Навыками осуществления мер защиты конституционных и отраслевых прав граждан, связанных с их участием в осуществлении местного самоуправления.
§ 1. Понятие и система форм прямой демократии
Под формами непосредственной демократии в системе местного самоуправления следует понимать группы отношений, складывающихся между жителями муниципального образования, с одной стороны, и органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, с другой стороны, при проведении выборов, местных референдумов, сходов, собраний, конференций, опросов, публичных слушаний, митингов, демонстраций и т.д.
Все формы непосредственной демократии составляют социальную основу местного самоуправления и являются в этой связи составными элементами институтов муниципального права. Одной из сторон в отношениях прямой демократии в любом случае выступают граждане, жители муниципального образования.
В результате использования обозначенных в законах форм путем волеизъявления граждане осуществляют свои властные полномочия и формируют органы, которые затем также осуществляют властные функции. Следовательно, социальная основа в основном раскрывается с помощью форм непосредственной демократии, о которых речь пойдет дальше.
§ 2. Местный референдум
Впервые в нашей стране термин "местный референдум" как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
Понятие "референдум" (от лат. referendum) - прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни. Референдумы по масштабу бывают всенародные, охватывающие территорию всей страны, и локальные, имеющие распространение на определенной части территории.
Воля всего народа находит свое выражение при решении важнейших вопросов общественной жизни на всенародных референдумах. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, выражают свою волю посредством местного референдума. Следует заметить, что разным является объем полномочий референдумов. Так, на всенародном референдуме в 1993 г. многонациональный народ России принял Конституцию страны. Эту задачу вправе решать только народ всей страны. Что касается местных референдумов, то они имеют локальный характер и ограничены решением задач местного значения.
В законодательстве используются различные определения понятия "местный референдум".
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) (ст. 1) местный референдум определен как голосование граждан по вопросам местного значения. Здесь диапазон влияния референдума ограничен вопросами местного значения. При этом слово "важным" не используется, как в предыдущем Законе.
В Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) не закреплено определение понятия "местный референдум".
Институт местного референдума, как и другие формы осуществления местного самоуправления, обладает отличительными признаками.
Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами власти. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.
Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.
Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.
Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". М., 1997. С. 138 - 143.
Учитывая отличительные признаки местного референдума как одного из институтов реализации принципа народовластия, можно дать следующее его определение.
Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, по решению (обязательный референдум) или обсуждению (консультативный референдум) задач местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Виды местных референдумов. Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.
Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений, т.е. решение граждан, принятое на референдуме, имеет обязательный характер. Такая норма закреплена в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В соответствии со ст. 73 указанного Закона "решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении".
Консультативный референдум, наряду с обязательным, не имеет такого широкого распространения.
Конституция Российской Федерации предусматривает такую форму осуществления местного самоуправления, как учет мнения населения. В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции "изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускаются с учетом мнения населения соответствующих территорий". Обеспечить объективный учет мнения в пределах, например, городского района, города с районным делением практически не представляется возможным без проведения консультативного референдума. Провести сходы и собрания граждан в районе с населением 100 тысяч и более человек практически невозможно. Что касается социологических опросов, то они не всегда могут быть использованы для организации управления в сравнительно крупных муниципальных образованиях. К тому же это выборочная форма учета мнения. Право же на местное самоуправление имеют в равной степени все граждане, проживающие в пределах муниципального образования.
Федеральное законодательство не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Однако оно их и не запрещает.
Принципы проведения референдумов. Принципы проведения местных референдумов установлены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. В Законе учтены принципы гласности и законности.
Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Аналогичные принципы нашли закрепление в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общем виде они нашли отражение в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов. Сравнительный анализ принципов, установленных федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, свидетельствует о их единообразии.
В законодательстве наблюдаются два способа закрепления принципов подготовки и проведения местных референдумов. В законах о местном самоуправлении они содержатся, как правило, в статьях о местном референдуме. В специальных законах о местных референдумах они выделены в самостоятельные статьи или размещены по всему тексту закона. Рассмотрим принципы каждый в отдельности.
