческую деятельность, которая реализуется с помощью неюридических средств, способов, методов, но в, то, же время имеет предметом своего воздействия правовой акт (законопроект): технологию согласования интересов, продвижения законодательных инициатив, блокирования законопроектов и др.[77]
В представленных определениях юридической технологии имеются сходные положения, в соответствии с которыми имеется возможность выявить её признаки, характеризующие юридическую технологию, как новое качественное явления, появившееся в связи с необходимостью совершенствования подходов к юридической технике, но также в них включены моменты, обоснованность включения которых можно поставить под сомнение. Например, В. Н. Карташов, говоря о юридической технологии, затрагивает процедурные вопросы издания нормативных правовых актов. На наш взгляд, не стоит относить к ней обнародование нормативного правового акта – это стадия правотворчества, и при таком широком подходе к определению технологии можно будет практически всю правотворческую деятельность включить в него. Затем он же включает в понятие юридической технологии приемы, способы и методы юридической деятельности, что также не совсем верно. Так как общепринятым понятием метода является совокупность приемов и способов, то в определении следует оставить либо методы, либо приемы и способы.
Являясь разновидностью технологии вообще, юридическая технология имеет одинаковые с ней черты с учетом особенностей, свойственных юридической деятельности как особой разновидности человеческой деятельности.
На основе представленных определений юридической технологии, имеющих сходные положения и проведенного нами исследования, имеется возможность обозначить признаки, характеризующие её как новое качественное явление:
а) юридическая технология используется в различных видах юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, систематизационной) в целях принятия качественных и эффективных юридических решений;
б) использование юридической технологии носит сознательный и целенаправленный характер. Субъекты юридической технологии должны обладать специальными познаниями в данной области;
в) юридическая технология – это системное образование, включающее в себя взаимосвязанные элементы, использование которых происходит в определенной последовательности путем применения соответствующих процедур;
г) результатом использования юридической технологии выступает качественное, технически выверенное, стратегически и тактически обоснованное правовое решение в форме правового акта, последствия принятия которого могут сказаться на большом круге участников общественных отношений;
д) юридическая технология детерминирована значительным количеством правовых явлений: правовой политикой, правотворчеством, правоприменением, интерпретацией, систематизацией, правовой культурой и правосознанием. Данные связи взаимообусловлены и взаимозависимы, изменения одного из них непременно вызывает изменения в другом;
е) структурными элементами юридической технологии: юридическая стратегия; юридическая техника; юридическая тактика; технологические правоотношения.
Учитывая изложенное предлагаем собственное определение юридической технологии, применение которого возможно как в рамках административного права, так и обогащает теорию права. Юридическая технология – это совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках комплексной деятельности уполномоченных субъектов на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленных на разработку эффективных и качественных правовых актов, их интерпретацию, применение и систематизацию.
Значение юридической технологии в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти видится в том, что она, во-первых, направлена на преодоление дисбаланса между принимаемыми правовыми актами, решениями и их неисполнимостью, на восполнение существенного пробела, который образовался в результате неисполнимости, недейственности, нежизнеспособности, массовой декларативности правовых решений; во-вторых, имеет инструментальное содержание, т. е. упорядоченное использование способов, средств, процедур, механизмов обеспечения эффективного правового регулирования.
Целью юридической технологии является обеспечение юридической деятельности федеральных органов исполнительной власти юридико-технологическими средствами создания и реализации права (своего рода юридическими орудиями труда), а с другой – получение знания о сущности средств, приемов, методов и правил создания и реализации норм права в юридической деятельности; приспособление данных различных наук под конкретную цель создания или реализации права; разработка на этой базе правил поведения, стандартных алгоритмов, шаблонов поведения федеральных органов исполнительной власти с целью достижения ими оптимального желаемого правового результата; упорядочивание, систематизация юридической деятельности и выработка средств осуществления юридической деятельности в рамках этих шаблонов; разработка инструкций, рекомендаций, методик и других внешних форм выражения юридико-технологического знания относительно осуществления различных видов юридической деятельности.
Недостаточная изученность юридической технологии в рамках как юридических дисциплин, так и административного права, сказывается на отсутствии должного внимания исследованию её видов.
Предлагаем следующие классификации юридической технологии:
1) в зависимости от вида юридической деятельности и её результатов;
2) в зависимости от значимости цели, поставленной перед юридическими технологиями;
3) в зависимости от нормативного закрепления;
4) в зависимости от циклов правообразования и правореализации;
5) в зависимости от времени действия.
