Нормативные, правовые и методические основы делопроизводства
Единая система государственной регламентации процессов документирования и организации работы с документами складывается из законов РФ, правил делопроизводства, утвержденных постановлением правительства, государственных и отраслевых стандартов, общероссийских классификаторов. Нормативно-методическая база делопроизводства регулирует: правила оформления документов, правила работы с документами, сроки хранения документов, обеспечение сохранности документов, порядок передачи документов на архивное хранение, работу службы делопроизводства. Нормативно-методические акты – это важнейшие справочники для всех работающих с документами. Они устанавливают обязательный порядок и определяют, как правильно управлять документами.
Нормативные и методические основы документационного обеспечения управления в нашей стране были сформированы в советское время. Особенности советской системы управления способствовали созданию государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), основанной на принципах унификации и стандартизации документирования и организации работы с документами Когда в 2007 году был введен в действие национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489 «Управление документами. Общие требования», являющийся аутентичным переводом международного стандарта ИСО 15489-1:2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие положения», стало очевидным, что сложившаяся в нашей стране система делопроизводства вполне соответствует рекомендуемым международным комитетом по стандартизации принципам управления документами. Этот ГОСТ необходим для создания системы документационного обслуживания управления, организации работы службы ДОУ.
В Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 управление документами определяется как совокупность планомерных и эффективных действий по созданию, использованию, хранению и уничтожению документов в организациях с целью доказательства проведения деловых (управленческих) операций.
Основополагающими принципами управления документами в современной организации являются: законность, ответственность, унификация, создание единой системы документирования и организации работы с документами, сохранность, эффективность, автоматизация и механизация и т. д.
Соблюдение принципа законности предполагает четкое следование требованиям законов РФ по всем направлениям деятельности администрации муниципального образования, в том числе ее документационного обеспечения. Например, вопросы документирования нашли отражение во всех Кодексах Российской Федерации. Особенно много статей, посвященных документам, можно найти в Гражданском кодексе, регулирующем гражданские правоотношения и устанавливающем виды и разновидности документов, создаваемых в процессе этих правоотношений. Обратим внимание на то, что не меньше указаний на порядок документирования и виды документов содержит Трудовой кодекс, новая редакция которого принята 30 июня 2006 г.
Базовые положения, связанные с документированием информации определяет Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149 ФЗ « Об информации, информационных технологиях и защите информации». Закон устанавливает принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и обеспечении защиты информации. Вопросы защиты персональных данных детально раскрыты в новом Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных". Особое внимание уделяет государство вопросам сохранности документов. Прежде всего, это Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", устанавливающий состав Архивного фонда РФ и порядок включения архивных документов в его состав.
Законодательные правовые акты и методические документы в настоящее время должны регламентировать работу в системе электронного документооборота с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Развитие административной реформы в России также вызывает необходимость дальнейшего развития нормативных основ управления документами на государственном уровне.
По этим причинам правовая база, регламентирующая делопроизводство ежегодно обновляется и дополняется. Так, в течение 2009 года вышли Постановления Правительства, непосредственно касающиеся вопросов организации делопроизводства: Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" и Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 N 754 "Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота".
Наметилась положительная тенденция в развитии нормативных основ современного делопроизводства. Впервые в нашей стране правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти (далее правила делопроизводства) утверждены Постановлением Правительства РФ. Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (далее ВНИИДАД) по поручению главы правительства разработал методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Таким образом, обозначилось повышение статуса нормативных документов, регламентирующих делопроизводство. Выход правил делопроизводства означает отмену действия типовой инструкции по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти, на основе которой составлены действующие в настоящее время индивидуальные инструкции по делопроизводству в системе государственного и муниципального управления. Новые правила делопроизводства в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержат раздел о документальном фонде федерального органа исполнительной власти. В данном разделе говорится о том, что федеральный орган исполнительной власти формирует свой документальный фонд из образующихся в процессе его деятельности документов. Впервые вменяется в обязанность федерального органа исполнительной власти разработка и утверждение по согласованию с Росархивом перечня документов, образующихся в процессе его деятельности, а также в процессе деятельности подведомственных ему организаций, с указанием сроков хранения. Таким образом, повышается ведомственная ответственность за формирование и обеспечение сохранности документированной информации.