1. Право граждан на участие в местном референдуме закреплено в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанной статьей "граждане участвуют в местном референдуме непосредственно". В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.
Принцип непосредственного участия граждан в местных референдумах предусмотрен в законах о местном референдуме, о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, принявших эти законы, в уставах муниципальных образований. Данный принцип как форма выражения власти сообщества граждан основывается на конституционных нормах о народовластии и, следовательно, обеспечивает наивысший авторитет решений, принимаемых на местном референдуме.
Развитие конституционного принципа о непосредственном участии граждан в осуществлении власти на всех уровнях, в том числе и в системе местного самоуправления, естественно, будет способствовать развитию инициативы граждан, активизации их позиций в построении гражданского общества. Непосредственное участие граждан в местном референдуме позволяет им осознать результат собственноручно принятых решений по тем или иным вопросам местной жизни, развивает интерес к проблемам местной жизни, к развитию территории. Кроме того, непосредственное участие призвано обеспечить повышение уровня правовой культуры каждого участника референдума, развить способность к осуществлению власти и управления.
3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме. Новый Закон "Об общих принципах..." не предусматривает такого принципа. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: "Никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Смоленской области "О местном референдуме в Смоленской области" (ст. 5) // Вестник Смоленской областной Думы. 1997. N 3 (ч. 2). С. 139.
Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.
4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.
5. Принцип тайного голосования тесно связан с предыдущим принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.
В соответствии с ч. 6 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Для обеспечения тайного голосования в помещении для голосования размещаются кабины или иные специально оборудованные места, т.е. создаются условия для обеспечения тайного голосования. Принцип тайного голосования и механизм его осуществления закреплены и более подробно раскрыты в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", специальных законах о местном референдуме субъектов Российской Федерации, а иногда в уставах муниципальных образований.
Тайное голосование является одним из важнейших достижений демократии и гарантирует свободный выбор гражданина.
6. Принцип гласности при подготовке и проведении местного референдума имеет важное значение. Он закреплен в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок подготовки и проведения референдумов.
Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.
7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законность выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами <1>. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, различные организации, объединения. Статья 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 109.
Обеспечение законности при подготовке и проведении местного референдума означает, что:
а) подготовка и проведение местного референдума должны осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
б) нормативные правовые и другие акты, издаваемые в связи с проведением местного референдума органами местного самоуправления, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и принятым в соответствии с ними уставам муниципальных образований;
в) требованиям закона должны быть подчинены действия всех субъектов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, в том числе и граждан.
Принцип законности действует тогда, когда за его реализацией осуществляется контроль. За соблюдением законов при проведении местного референдума контроль осуществляют органы местного самоуправления, органы государственной власти и сами граждане муниципальных образований, представители политических партий, иных общественных организаций и движений, инициативных групп по проведению местного референдума, депутаты представительных органов различных уровней. Кроме того, комиссия по проведению местного референдума контролирует деятельность участковых комиссий в части соблюдения закона о местном референдуме. Данный перечень субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности, установлен в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Изучение принципов подготовки и проведения местных референдумов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, свидетельствует о сформировавшейся концепции единообразия этих принципов и об их взаимодействии между собой.
Единство принципов, на которых базируется осуществление форм непосредственной демократии, предназначенных для организации управления общественными процессами, создает благоприятные предпосылки для укрепления связей граждан и государства, центра и регионов. Следует заметить, что единство принципов - явление не случайное. Оно основано на единстве власти многонационального народа Российской Федерации, являющейся фундаментом реальной демократии.
Назначение местного референдума. Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 3 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.), принимается представительным органом местного самоуправления.
Инициативой по проведению местного референдума согласно ст. 22 указанного Закона обладают:
1) представительный орган совместно с главой местной администрации;
2) граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования;
3) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, которые зарегистрированы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом.
Условием назначения местного референдума по инициативе избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в п. 2 ч. 3 ст. 22, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в п. 2 ч. 3 ст. 22, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.
Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта избирательной комиссии, субъекта РФ или прокурора. Если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, указанным в решении суда.
Комиссии местного референдума. Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.