Представляется, что в настоящее время наиболее разработана классификация в зависимости от видов юридической деятельности и её результатов. В то же время стоит отметить, что в науке до настоящего времени не сложилось единого мнения о видах юридической деятельности. Так, В. П. Беляев выделяет правотворчество, правоприменение, а также учредительный, интерпретационный, координационный, контрольный и надзорный виды деятельности[78]. Р. В. Шагиева считает правомерным различение следующих типов правовой деятельности:
– материально-правовой и процессуально-правовой;
– международно-правовой и национально-правовой;
– публично-правовой и частноправовой[79].
Применительно к конкретным субъектам ученые выделяют специфические виды деятельности. К ним относятся, например, кредитная деятельность Банка России[80]; аудиторская деятельность субъекта финансового контроля[81].
Все обозначенные классификации юридической деятельности имеют место на существование, вместе с тем результатами юридической деятельности всегда выступают правовые решения или акт, будь то контрольная или надзорная деятельность (по результатам данных видов деятельности издаются правоприменительные акты). Традиционно принято выделять следующие виды юридической деятельности: правотворческая, в результате которой принимается нормативный правовой акт, правоприменительная, в итоге которой издается правоприменительный акт, правосистематизирующая и интерпретационная.
В соответствии с данными видами юридической деятельности можно обозначить следующие виды юридической технологии:
– юридическая технология нормообразования;
– юридическая технология правоприменения;
– юридическая технология правосистематизации[82];
– юридическая технология правоинтерпретации.
Каждый из обозначенных видов юридической технологии может содержать подвиды. Например, юридическая технология нормообразования может подразделяться на юридическую технологию подготовки законодательных актов и юридическую технологию подготовки подзаконных нормативных актов. В свою очередь каждый из обозначенных видов может включать следующие подвиды: технологию подготовки, технологию принятия, опубликования и вступления в силу. Необходимость выделения данных видов обусловлена отличиями по многим элементам юридической технологии, по субъекту – как правило, субъект подготовки и субъекты принятия, опубликования не совпадают, по объекту – проект нормативного правового акта в первом случае и, нормативный правовой акт во втором, разные процедуры, разная правовая регламентация. Хотя стоит отметить, что для юридической технологии любого из обозначенных видов четкая регламентация отсутствует, имеются лишь отдельные положения по некоторым структурным элементам и действиям.
В юридическую технологию правоприменения Н. А. Власенко включает: судебную, следственную, нотариальную, договорную технологии, а также технологии подготовки и принятия подзаконного правового ненормативного акта[83]. Возможно существование и других видов юридической технологии правоприменения. Некоторые авторы, увлекаясь классификациями юридической технологии, начинают называть технологией отдельные её элементы. Так, С. В. Бахвалов считает, что в следственной технологии можно выделить технологию проведения допроса, обыска, очной ставки, других следственных действий[84]. Представляется, что в данной ситуации это не технологии, а тактика проведения отдельных следственных действий.
Юридической технология правосистематизации в зависимости от видов актов может быть представлена следующими подвидами:
а) юридическая технология учета правовых актов;
б) юридическая технология консолидации правовых актов;
в) юридическая технология инкорпорации правовых актов;
г) юридическая технология кодификационных нормативных правовых актов.
«Каждый тип, вид, подвид правосистематизирующей практики характеризуется специфическими юридическими действиями и операциями, средствами (юридической техникой) и способами (юридической тактикой) их осуществления, результатами, процессуальной формой и т.д.»[85], то есть особой юридической технологией.
Юридическую технологию правоинтерпретации можно разделить в зависимости от вида толкования на: а) грамматическую, б) логическую, в) систематическую, г) историческую. По сфере действия выделяют технологии нормативного и казуального характера. По характеру результатов в технологии правоинтерпретации можно выделить технологии адекватного, ограничительного, расширительного толкования[86].
В зависимости от значимости цели, поставленной перед юридическими технологиями, Н. А. Власенко предлагает выделять генеральную (основную) технологию и технологии частные, второстепенные. Последние, по мнению автора, зависят и предполагаются задачами и целями юридического производства, генеральной технологией, ее логикой. Каждая частная (специальная) технология имеет свои задачи и цели, и о них можно говорить лишь как о части общего «ствола» технологий[87]. Далее в своей работе автор сам себе противоречит, говоря о важности технологий, и, следовательно, второстепенных технологий. «С позиции итогового результата каждый технологический процесс независим и одинаково важен. В противном случае неизменно будет страдать качество юридического документа, которое напрямую зависит от степени отступления от правил технологии и техники»[88]. Мы согласны с его точкой зрения в том, что результат применения юридической технологии в любом случае является важной составной частью любой технологии.
