Методы оценки налогового потенциала регионов.
Под налоговым потенциалом региона понимают максимально возможную сумму начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства. В целях стуктурного анализа возможно выделить потенциал косвенных, прямых, имущественных, ресурсных и др. групп налогов. Два аспекта рассмотрения налогового потенциала региона. Во-первых, с точки зрения налоговой компетенции разных уровней власти, когда ставится вопрос о региональном потенциале налогов устанавливаемом федеральными (региональными, местными) органами власти. С точки зрения фактического поступления налогов в разные уровни бюджета, когда речь идет о потенциале налогов в качестве источника дохода конкретных бюджетных трат.
НПРi= НПФб. i+НПРбi+ сумма НПМБi
Эти два аспекта взаимоувязаны и в совокупности обеспечивают универсальный подход к налоговому потенциалу региона. В практических целях под налоговым потенциалом региона понимают сумму потенциалов всех действующих в регионе налогов. Существует несколько способов оценки НПР, которые базируются на фактически собранных в регионе налоговых доходах, построении репрезентативной налоговой системы, совокупных налогооблагаемых ресурсах, валовом региональном продукте и среднедушевых доходах населения.
Рис.1.1 Классификация методов оценки НП региона
Показатели могут быть, как фактическими так и прогнозными. Методы оценки НПР, основанные на показателях формирования налоговых доходов являются прямыми т.к. вкл. показатели НПР характеризующие его реализацию. Методы основанные на показателях экономической активности региона явлшяются косвенными, так как определяют НПР как производную от переменной величины. Аддитивный метод- метгод позволяющий учитывать специфичность различных налоговых баз по каждому налогу признан самым точным. В Америке и Канаде применим и распространен метод оценки налогового потенциала на основе репрезентативной выборки..Регрессионный метод Репрезентативной налоговой системы считается наиболее эффективным для среднесрочного и долгосрочного прогнозирования. Недостаток метода - высокая сложность. Опорными для расчета налоговых баз по методу прямого счета считаются данные формы №5-НБН, содержащие прямую информацию по базам основных бюджетообразующих налогов. Налоговый потенциал региона в РФ с 1999 года определяется на основе составления налогового паспорта региона- документа, комплексно характеризующего особенности экономического развития субъекта РФ. Проблемы объективности расчета НПР-отсутствие достоверных статистических баз. Данные часто оказываются неточными или отсутствуют вообще. Некорректным явл. Подход к оценке НПР с помощью собранных платежей в бюджет. Имеется разрыв фактически собранных налогов с потенциалом баз генерировать бюджетные доходы. В настоящее время в РФ за точку отсчета взят 1991 год скорректированный на последующие изменения в законодательстве. Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к созданию показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР). Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к необходимости обоснования показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона. Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов (федеральное правительство США использует СНР в качестве меры фискального потенциала с 1987 года). Для определения СНР необходимо выполнить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП необходимо вычесть некоторые федеральные налоги, так как эти налоги не являются источником доходов для региональных и местных бюджетов. Во-вторых, показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пенсионного фонда и выплаты пособий по безработице.
В случае возможного использования показателя СНР в России необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогооблагаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль организаций. Первая группа преобразований связана с учетом поправки на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и населению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юридическим и физическим лицам, наоборот, увеличивают налоговый потенциал регионов. Размер подобных поправок может быть весьма значительным, поскольку главными компонентами федеральных косвенных налогов являются отчисления в систему социального страхования и в пенсионные фонды. Вторая группа преобразований связана с учетом особенностей структуры налога на прибыль организаций (НП). В Российской Федерации НП в части региональной ставки взимается не по месту осуществления предприятием хозяйственной деятельности, а по месту его регистрации. В связи с этим возникает разрыв между налогооблагаемыми ресурсами региона и ВРП, поскольку ВРП учитывает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.
