Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 5 страница
Существующие в литературе точки зрения относительно соотношения процесса, производства и процедуры не позволяют сказать о единообразии подходов.
Ю. А. Тихомиров, рассматривает юридическую процедуру как установленный порядок последовательно осуществляемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей[122].
Л. Н. Борисова, отмечает, что понятие «процесс» – наибольшее по объему, а часть процесса, имеющая самостоятельное значение для развития любого правоотношения, соответствует пониманию «процедура»[123].
Как отмечает в своей работе Д. И. Грядовой любой процесс управления представляет собой непрерывный акт подготовки, принятия и реализации решений, т. е. представляет собой определенную последовательность действий, объединенных в определенные этапы в соответствии с их конкретным содержанием и однородностью операций необходимых для их практического осуществления. Эти действия выражаются в процедурах субъекта по осуществлению функций управления[124].
Представитель процессуальной науки Т. Ю. Баришпольская также выявляет место гражданской процессуальной процедуры (гражданского процесса) в системе гражданских процедур. И при этом определяет соотношение категорий «процесс» и «процедура», указывая, что «процесс», в том числе и гражданский, рассматривается как видовое понятие по отношению к понятию «процедура»[125].
А вот позиция С. Н. Махиной значительно отличается: «на основе анализа различных подходов к определению структуры общего юридического процесса... процедура – первичный элемент процесса, а процесс – совокупность самостоятельных отдельных правовых процедур и процедур, образующих в совокупности производства»[126].
Часть ученых отождествляют понятие «процесс» и «процедура» и переносят традиционное понимание процесса в область позитивного правоприменения. Так, например, О. В. Лучин указывает: «Процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань»[127].
Взгляд на данные понятия как на синонимы существует и в европейской науке. Например, французский административист Г. Брэбан, раскрывая особенности управленческого процесса, пишет о процедуре, предшествующей принятию решения, которая «в административном праве соответствует тому, что в науке управления всегда называют процессом принятия решений»[128].
Весьма распространенной является точка зрения, согласно которой правовая процедура – понятие более широкое, чем юридический процесс. На всеобщий характер юридической процедуры указывает и В. Н. Протасов: «В самом общем виде процедуру в праве можно определить как порядок осуществления той или иной юридической деятельности»[129]. Ученый одним из первых предпринимает попытку рассмотрения процедурных отношений в контексте системного подхода. Вызывает несомненный интерес мнение В. Н. Протасова о наличии двух родственных правовых категорий – материальной процедуры и юридического процесса. По его мнению, это «две ветви юридической процедуры», однако «...у материальных и процессуальных норм различное назначение...»[130].
С. С. Алексеев подтверждает, что наряду с понятием «процессуальная форма» необходимо введение в науку более широкой емкой категории – «юридическая процедура», которая охватывала бы всякую длящуюся юридическую деятельность[131]. И продолжал: «юридический процесс – это не просто процедура, длящиеся, растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права»[132].
Д. Н. Бахрах, рассматривая процедуру как понятие более широкое, чем юридический процесс, отмечает, что процедура может иметь место и при ведении неюридических дел, носить разовый характер, юридический же процесс – разновидность процедур, причем наиболее совершенная. И далее: «Наличие отдельных процессуальных норм не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Фактическое превращение количества в качество происходит тогда, когда происходит развернутая регламентация всех стадий деятельности системой процессуальных норм»[133].
Применительно к науке административного права Ю. А. Тихомировым и Э. В. Талапиной четко сформулировано, что «...юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности»[134].
Подводя итог рассмотрения соотношения дефиниций «административный процесс» и «административная процедура» А. В. Филатова считает возможным придерживаться следующей позиции: отход от традиционного в советский период понимания данных институтов потребовал определения и содержания категорий «процесс» и «процедура» как сфер конфликта между сторонами административных правоотношений[135]. Разрешение конфликта в нормативно определенном порядке образует административный процесс, а закрепленные нормативно порядок и последовательность действий органа государственной власти – административные процедуры[136]. Из сказанного автором невозможно понять, чем отличается процедура и процесс. Процедура, так же как и процесс это нормативно закрепленный порядок, только применительно к процедуре это порядок и последовательность действий, процесс же – порядок разрешения конфликта. Если мы правильно понимаем позицию автора, отличие процесса и процедуры видится в том, что в рамках процесса происходит разрешение конфликта, в рамках же процедуры органом государственной власти совершаются действия позитивного характера, то есть такие, в основе которых лежит необходимость оказать содействие в реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц. Стоит отметить, что в данной ситуации автор одно и то же содержание пытается в одном случае представить как процесс, в другом как процедуру, не обосновав предлагаемые выводы. Возможно, данные выводы основаны на широком толкованию процесса, для которого характерно утверждение, что позитивное правоприменение характеризуется наличием процедур и производств, а правоприменение, связанное с разрешением споров, применением мер принуждения, объединяется понятием «процесс».
