В городских и сельских поселениях, а также городских округах предусматривается формирование представительных органов на муниципальных выборах.
В муниципальном районе предусматривается 2 способа формирования представительного органа:
1) он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;
2) он может избираться на муниципальных выборах. Представляется, что число депутатов, избираемых во втором случае от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности жителей данного поселения, в то же время не превышая 2/5 от общего числа депутатов. Другие особенности формирования представительного органа муниципального района изложены в ч. 5 ст. 35 Закона.
Законом установлена минимальная численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.
Закон расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, т.е. тех вопросов, которые имеют право решать только представительные органы.
В первую очередь к исключительной компетенции представительного органа муниципального образованиязаконодатель отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Кроме того, новый закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме (см. ст. 44 Закона), поэтому вполне логично, что полномочия по принятию и изменению устава принадлежат только представительным органам муниципального образования.
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Решение любых вопросов местного значения требует определенных затрат, и эти затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном бюджете. Понятно, что расходование средств местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования, поэтому представительные органы муниципального образования не только принимают местный бюджет, но и по завершении финансового года утверждают отчет о его исполнении. Такой отчет местные органы исполнительной власти представляют в обязательном порядке.
Местные налоги и сборы также напрямую затрагивают финансовые интересы жителей муниципальных образований, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на его территории. Их установление, изменение и отмена могут осуществляться в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах только представительным органом муниципального образования.
Только представительные органы муниципальных образований определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности. По ранее принятым планам или программам развития исполнительные органы должны предоставлять отчет об их исполнении, расходовании средств.
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится также определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Муниципальная собственность составляет важнейшую экономическую основу местного самоуправления. Оперативное управление и распоряжение ею осуществляет местная администрация, однако при этом она должна руководствоваться порядком, который установлен представительным органом муниципального образования.
Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию. Однако во втором случае он обладает так называемым правом вето, т.е. своим решением может отклонить принятый представительным органом нормативный правовой акт. В таком случае он обязан в течение 10 дней представить в представительный орган мотивированное обоснование отклонения правового акта либо предложения по его изменению или дополнению. Нормы комментируемой статьи устанавливают необходимое число голосов депутатов представительного органа для преодоления вето главы муниципального образования, а также сроки его подписания после преодоления вето.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска (см. ст. 73 Закона). С прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов.
4.6. Федеральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о формировании органов местного самоуправления
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»был принятв октябре 2003 года.Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.
В зависимости от вида муниципального образования представительные органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением (городские и сельские поселения, городской округ, муниципальный район). Для муниципального района законодательством предусмотрен и второй вариант - формирование из глав поселений и представительных органов поселения.
Уставом должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. При этом надо помнить, что глава муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования может возглавлять представительный или исполнительный орган. В первом случае глава избирается из состава депутатов, во втором – избирается всенародно. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то руководитель местной администрации нанимается по контракту (трудовому договору) в результате конкурса и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частности, Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются "отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные и исполнительные. Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин "проектная функция") и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации, можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.