В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" комиссии референдума формируются представительным органом местного самоуправления. Формирование комиссии референдума осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.
Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 1/3 состава комиссии референдума на основе поступивших предложений каждого из объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. Аналогичный порядок формирования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Участковые комиссии по проведению референдума формируются в том же порядке, что и комиссии местного референдума. В 16 субъектах Российской Федерации, где проводились местные референдумы, на которых приняты уставы муниципальных образований, в состав участковых комиссий референдума включалось от 5 до 15 человек. Их формирование осуществлялось в одних регионах представительными органами местного самоуправления по предложению общественных объединений, собраний граждан по месту работы, службы, учебы, жительства, в других комиссии местного референдума назначали членов участковых комиссий, в третьих - использовался и тот, и другой порядок.
Полномочия комиссий по проведению референдума. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации о местном референдуме полномочия комиссий по проведению местного референдума возникают с момента их образования.
Прекращаются полномочия комиссии по проведению местного референдума согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. (ч. 13 ст. 23) через 10 дней со дня опубликования результатов референдума.
Наличие органов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, механизм осуществления подготовки и проведения референдума свидетельствуют о глубине демократических начал, содержащихся в этой форме осуществления прямого народовластия. И внутреннее его содержание, и внешнее проявление дают основание сделать вывод о том, что это одна из главнейших основ конституционного строя в Российской Федерации, от реализации которой во многом зависит судьба демократических преобразований в целом.
При проведении местного референдума, равно как и выборов, территория муниципального образования делится на участки, которые образуются из расчета не более чем 3 тысячи участников референдума на каждом участке не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Такая норма предусмотрена Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. (ч. 2 ст. 20). Данный Закон устанавливает только верхнюю планку численности участников референдума, проживающих на территории участка. Участки образуются, как правило, главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления с учетом местных условий с целью создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме в пределах границ муниципального образования. Границы участков местного референдума могут совпадать с границами избирательных участков.
Списки граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, составляются по каждому участку референдума участковой комиссией по проведению референдума и подписываются ее председателем и секретарем. Составление списков осуществляется на основе данных, представляемых главой муниципального образования.
В списки включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения референдума правом участия в нем и проживающие на день голосования в данном муниципальном образовании.
В списки участников местного референдума, согласно международным договорам Российской Федерации и соответствующим им федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не включаются в списки граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. (ч. 4 ст. 18).
Не подлежат включению в списки военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования <1>. Список составляется в двух экземплярах.
--------------------------------
<1> Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. (ч. 6 ст. 18).
Гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, может быть включен не более чем в один список.
Списки представляются для всеобщего ознакомления в помещении участковой комиссии по проведению местного референдума за 20 дней до голосования <1>. Соответствующие положения содержатся в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
--------------------------------
<1> Там же (ч. 13 ст. 18).
Гражданин имеет право заявить в участковую комиссию, комиссию по проведению местного референдума о невключении его в список участников референдума, о любой ошибке или неточности в списке участников референдума. Соответствующая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования устранить ошибку или неточность и дать заявителю письменный ответ. Решение комиссии может быть обжаловано в суде в случае отклонения требования гражданина о включении его в список участников референдума.
Голосование на местном референдуме проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законом субъектов Российской Федерации о местном референдуме или уставом муниципального образования.
Голосование является тайным. Каждый гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, голосует лично. Голосование за других лиц не допускается. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине для тайного голосования. Гражданин, который не может это сделать сам, вправе по своему выбору пригласить в кабину другое лицо, не являющееся членом участковой комиссии или наблюдателем. Заполненный бюллетень гражданин опускает в ящик для голосования.
В тех случаях, когда граждане, имеющие право участвовать в референдуме, не могут по уважительным причинам прибыть на участок для голосования, участковая комиссия при наличии их письменного заявления поручает двум (или более) членам комиссии организовать голосование по месту нахождения этих граждан.
После окончания голосования участковая комиссия проводит подсчет голосов "за" и "против", обсуждает итоги голосования и вносит их результаты в протокол голосования.
Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума. Решение по вынесенным на местный референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Итоги референдума доводятся до сведения населения через средства массовой информации или иным способом в сроки, определенные законами о местном референдуме субъектов Российской Федерации.
Принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме.
Институт местного референдума сочетает в себе элементы единства и многообразия. Основные положения законов о местном референдуме субъектов Российской Федерации соответствуют федеральному законодательству. Можно ли сегодня считать, что законодательная база для этого института уже создана и действует? Нормативная база в большинстве субъектов Российской Федерации создана. Есть и практика реализации прямого волеизъявления граждан муниципальных образований.
Местные референдумы были проведены в 24 субъектах Российской Федерации. В ряде муниципальных образований (2%) на них были приняты уставы <1>.
--------------------------------
<1> Материалы ЦИК РФ. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 17.
В Курской области, например, местные референдумы были проведены в 510 территориях по обсуждению положений уставов о порядке формирования муниципальных органов, их наименованиях и структуре. Только в одном муниципальном образовании (сельсовете) местный референдум не состоялся. В 16 муниципальных образованиях граждане проголосовали против уставов. На остальных территориях уставы были одобрены.
В Астраханской, Мурманской, Рязанской областях, Еврейской автономной области прямым волеизъявлением граждан были решены вопросы об организации муниципальных образований на соответствующих территориях. В сельских населенных пунктах Алтайского края на всеобщее голосование был вынесен вопрос о целесообразности вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот.
В результате 80% граждан муниципальных образований высказались против такого предложения <1>. Можно привести и другие примеры активного участия в местных референдумах. Это свидетельствует о том, что этап становления института местного референдума состоялся, конституционные нормы о прямом волеизъявлении граждан находят конкретное воплощение в жизни. Люди стали постепенно осознавать свою роль в управлении общественными делами местного значения. Возрождение инициативы граждан в решении задач местного значения дает основание сделать вывод о том, что в ближайшем будущем она окажет существенное влияние на все сферы общественных отношений не только в масштабе отдельно взятых муниципальных образований, но и в масштабе всей страны. Ибо муниципальные образования - это элементы единого целого - многонациональной России.
--------------------------------
<1> Материалы ЦИК РФ. Формирование органов местного самоуправления... М., 1998.
С учетом понятия и структуры системы муниципального права местный референдум представляет собой институт муниципального права в силу того, что элементами местного референдума являются группы норм и регулируемых ими отношений, складывающихся при осуществлении прямой демократии жителями муниципального образования. Эти отношения формируются между органами местного самоуправления и жителями, между органами местного самоуправления и должностными лицами, между должностными лицами и жителями муниципального образования, между государственными органами и жителями муниципального образования и т.д. Эти отношения регулируются нормами права, принимаемыми на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, муниципально-правовой институт местного референдума есть совместный продукт муниципальной власти и власти государственной, равно как и другие муниципально-правовые институты.
§ 3. Выборы в системе местного самоуправления
Второй важнейшей формой непосредственного волеизъявления граждан являются выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Выборы в системе местного самоуправления предназначены для формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства.
Выбирая депутатов, а также глав муниципального образования из числа сограждан, избиратели определяют свой выбор в деле организации управления на своей территории. От этого выбора во многом зависит судьба каждого гражданина и судьба муниципального образования в целом.
Состав представительных органов зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.
Законодательную основу составляют: Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Принципы проведения выборов закреплены как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборы в системе местного самоуправления проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Принципы проведения выборов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Они те же, что и при проведении местного референдума: равное право граждан на участие в выборах при достижении возраста, установленного законодательством; непосредственное участие граждан в голосовании; добровольное участие граждан в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; свободное волеизъявление граждан при голосовании; тайное голосование граждан; гласность проведения выборов; законность при проведении выборов.
Все граждане, достигшие возраста 18 лет, вправе избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Главой исполнительно-распорядительной власти муниципального образования может быть избран гражданин, которому исполнился на день выборов 21 год.
Закон не допускает ограничения пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Такие ограничения могут быть установлены только Конституцией Российской Федерации. Гражданин вправе избирать и быть избранным в органы местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не обладают активным правом лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В основном законодательство о выборах и практика их проведения свидетельствуют о том, что названные принципы соблюдаются.