В зависимости от нормативного закрепления можно выделить юридические технологии, регламентированные нормативными правовыми актами, юридические технологии, не регламентированные нормативными правовыми актами. В настоящее время, к сожалению, отсутствуют общие нормативные положения, которые касались бы всех видов юридических технологий, имеет место быть регламентирование лишь отдельных её видов.
В зависимости от времени действия можно говорить ещё об одной классификации юридических технологий: постоянного действия и временного действия. Юридические технологии постоянного действия используются при стабильном политическом режиме, стабильной обстановки в государстве, долгосрочности регулирования общественных отношений. Для юридической технологии постоянного действия характерно использование всех входящих в неё элементов: большое внимание юридической стратегии, юридической технике, юридической тактике, определение эффективности и качества принимаемых правовых решений.
Юридические технологии временного действия будут характерны для государства с нестабильной политической обстановкой, неустойчивостью политического режима, могут быть связаны с чрезвычайными ситуациями. Основное внимание данной юридической технологии должно быть сосредоточено в контроле за законностью принимаемых правовых решений (актов), их простотой и возможностью быстрейшим образом достичь желаемого результата.
Обозначаемые в литературе отдельные юридические технологии (мониторинг, экспертиза, юридическая техника, юридическое проектирование, эксперимент и др.) и их использование в деятельности по подготовке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не позволит достичь желаемого эффекта, если этого не делать комплексно, системно. Так, например, тщательно с точки зрения юридической техники составленный федеральным органом исполнительной власти нормативный правовой акт не будет эффективным, если не определены и не закреплены финансовые ресурсы для его реализации, или он не отвечает интересам населения и уровню развития общественных отношений. Либо есть все условия для реализации нормативного правового акта (финансовые, организационные, кадровые, уровень правосознания), но его качество оставляет желать лучшего, можно также говорить о том, что его положения не будут реализованы.
Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является разновидностью юридических технологий и представляет собой совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленной на разработку эффективных и качественных правовых актов.
Целью технологии подготовки нормативных правовых актов является обеспечение субъектов нормотворческой деятельности необходимым набором технико-юридических средств, приемов, правил, методов, процедур, использование которых позволит достичь им оптимального желаемого правового результата. Хотелось бы сразу оговориться, что далее в работе речь будет идти о технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которая имеет некоторые особенности, отличающие её от других видов юридической технологии.
§3. Сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти
Целостное понимание структуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти позволит более углубленно исследовать данное правовое явление.
Ввиду отсутствия единого понимания технологии ученые по-разному определяют и ее структуру. Применительно технологии подготовки нормативных правовых актов структура не определялась вообще. Однако в основу структуры данной технологии может быть положена структура юридической технологии вообще.
Например, представитель теории права Н. А. Власенко выделяет в структуре юридической технологии только один непосредственно юридико-технологический элемент – порядок применения средств, методов и приемов подготовки и принятия итоговых юридических решений – соответственно, средства, методы и приемы рассматриваются им в структуре юридической техники[89]. Как мы уже отмечали, учитывая положения, к которым мы пришли в предыдущих параграфах налицо слишком упрощенный подход к технологии как системному образованию. К. Н. Княгинин включает в структуру юридической технологии приемы и способы использования средств юридической техники и знаний об этих приемах и способах и выводит юридико-технические средства за рамки технологии, позиционируя технику и технологию в качестве параллельных образований[90]. Вместе с тем, перед принятием нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти совершается масса подготовительных действий, которые не охватываются предлагаемым набором приемов и способов.