Аналогичного мнения придерживаются и авторы последних исследований, посвященных административной процедуре.
Правовая процедура в управленческой деятельности органов исполнительной власти становится нормативным ориентиром, определяющим порядок разрешения управленческой ситуации, в том числе конкретного юридического дела. С учетом этого Р. С. Тихий рассматривает административную процедуру как нормативную регламентацию деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающую порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел. Административный процесс понимается им как вид юрисдикционной деятельности исполнительных и судебных органов по рассмотрению административно-правовых споров, применению мер административного принуждения, разрешению дел об административных правонарушениях[137].
М. В. Силайчев говорит об административных процедурах как о разновидности административного процесса, под которыми понимается урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, обладающих государственно-властными полномочиями, по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, в которых отсутствует спор. В рамках административных процедур исключается применение юридической ответственности, однако возможно применение иных мер административного принуждения. Кроме того, в контексте административных процедур следует рассматривать также организационные процедуры (в том числе процедуры разработки и принятия административных актов и процедуры, связанные с государственной службой)[138]. То есть в данной ситуации можно сделать вывод о том, что административная процедура выступает составной частью административного процесса. И если под процессом понимать деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных дел, то вполне логично, что административные процедуры не могут выступать как составная часть процесса, потому что это не деятельность или действия, а их нормативно закрепленный порядок.
О. В. Яковенко в поисках компромисса между существующими точками зрения удачно, на наш взгляд, выбирает критерий для разграничения рассматриваемых понятий. По мнению ученого, юридический процесс – это макропроцедура, которая складывается из ряда тесно взаимосвязанных между собой частных процедур (микропроцедур), отражающих содержание соответствующих стадий данного процесса[139]. Автор увязывает особенность процедуры, применяемой в конкретном правоотношении, со стадией процесса. По определению О. В. Яковенко, «правовая процедура – это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями»[140].
Более правильной и обоснованной выглядит точка зрения Б. М. Лазарева. Б. М. Лазарев понимает под юридическим процессом «систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий… Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания»[141]. Говоря о юридических процедурах, Б. М. Лазарев полагал, что они определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. Б. М. Лазарев подчеркивал значение оснащения процедур правовыми нормами, что обеспечивает превращение их в «юридический элемент правопорядка». Он отмечал: «Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а, следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными»[142].
В научной литературе встречаются и иные воззрения на содержание и структуру юридического процесса и процедур в рамках отраслевых разновидностей[143].
Верной является точка зрения известного процессуалиста В. Д. Сорокина о понимании процесса, правда применительно к административному процессу, который в свою очередь является одним из видов правоприменительного процесса. Рассматривая особенности административного процесса, В. Д. Сорокин определяет его как «...порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами... как деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[144]. По мнению ученого, процесс есть сумма производств[145].
Эта позиция находит развитие и у теоретиков права. Так, например, в монографии А. А. Павлушиной находим аналогичное мнение: «...по характеру процедуры следует выделять «позитивный» (неюрисдикционный) правоприменительный процесс (на основе выделенных И. В. Пановой производств по обращениям, разрешительно-лицензионному производству, регистрационному, административно-договорному[146]) и «негативный» (юрисдикционный) процесс, который имеет место, если в системе нормативной правореализации возникают коллизия, аномалия, правовой спор»[147]. Если следовать логике сказанного, то процедура – это форма процесса, при помощи которой конкретные действия различных субъектов находят правовое закрепление. И учитывая вышесказанное, процедура также выступает как форма производства по рассмотрению конкретных индивидуальных дел, которое является составной частью процесса. Сам же процесс будет представлять собой совокупность различных производств.
Это подтверждается обоснованным утверждением В. Д. Сорокин, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств».