Что касается принципов добровольного участия и свободного волеизъявления граждан, тайного голосования, гласности и законности, то их содержание совпадает с содержанием и при проведении выборов, и при проведении местного референдума.
Принципы гласности и тайного голосования в основном обеспечиваются всеми органами, принимающими участие в подготовке и проведении выборов.
Назначение выборов осуществляют представительные органы местного самоуправления, а также в определенных случаях, предусмотренных федеральным законом, - избирательная комиссия муниципального образования или суд.
Списки избирателей составляются на основании данных регистрации граждан, обладающих активным избирательным правом, представленных главой муниципального образования или уполномоченным на то органом. Как правило, списки избирателей составляются участковыми избирательными комиссиями.
В списки избирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не ограниченные в избирательных правах и проживающие постоянно или преимущественно на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. После закрепления этой нормы в федеральном законе в законодательство субъектов Российской Федерации были внесены такие изменения.
Не включаются в списки избирателей муниципального образования военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях, учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если они до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования.
Списки избирателей после их составления представляются для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Такие сроки предусматривает федеральный закон. Законы субъектов Российской Федерации о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления увеличивают эти сроки в основном от 20 до 30 дней. Ознакомление со списками избирателей проводится в помещении участковой избирательной комиссии. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе ознакомиться со списками избирателей и при необходимости заявить в участковую избирательную комиссию свои претензии, которые могут быть основаны на невключении гражданина в списки избирателей по данному участку, на допущенных ошибках, имеющихся в данный момент в сведениях об избирателе, и т.д. Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление избирателя и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. При этом заявление должно быть рассмотрено в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования. Если избиратель считает, что решение участковой избирательной комиссии является незаконным или необоснованным, он имеет право на обращение в вышестоящую избирательную комиссию или в суд общей юрисдикции.
Суд обязан рассмотреть заявление в течение трех дней, а в день голосования немедленно, и принять соответствующее решение.
В соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации для проведения муниципальных выборов образуются избирательные округа на основании данных, представляемых органами или должностными лицами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются территориальной избирательной комиссией муниципального образования и утверждаются, как правило, представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов <1>.
--------------------------------
<1> Законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления субъектов РФ.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Следует заметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. избирательные участки образуются главой муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня голосования.
Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания.
Избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке. Это требование может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации.
Для организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления образуются избирательные комиссии.
При проведении выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления образуются территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. При проведении выборов глав муниципальных образований в небольших муниципальных образованиях окружные комиссии могут не образовываться. Эти вопросы решаются в субъектах Российской Федерации исходя из местных условий и особенностей, из нагрузки на территориальные избирательные комиссии.
Территориальные и окружные избирательные комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава выборным органом местного самоуправления. Предложения по формированию участковых избирательных комиссий вносятся теми же субъектами, кроме избирательных комиссий предыдущего состава.
Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной трети состава всех названных комиссий на основе предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. При этом Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. в ч. 2 ст. 23 предусматривает, что от каждого избирательного блока, избирательного объединения может быть назначено в эти комиссии только по одному представителю. На основании ч. 10 этой статьи сроки полномочий территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления предусматриваются законами субъектов Российской Федерации. Они, как правило, создаются на период подготовки и проведения выборов. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае срок полномочий территориальной избирательной комиссии не может быть более пяти лет и менее срока полномочий представительного органа местного самоуправления.
Полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если на ее действия не поступили жалобы в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. В последнем случае участковая избирательная комиссия работает до завершения рассмотрения жалобы.
В соответствии с действующим законодательством о выборах органов местного самоуправления каждая избирательная комиссия наделена конкретными полномочиями. Деятельность территориальной избирательной комиссии ограничена рамками муниципального образования.
Не ограничивается законодатель и перечнем названных нами избирательных комиссий. В ряде случаев законы о выборах органов местного самоуправления предусматривают образование районных территориальных избирательных комиссий, которые координируют деятельность избирательных комиссий муниципальных образований, обобщают итоги выборов на основе данных муниципальных избирательных комиссий.