Своего рода первооткрывателем по вопросам юридической технологии профессором Карташовым В. Н. предлагается следующая структура современной юридической технологии:
– компетентные субъекты и участники («производители»);
– объекты (предметы), то есть «продукты обработки»;
– активные интеллектуальные и внешне актуализированные действия и операции субъектов и участников технологического процесса;
– совокупность общесоциальных, технических и специально-юридических средств (юридическая техника);
– система приемов, способов, методов и правил оптимального использования указанных средств;
– стратегический компонент – принципы, долгосрочные планы и прогнозы;
– процессуальные формы (стадии, производства, режимы и т.п.);
– показатели, характеризующие качество соответствующего духовно-материального производства и его «продуктов» (результатов);
– критерии и параметры эффективности выносимых юридических решений (предписаний, актов и т.п.);
– механизм вступления в юридическую силу (отмены, изменения и т.п.) юридических предписаний, решений и актов;
– ресурсообеспеченность технологического цикла в полном объеме и/или отдельной его части, то есть научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические и иные затраты;
– соответствующие виды, методы и т. п. контроля и надзора за законностью и справедливостью, качеством и эффективностью юридических действий и операций, принимаемых решений и актов, их оформлением и обнародованием, соблюдением процессуальной формы и т.д.[91]
Представляется, что избранный профессором В. Н. Карташовым вариант решения вопроса о соотношении понятий и содержания юридической техники и технологии более оптимален, поскольку такое видение содержания юридической технологии более всего отвечает сущности юридической технологии как единого комплексного института, использование структурных элементов которого в юридической деятельности должно способствовать повышению ее эффективности и качества.
В то же время включение некоторых вышеобозначенных структурных элементов является на наш взгляд не совсем верным. Так для некоторых видов юридической технологии не будет являться характерным стратегический компонент. Нет необходимости говорить о прогнозах и планах в рамках юридической технологии правоприменительных актов, или юридической технологии временного действия, когда в виду отсутствия необходимого времени принимаются те или иные правовые решения.
Первые три указанных В. Н. Карташовым элемента, возможно, объединить в рамках технологического правоотношения, которое имеет своих субъектов, объекты и содержание, включающее в себя как материальную, так и юридическую составляющую.
Качество и эффективность нормативных правовых актов принимаемых федеральными органами исполнительной власти стоит объединить в один структурный элемент, ведь в любом случае, от качества правового акта зависит и его эффективность.
Механизмы вступления в юридическую силу не характерны для таких видов технологий как юридической технологии подготовки интерпретационных актов, юридической технологии подготовки систематизационных актов. О механизме вступления в юридическую силу стоит вести речь только применительно к одному виду юридической технологии, результатом применения которой выступает правовое решение в форме нормативного правового акта и то, это прерогатива правотворчества и нет необходимости понимать юридическую технологию настолько расширительно. При таком подходе к юридической технологии можно будет отнести и другие правовые явления, и это будет практически вся теория права.
И. В. Колесник считает, что структуру юридической технологии составляют следующие элементы: юридико-технологическая стратегия, юридико-технологическая тактика, юридико-технические средства, юридико-технологические правила, юридико-технологические способы, юридико-технологические приемы, юридико-технологические методы.
При этом под юридико-технологической стратегией понимается совокупность согласованных юридико-технологических средств, использование которых предусматривается планом организации юридической деятельности в целом с учетом необходимости обеспечения ее единства на отдельных стадиях для достижения основных, определяющих, наиболее существенных, окончательных задач и целей этой деятельности наиболее оптимальными средствами и способами;
– под юридико-технологической тактикой – совокупность согласованных юридико-технологических средств, взаимодействие которых необходимо для осуществления юридической деятельности на некоторых ее этапах в целях достижения определенных (ближайших, частных, промежуточных, второстепенных и т.п.) целей этой деятельности наиболее оптимальными способами;
– под юридико-техническими средствами – различные предметы и явления, используемые в процессе осуществления юридической деятельности;
– под юридико-технологическими правилами – положения, отражающие закономерности, которые выделяются при осуществлении деятельности по созданию и реализации права, как в целом, так и на ее стадиях, этапах;
– под юридико-технологическими приемами – частные, наиболее оптимальные и эффективные в заданной правовой ситуации правила использования юридических средств при осуществлении юридической деятельности;
– под юридико-технологическими способами – согласованную совокупность родственных приемов, используемых в целях достижения конкретной цели юридической деятельности;
– под юридико-технологическими методами – объединенные в единое целое родственные способы достижения конкретных целей юридической деятельности[92].