Показатель СНР более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета этого показателя, так же, как и для ВРП, необходима достаточно большая база данных, что сдерживает его применение.
Сложный и громоздкий метод.
Ряд авторов предлагают считать этот показатель как отношение налоговых доходов бюджетной системы к внутреннему региональному продукту (ВРП). Однако использование данной методики крайне затруднено. Это связано с тем, что, во-первых, расчет ВРП сложен, а во-вторых, квартальные и годовые оценки ВРП многократно корректируются и конечные числа порой отличаются на 20% от первоначальной оценки.
Другая точка зрения сводится к тому, что налоговым потенциалом нужно считать максимально возможную сумму поступлений налогов в условиях действующего налогового законодательства. Очевидно, что сложность расчета этого показателя и низкая достоверность полученного значения снижают ценность такого подхода к определению налогового потенциала.
Наконец, ряд специалистов считают, что налоговый потенциал — это максимально возможная в условиях действующего налогового законодательства сумма начислений налогов. Последняя учитывает суммы налогов, подлежащих уплате в рассматриваемом периоде, и доначисленные налоги по результатам контрольной работы налоговых органов[1].
Учитывая, что потенциал (от лат. potentia — сила) обозначает возможности либо средства, которые могут быть использованы, понятием «налоговый потенциал» можно охарактеризовать такие возможности привлечения налогов в бюджет. Ниже приведен возможный вариант расчета налогового потенциала.
Преимущества предлагаемой методики
К плюсам предлагаемой методики расчета налогового потенциала региона можно прежде всего отнести следующие. Оценки этого показателя, а также показателя эффективности работы регионального налогового органа и даже отдельной инспекции, могут быть применены для любого региона и муниципального образования. Ведь все данные для расчетов берутся из налоговой отчетности. Исключение составляют лишь сведения о приросте переплаты по налогам и начисленных сумм, в отношении которых судебные инстанции вынесли определения о приостановке взыскания. Но недостающую информацию налоговые органы могут предоставить по отдельному запросу.
Вместе с тем с помощью формул, которые приведены ниже, любой налогоплательщик может самостоятельно рассчитать свои показатели и оценить степень возможных претензий к себе со стороны налоговых органов. Таким образом, он сможет принять меры, чтобы исправить ситуацию либо подготовить необходимые разъяснения.
От предприятия к региону
Определять налоговый потенциал каждого отдельного предприятия путем сложения сумм начисленных налогов вряд ли практически возможно. Уж очень эта работа трудоемка. Поэтому актуальной является задача оценки налогового потенциала муниципального образования на основе информации, имеющейся в налоговых органах.
Эффективное решение задачи оценки налогового потенциала как на региональном уровне, так и на местном возможно при использовании данных, которые содержатся в отчетных формах. Эти сведения можно признать достаточно надежными, поскольку территориальные налоговые органы подают их в ФНС России регулярно. Кроме того, руководители налоговых органов несут ответственность за полноту и достоверность указанной информации.
Анализ информативности отчетных форм, разработанных ФНС России, показал, что объем имеющихся в них информационных ресурсов достаточен (при минимальной корректировке) для расчета уровня налогового потенциала отдельно взятого региона.
Формула расчета
В качестве базового показателя налогового потенциала может быть использован один из параметров отчетности по форме № 1-НМ (раздел I) «Начислено к уплате в текущем году»[2]. Этот показатель отражает объем начислений в консолидированный бюджет с учетом доначисленных сумм налогов и сборов в результате контрольной работы (назовем его НН). Однако этот показатель не учитывает сведения о начисленных суммах всех налогов, подлежащих мобилизации в бюджет. А значит, его нельзя признать эквивалентом налоговому потенциалу.
Так, в составе НН отсутствуют сведения о начислениях одного из основных налогов — налога на доходы физических лиц. Хотя налог и федеральный, в Тульской области после распределения между бюджетами он обеспечивает от 10 до 30% доходов местных бюджетов.