В г. Москве наряду с территориальными, окружными и участковыми комиссиями создается городская избирательная комиссия, которая согласно ст. 9 Закона г. Москвы "О выборах советников районного собрания в городе Москве" 1997 г. наделена весьма обширными полномочиями.
Комиссия осуществляет свою деятельность коллегиально, путем проведения заседаний. На заседаниях комиссий вправе присутствовать кандидаты в депутаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и блоков, средств массовой информации. По рассматриваемым вопросам избирательные комиссии принимают решения, как правило, простым большинством от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса, и они подписываются председателем и секретарем комиссии.
Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности органов местного самоуправления начинается с момента образования избирательных комиссий и продолжается не менее 20 дней. Заканчивается выдвижение кандидатов не менее чем за 30 дней до дня выборов.
Выдвижение кандидатов избирательными объединениями. Избирательными объединениями при выборах органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления являются зарегистрированные в установленном порядке местные отделения общефедеральных и региональных избирательных объединений, их блоки, а также местные (муниципальные) избирательные объединения, уставы которых предусматривают право на участие в выборах органов местного самоуправления.
Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательного объединения принимается на собрании его местного отделения и на собрании местного (муниципального) избирательного объединения путем тайного голосования.
При выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам избирательные объединения и блоки вправе выдвигать по одному кандидату в каждом округе (в том числе по единому многомандатному округу) при выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.
При выдвижении кандидатов по многомандатным избирательным округам, а также в случае проведения выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системам избирательные объединения и блоки выдвигают списки кандидатов по количеству мандатов.
Выдвижение кандидатов избирателями осуществляется либо инициативной группой, либо путем самовыдвижения.
Инициативная группа в письменной форме уведомляет окружную избирательную комиссию о своей инициативе. В уведомлении должны быть указаны фамилия, имя, отчество кандидата, дата рождения, место работы, занимаемая должность и место жительства кандидата. К заявлению должны быть приложены протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата, список присутствующих на собрании граждан, решение о назначении уполномоченного инициативной группы избирателей.
Подписные листы изготавливаются инициаторами сбора подписей по форме, установленной законами о выборах органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. В каждом подписном листе указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий), место жительства кандидата и наименование избирательного округа, в котором он выдвигается.
Регистрация кандидатов в депутаты осуществляется окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков уполномоченные их представители представляют в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов: подписные листы в поддержку кандидатов в депутаты; данные о кандидате; заявление кандидата о его согласии баллотироваться по данному округу; копию свидетельства о регистрации избирательного объединения, его устав; решение об образовании на территории субъекта РФ отделений общефедеральных партий, движений, объединений; оформленную в установленном порядке доверенность уполномоченного представителя избирательного объединения.
Уполномоченные представители избирательных блоков одновременно с подписными листами представляют в окружную избирательную комиссию решения общественных объединений о создании избирательного блока, решение совместного съезда (конференции) блока, на котором были выдвинуты кандидаты.
Кандидат, выдвинутый непосредственно избирателями округа, представляет в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов подписные листы и личное заявление о согласии баллотироваться по данному избирательному округу.
Окружная избирательная комиссия проверяет документы и принимает решение о регистрации кандидата в депутаты либо об отказе в регистрации.
Решение окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в территориальную избирательную комиссию или в суд.
Вопросы об отказе в регистрации кандидатов в депутаты или кандидатов на пост главы муниципального образования все чаще становятся предметом рассмотрения в судах. Так, Ирбитская городская избирательная комиссия (Свердловская область) отказала в регистрации одному из кандидатов на пост главы города Ирбит.
Основанием для отказа явилось недостаточное, по мнению комиссии, количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения гражданки С. кандидатом на пост главы города. Для регистрации в избирательную комиссию было представлено 1056 подписей, из которых 557 комиссия признала недействительными, а оставшихся подписей якобы не хватало до необходимого количества.