Предлагаемые элементы, если говорить о технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не позволяют достичь желаемого результата. Некоторые составные части структуры технологии внутренне содержат в себе средства, непонятным тогда является в чем их отличие. Отдельное выделение приемов, способов, правил, методов, используемых в рамках технологии нецелесообразно ввиду возможности их объединения в рамках одного элемента – юридической тактики. Тем более что методы уже включают в себя приемы и способы. И получается, что в рамках предлагаемой структуры остается всего три элемента – юридическая стратегия, юридическая тактика и юридическая техника. Непонятно каким образом будут использоваться данные элементы и кем. Предлагаемая структура не содержит ни субъектов совершения и использования обозначаемых элементов, ни в рамках чего это будет происходить.
Учитывая сказанное составляющими элементами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по нашему мнению, являются:
а) юридическая стратегия;
б) юридическая техника;
в) юридическая тактика;
г) технологические правоотношения;
д) детерминации технологии подготовки нормативных правовых актов.
Любая деятельность, и в особенности деятельность федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов будет эффективна, если она соответствует своей основной цели – разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановкой четких целей, прогнозов, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания. Выполнение обозначенного возможно при помощи юридической стратегии как элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, под которой следует понимать совокупность приемов и способов определения и достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных, в конечном итоге, на улучшение их качества и эффективности.
Составляющими элементами юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по нашему мнению, являются:
прогнозирование как приемы и способы определения тенденций развития нормотворчества по тому, или иному вопросу на основе данных об их прошлом и нынешнем состоянии. Прогнозирование возможно: путем проведения мониторинга правоприменения, в рамках которого могут быть решены следующие задачи: выявлена необходимость принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования; изучены действующие нормативные правовые акты по вопросу регулирования, если таковые имеются; предложены возможные пути решения вопроса без помощи правового регулирования; обобщено существующее регулирование вопроса за рубежом; изучена история вопроса; проанализированы и рассчитаны возможные последствия регулирования правом; обнаружены пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании и другие; путем использования социологических методов выявляются интересы субъектов общественных отношений, которые будут подвергаться правовому регулированию, обосновывается эффективность будущего правового акта.
Стоит отметить, что вопросам прогнозирования в правовой сфере уделяется недостаточное внимание как на теоретическом уровне, так и нормативном. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы подготовки нормативных правовых актов содержат лишь декларативные нормы о прогнозировании, в которых говориться лишь о необходимости их привязки к прогнозам социально-экономического развития и актам более высокой юридической силы. В обязательном порядке представляется необходимым увязывать прогнозы правового регулирования с прогнозами социально-экономического развития, которые составляются в Российской Федерации и её субъектах;
концепция это документ, который выступает результатом прогнозной деятельности и содержит в себе основную идею, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие проекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь проект для правовой системы; общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований; социально – экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона[93]. Применительно к концепции отсутствуют её понимание у субъектов нормотворческой деятельности, требования о необходимости её разработки применительно ко всем видам нормативных правовых актов, необходимые структурные элементы и др. В основе любого нормативного правового акта должна лежать концепция, которая показывает действительное наличие проблемы, степень ее актуальности, необходимость решить ее именно путем издания нормативного правового акта, отсутствие альтернатив решения проблемы. Ж. Жоуберт однажды справедливо заметил, что «лучше рассмотреть проблему, не решая ее, чем решить, не рассмотрев ее прежде»[94]. Что является действительной проблемой, которая должна быть решена путем издания нормативного правового акта, какие аргументы должны лежать в основе определения проблемы, существует ли действительный интерес в решении этой проблемы, не является ли выдвижение проблемы лишь попыткой лоббирования узкокорпоративных интересов, своекорыстным стремлением лишь прибавить себе политический вес и т. д. Правильное и четкое определение концепции нормативного правового акта является одной из главных предпосылок его эффективности;
планирование представляет собой определение наиболее оптимальных приемов и способов достижения обозначенных в ходе прогнозирования целей нормативных правовых актов. В работе нормотворческих органов наблюдается использование краткосрочного планирования, планирование среднесрочное и долгосрочное практически отсутствует. Кроме того довольно сложно планировать нормотворческую деятельность без закрепления прогнозов правового регулирования в целом или концепции правовой политики, которые в настоящий момент отсутствуют. Привязка необходимости подготовки и принятия нормативных правовых актов происходит либо к акту более высокого уровня, который предусматривает разработку детализированных положений, либо к программам, по которым порой бывает сложно определить какой необходимо урегулировать вопрос, либо к ежегодному посланию Президента Российской Федерации, либо в связи с изданием опять же Президентом Российской Федерации указов или иных актов по вопросам совершенствования деятельности по тем или иным направлениям[95];