Этот вывод может следовать также и с точки зрения нормативного закрепления. Так, гражданские дела, порядок рассмотрения которых регулируется Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации, в зависимости от категории, рассматриваются в рамках приказного, искового, особого, апелляционного и других видов производств[148]. Уголовные дела в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, также рассматриваются в рамках досудебного, судебного и других видах производств[149]. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации закрепляет также рассмотрение экономических дел в рамках различного вида производств[150].
Большой вклад в изучение административной процедуры внесен диссертационным исследованием А. А. Никольской, по верному замечанию которой «существующее состояние законодательства, регулирующего административные процедуры, не отвечает современным потребностям российского общества»[151].
Административная процедура в сфере публичного управления (позитивная административная процедура) по мнению А. А. Никольской – нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), со стоящая из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанная ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения[152]. В представленном определении наблюдается смешение понятия процесса как деятельности и процедуры как её нормативного порядка.
По вопросу определения административной процедуры высказываются и более абстрактные позиции, например, что административная процедура выражается в юридическом взаимодействии публичной администрации с гражданами и организациями, что должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т.п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т.п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг[153].
Ю. М. Козлов, оставаясь на позиции «широкого» понимания административного процесса, тем не менее, говорит о некоем наиболее «мягком» варианте административного производства – процедурном. Под ним он предлагает понимать установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения повседневных управленческих действий позитивного характера. По его мнению, для административной процедуры характерны действия исполнительных органов (должностных лиц), которые не вызываются необходимостью применения мер административного принуждения. А это означает, что предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. Процедурное производство также не имеет результатом применение санкций административно-правовых норм[154]. Если же производство в нашем понимании выступает как составная часть процесса, заключающейся в деятельности уполномоченных субъектов, осуществляемой в рамках установленных процедур, то в точке зрения Ю. М. Козлова также наблюдается смешение процедур и процесса и производства.
По мнению Ю. А. Тихомирова, деятельность, регулируемая нормами административного права, отличается наибольшим динамизмом и многообразием. Оперативное распорядительство требует гибких форм выражения, но при этом их недооценка или отсутствие чреваты пагубными последствиями. В реальной практике, когда деятельность управленческих и муниципальных органов протекает стихийно, «по обстоятельствам» — это снижает эффективность реализации их компетенции и усложняет взаимоотношения с юридическими лицами и гражданами. Административная процедура, по мнению Ю:А. Тихомирова, представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг, ее назначение — ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц[155]. Данная точка зрения не позволяет нам ответить на вопрос о том, как соотносятся административная процедура и процесс.
Аналогичного мнения об административной процедуре придерживаются авторы научно-практического пособия «Административная реформа в России», отмечая, что это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг. В таком определении отражены все юридически значимые элементы данного явления. Его назначение – ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, служащих, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности[156]. Особенно это важно применительно к процедурам технологии подготовки нормативных правовых актов, ведь от них в конечном итоге будет зависеть результат в виде содержания нормативного правового акта. Именно административная процедура обеспечит возможность претворения в жизнь остальных элементов технологии посредством определения нормативного порядка их реализации. В данной ситуации процедура выступает как форма технологии подготовки нормативных правовых актов, содержание которой составляют стратегия, юридическая техника, юридическая тактика. Любой предмет, явление или процесс обладает своим содержанием и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Существования содержания технологии необходимо предполагает определенную структурную организацию, требует своего выражения в определенной форме. Но и форма технологии в виде процедур не может существовать без содержания, поскольку форма должна организовать и выражать данное содержание, если нет того, что должно быть организовано и выражено (содержания), то, естественно, не может быть и самой организации, самого выражения (формы).
Без процедур, регламентирующих порядок осуществления прогнозирования, мониторинга, экспертизы и конечном счете реализацию прав будущих получателей продукта в виде нормативного правового акта, отсутствует возможность практического их использования не только в интересах других лиц, но и в собственных интересах, кроме того, возникает опасность зависимости от воли даже не государства, а того или иного чиновника, что способствует развитию коррупции.
Процедура позволяет:
а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода – либо процедурные правила в тематическом законе (о нормативных правовых актах и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок прогнозирования последствий нормативного правового акта, порядок проведения мониторинга правоприменения, порядка подготовки проектов нормативных правовых актов, порядка проведения экспертизы проекта нормативного правового акта и т.п.);
б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые вправе действовать в рамках процедур подготовки проектов нормативных правовых актов;
в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими;
г) определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения;
д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соответствии с процедурой.