Решение комиссии об отказе в регистрации было обжаловано в суд, который установил, что избирательная комиссия не в полной мере выполнила закон в части проверки подписных листов и подписей избирателей. Вместо конкретных фактов комиссия в качестве доказательств использовала свои сомнения в достоверности подписей, что недопустимо. Суд отменил решение комиссии и восстановил нарушенное право гражданки С., выдвинутой кандидатом на пост главы города <1>.
--------------------------------
<1> Вестник ЦИК РФ. 1997. N 1 (43). С. 127.
Если после завершения срока регистрации кандидатов в избирательном округе остается один кандидат или не зарегистрировано ни одного кандидата, в этом округе выборы откладываются решением территориальной комиссии на срок, установленный законодательством о выборах органов местного самоуправления. В Нижегородской области этот срок составляет 12 недель. В г. Москве в таком случае на две недели продлеваются сроки выдвижения кандидатов в депутаты, сбор подписей и регистрация кандидатов. Каждому кандидату выдается удостоверение.
Кандидат в депутаты в главы местного самоуправления вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру, поставив в известность об этом окружную (территориальную) избирательную комиссию. При этом заявление кандидата о снятии своей кандидатуры оформляется в письменном виде.
Законодательство закрепляет за кандидатами равные права и обязанности. Кандидаты после регистрации по их личному заявлению освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. Работодатель обязан предоставить кандидату по его желанию неоплачиваемый отпуск с момента регистрации его в качестве кандидата до момента опубликования результатов выборов.
В течение этого срока кандидату выплачивается единовременная денежная компенсация в размерах, предусмотренных законами о выборах субъектов Российской Федерации.
Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен на другую работу по инициативе администрации без его согласия.
Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия на привлечение к уголовной ответственности, арест прокурор обязан поставить в известность окружную избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.
Кандидаты вправе иметь доверенных лиц, регистрируемых окружной избирательной комиссией, которая зарегистрировала кандидата в депутаты. Доверенные лица получают удостоверение и оказывают кандидату содействие в ведении избирательной кампании. Они также имеют право на неоплачиваемый отпуск.
Важнейшим средством при проведении выборов является агитация. Предвыборная агитация гарантируется государством и может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий в виде собраний, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных материалов и публикаций и т.д.
Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, "за" или "против" любого зарегистрированного кандидата.
Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Контроль за выполнением этих условий осуществляют окружные и территориальные избирательные комиссии.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата и прекращается в 0 часов за сутки до дня голосования. Сроки проведения агитации на телерадиовещании определяются законодательством субъектов Российской Федерации.
Средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации. Это означает, что если одному кандидату предоставлена возможность выступить по местному радио в течение двух часов, то и остальные кандидаты вправе потребовать предоставления им такого же эфирного времени.
Финансирование выборов осуществляется из средств местного бюджета. Эти средства поступают в территориальную избирательную комиссию, которая распределяет их по окружным и участковым избирательным комиссиям.
Окружные и участковые избирательные комиссии представляют территориальной комиссии отчет о расходовании средств. В свою очередь территориальная избирательная комиссия отчитывается перед органом местного самоуправления, которым были выделены денежные средства.
В ходе проведения выборов в органы местного самоуправления финансирование осуществляется за счет местных бюджетов. В некоторых законах о выборах предусматривается помощь из бюджета субъектов Российской Федерации.
Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законами субъектов Российской Федерации о выборах органов местного самоуправления. Как правило, голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени. О времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом. Избирателям могут быть направлены информационные материалы о дне голосования по месту жительства или работы.
Каждый избиратель голосует лично. Голосование проводится в помещении избирательного участка в том же порядке, что и при проведении местного референдума. После окончания голосования участковая избирательная комиссия проводит подсчет голосов по каждому кандидату. Итоги голосования рассматриваются на заседании участковой комиссии и вносятся в протокол участковой избирательной комиссии. Протокол подписывается всеми членами участковой избирательной комиссии.
Протокол составляется не менее чем в трех экземплярах. Один экземпляр представляется в окружную избирательную комиссию, второй - на хранение в территориальную избирательную комиссию. Третий экземпляр предназначен для ознакомления избирателей, инициативных групп с результатами голосования по данному участку.