Приближенно учесть НДФЛ в составе налогового потенциала можно, если предположить, что начисленные суммы близки фактическим поступлениям (ПД), увеличенным на доначисления в результате налоговых проверок (указанные доначисления входят в состав НН).
В показателе налогового потенциала также необходимо учесть часть начисленных налогов (ПС), которая не может быть привлечена в бюджет. Это начисления, в отношении которых судебные инстанции выносят определения о приостановке взыскания до завершения рассмотрения налогового спора между налогоплательщиком и налоговым органом. Как известно, арбитражные дела могут рассматриваться довольно продолжительный период времени.
С учетом изложенного налоговый потенциал (НП) может быть оценен по следующей формуле:
НП = НН + ПД – ПС. (1)
Оценить, насколько полно был реализован налоговый потенциал региона, можно с помощью широко используемого сегодня понятия «коэффициент собираемости налогов» (КС). В контексте рассмотренного
КС = ПН : НП, (2)
где ПН — объем налогов и сборов, мобилизованных в бюджет.
Формула 2 применима как для приближенной оценки эффективности работы территориальных налоговых органов по привлечению средств в бюджет, так и для определения добросовестности большинства налогоплательщиков региона.
Корректировка на экспортный НДС
Разумеется, применять показатель КС как универсальное средство сравнения работы различных территориальных налоговых органов в ряде случаев некорректно. Так, в некоторых регионах отмечается возмещение НДС по экспортным операциям в значительных суммах. Этому обычно предшествует длительная (до 3 месяцев) налоговая проверка материалов, подтверждающих обоснованность применения нулевой ставки по НДС. Таким образом, на рассматриваемой территории какие-то периоды времени объем привлеченных средств в бюджет может превышать объем начисленных налогов.
Чтобы обеспечить сравнимость показателей налогового потенциала для различных регионов, необходимо учесть потери НДС, возмещаемого предприятиям-экспортерам. Для полного учета этих потерь начисленные суммы налогов нужно увеличить на объем подтвержденных претензий экспортеров (ПЭ), а собранные в бюджет суммы — на объем средств, возмещенных экспортерам (ВЭ).
Более точное значение НП можно определить по формуле приведенного налогового потенциала (ПНП):
ПНП = НН + ПЭ + ПД – ПС. (3)
Термин «приведенный» означает приведение к единым условиям оценки всех объектов анализа. Причем независимо от того, действуют на рассматриваемой территории предприятия-экспортеры или нет.
Корректировка для оценки работы налоговых органов
Показатель ПНП может быть применен для оценки коэффициента собираемости налогов. Однако использование этого коэффициента для оценки эффективности работы территориальных налоговых органов требует уточнения. Это связано с тем, что указанный коэффициент может быть завышен, если в регионе имеется существенная переплата по налогам отдельными крупными предприятиями. Уровень такой переплаты по отдельным налогоплательщикам может достигать 10—20% от общих налоговых поступлений.
Влияние переплаты можно устранить при корректировке суммы налоговых поступлений на величину прироста (сокращения) переплаты (ПП) по налогам предприятий, состоящих на налоговом учете в анализируемой инспекции (инспекциях).
Таким образом, приведенный коэффициент собираемости налогов (ПКС) может быть рассчитан по следующей формуле:
ПКС = ПНП : ППН, (4)
где ППН = ПН + ВЭ + ПП; ППН — приведенные поступления налогов с учетом деятельности предприятий-экспортеров и наличия переплат по налогам.
[1] См.: Паскачев А.Б., Садыгов Ф.К., Мишин В.И., Саакян Р.А., Бессчетная О.А., Засько В.Н., Новикова А.И. Анализ и планирование налоговых поступлений: Теория и практика. — М.: Издательство экономико-правовой литературы, 2004.
[2] Форма утверждена приказом МНС России от 19.11. 2002 № БГ-3-10/667.