Регламентация административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:
– полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;
– необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
– развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
– эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами;
– экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;
– реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.
В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур формируются путем разработки и внедрения административных регламентов. Так, федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, устанавливающие сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти[157]. Разработка нормативных правовых актов является функцией органов исполнительной власти и вполне логично, что данные процедуры должны найти закрепление в регламентах. Вместе с тем до настоящего времени ни одного регламента с 2005 года принято по исполнению данной функции не было.
Применительно к тематике нашего исследования процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти регулируются значительным количеством нормативных документов:
– Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[158] определяется девять пунктов, посвященных подготовке проектов нормативно-правовых актов. Группировка данных пунктов неудачна и не отражает всей сложности вопросов, связанных с подготовкой проектов нормативных правовых актов;
– Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[159];
– Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»[160];
– Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»)[161];
– Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»)[162];
– Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»)[163];
– Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[164];
– Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[165] и др.
Анализ обозначенных актов позволил сделать выводы о том, что: во-первых, отсутствует законодательное регламентирование процедур технологии подготовки нормативных правовых актов; во-вторых, выявлены некоторые различия в вопросах оснований и порядка подготовки, регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, особенно отличия заметны в регулировании принятия административных регламентов и других нормативных правовых актов. В-третьих, если об отдельных элементах технологии в нормативных правовых актах упоминается, например экспертиза, планирование, то о других – прогнозировании, мониторинге, эффективности нормативных правовых актов, речь не ведется вообще и отсутствуют какие либо процедуры их проведения применительно к проектам нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, для более эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении подзаконного регулирования необходимо обеспечить единообразие по данным вопросам. Подробный анализ обозначенных нормативных правовых актов будет проведен в четвертой главе нашего исследования.
Проведенное рассмотрение места административных процедур в технологии подготовки нормативных правовых актов позволяет сделать следующие выводы, имеющие значение не только применительно к тематике нашего исследования.
Начнем с того, что применительно к любому виду юридического процесса процедуры выступают как форма процесса, представляющие собой официально установленные нормативными правовыми актами основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения дел и совершения действий.
Процесс может быть определен как деятельность уполномоченных субъектов, протекающая в рамках установленных процедур по рассмотрению и разрешению различных категорий дел в целях реализации их компетенции, а также прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Подобный подход позволит устранить имеющие противоречия в вопросах соотношения «процесса» и «процедур» и направить исследования специалистов в области как административного, так и других отраслей права на дальнейшее развитие и совершенствование данных институтов.
Технология подготовки нормативных правовых актов также имеет как собственное содержание, так и форму, выраженную в основаниях, условиях, последовательности и порядке совершения действий по планированию, прогнозированию, мониторингу правоприменения, экспертизе и определению эффективности проектов нормативных правовых актов.
Современное состояние регламентирования процедур технологии подготовки нормативных правовых актов находится в стадии становления и требует усиленного и пристального внимания со стороны научного и практического сообщества. В рамках нашей работы мы рассмотрим возможности закрепления процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
ГЛАВА 2
ЮРИДИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ В СТРУКТУРЕ ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ЭЛЕМЕНТНЫЙ СОСТАВ
§ 1. Прогнозирование и планирование в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Проблемы, возникающие в сфере государственного управления по созданию и реализации нормативных правовых актов, существуют не только в процессе этой деятельности, но, и как мы считаем, и на более ранних стадиях. Можно говорить о неверном использовании технико-юридических средств, отсутствии соответствующей подготовки у разработчиков нормативных правовых актов, недостаточном финансировании принимаемых нормативных правовых актов, низком профессиональном уровне правоприменителей и многих других причинах возникающих проблем. Однако редко отмечается, что на самой стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта следует вести речь о возможной эффективности правового акта, либо об отсутствии таковой. Это стало бы возможным при более серьезном подходе к стратегии, как всей правотворческой и нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, так и отдельного нормативного правового акта.
Изменения, происходящие в настоящее время в системе государственного управления предполагают переход от оперативного управления к стратегическому не только в экономической сфере, но и в сфере подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.