Окружная избирательная комиссия на основе протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования путем сложения содержащихся в них данных устанавливает результаты выборов по данному избирательному округу и включает их в составляемый ею протокол.
В протокол окружной избирательной комиссии, дополнительно ко всем требованиям, предъявляемым к протоколу участковой избирательной комиссии, включаются данные о количестве участковых избирательных комиссий, о количестве поступивших протоколов участковых избирательных комиссий. В протоколе указывается одно из следующих решений:
- признание кандидата избранным депутатом;
- признание выборов по избирательному округу недействительными;
- признание выборов по избирательному округу несостоявшимися.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном количестве полученных кандидатами голосов в г. Москве избранным считается кандидат, в поддержку которого было собрано наибольшее число подписей избирателей. При равенстве числа подписей избирателей избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее других. В Нижегородской области при равенстве голосов считается избранным кандидат, зарегистрированный раньше. В Ленинградской области при равенстве голосов, поданных избирателями, проводится повторное голосование по этим кандидатам.
Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному округу недействительными, если допущенные при их проведении нарушения закона о выборах не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному избирательному округу несостоявшимися:
а) если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей;
б) если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает число голосов, поданных за депутата, получившего наибольшее число голосов.
Факты, когда выборы были признаны несостоявшимися в связи с низкой явкой избирателей, имели место в городах Абакане и Саяногорске Республики Хакасия, а также в городе Калуге.
Протокол окружной избирательной комиссии представляется в территориальную избирательную комиссию муниципального образования.
Окружные, территориальные избирательные комиссии после установления результатов голосования информируют о них избирателей через средства массовой информации или иным способом.
Выборы органов местного самоуправления в системе муниципального права можно рассматривать в качестве его института. Структурно данный институт состоит из групп однородных норм, которые регулируют отношения, складывающиеся между жителями муниципального образования и кандидатами для избрания в представительные органы местного самоуправления и на должности главы муниципального образования, между жителями и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, должностными лицами местного самоуправления.
Институт выборов - это совокупность норм муниципального права, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу формирования представительных органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Данный институт является также продуктом совместной деятельности муниципальных сообществ и государства, так как нормы о выборах формируются на уровнях Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц
местного самоуправления
Отзыв выборных лиц местного самоуправления является одной из форм прямого волеизъявления граждан, присущих демократическому государству. Субъектами отношений по поводу отзыва являются избиратели и выборные должностные лица, органы местного самоуправления и комиссии по отзыву депутата. Наличие института отзыва депутата, другого выборного должностного лица местного самоуправления повышает ответственность каждого из них перед избирателями за порученное дело. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Согласно Закону голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законодательством и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц определяются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать возможность отзываемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Данная форма прямого волеизъявления граждан постепенно набирает силу и востребуется гражданами.
Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления является катализатором, определяющим силу власти сообщества граждан. В данном случае реализуется конституционный принцип о народе как естественном источнике власти. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, являясь частицей всего многонационального народа России, а следовательно, и частицей всеобщего источника власти, наделяют властью выборных должностных лиц и депутатов, они же и лишают их власти при определенных условиях.
Институт отзыва власти не является самоцелью. Являясь предупреждающим средством, он способствует более качественному отбору лиц, избираемых в органы местного самоуправления. Кроме того, отзыв способствует сокращению разрыва между гражданами и избранными ими органами и должностными лицами местного самоуправления.
Отзыв - сдерживающее средство от проникновения бюрократизма в систему местного самоуправления, он разрушает предпосылки возможного его проявления в широких масштабах.
§ 5. Сходы граждан
Сходы граждан являются составным элементом форм прямого волеизъявления граждан. Они способствуют развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня знаний граждан в деле управления. Принимая решения на собраниях (сходах), граждане вырабатывают чувство ответственности за последствия, которые несут в себе эти решения. Помимо этого каждый гражданин ощущает результаты своего участия в управлении делами местного значения.
Основы организации сходов граждан закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.). Статья 25 этого Закона гласит: "В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан". Сход граждан:
- правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;
- осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;
- может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.