Особый интерес в правилах делопроизводства вызывает раздел, посвященный особенностям работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти. Новые правила делопроизводства и методические рекомендации к ним должны стать основой для разработки ведомственных инструкций по делопроизводству не только в федеральных органах исполнительной власти, но и иных организациях системы государственного и муниципального управления. На этот же документ придется ориентироваться организациям негосударственного сектора, так как с отменой типовой инструкции по делопроизводству иного нормативного документа, дающего методику организации делопроизводства в организации не найти.
8 апреля 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи», который регулирует отношения при оказании государственных услуг и совершении иных юридически значимых действий. Новый закон должен заменить действующий с 2002 года закон «Об электронной цифровой подписи». В данном законе зафиксировано три уровня удостоверения подлинности электронного документа, а электронная подпись трактуется следующим образом: «Информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию».
Для широкого внедрения информационных технологий в практику делового общения, очевидно, потребуется дальнейшее развитие соответствующего понятийного аппарата, так как в ближайшем будущем электронные документы будут удостоверяться с помощью подписей разного уровня защиты: простая электронная подпись, усиленная неквалифицированная электронная подпись, усиленная квалифицированная электронная подпись. В настоящее время, несмотря на широкое употребление термина "электронный документ", приходится констатировать, что четкой и однозначной интерпретации этого понятия нет. Тем не менее, специалистам, занятым в сфере управления важно уяснить, что электронный документ, подписанный электронной подписью, приравнивается к документу на бумажном носителе с собственноручной подписью.
Принцип стандартизации и унификации в области документирования обеспечивается государственными стандартами. ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 3 марта 2003 г. № 65-ст с 1 июля 2003 года является четвертым вариантом государственного стандарта, определяющего правила документирования для предприятий и учреждений. Впервые в истории отечественной стандартизации документов государственный стандарт (ГОСТ Р 6.30-2003) стал носить рекомендательный характер, установленный на основании Закона Российской Федерации «О стандартизации» (в редакции от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ). Вступивший в действие 01.07.2003 Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ устанавливает в качестве принципа стандартизации добровольность его применения. Эта новая для нашей страны правовая норма, принятая в международной стандартизации имеет в качестве последствия изменение форм внедрения.
Рекомендательный характер государственного стандарта повышает ответственность руководителей за постановку и ведение информационно-документационного обеспечения управленческой деятельности организации на уровне современных требований, за организацию единой комплексной системы делопроизводства в учреждении, единого порядка работы с документами. Внедрение ГОСТ осуществляется путем издания инструкции организации по ДОУ, правил оформления документов, стандарта организации в соответствии с требованиями, установленными настоящим ГОСТ.
Для однозначного применения понятий и терминов, характеризующих процессы документационного обеспечения деятельности необходимо использовать ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения».
Для заказа печати следует использовать ГОСТ Р 51511-2001 «Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования» (с изменениями №1 от 25 декабря 2002 г. №505-ст). При оформлении дел для сдачи в архив необходимо применять ГОСТ 17914-72 «Обложка дел длительного хранения. Типы, размеры и технические требования».
Для разработки инструкции по делопроизводству следует также использовать «Основные правила работы архивов организаций», одобренные решением коллегии Росархива 06 февраля 2002 г. Этот документ установил порядок составления номенклатуры дел и формирования дел, оформления дел при подготовке их к сдаче в архив, оформления описей дел, проведения экспертизы ценности документов. «Основные правила работы архивов организаций» являются незаменимым документом для создания архива и обеспечения его деятельности.
Для определения продолжительности хранения различных документов разработаны специальные справочники, так называемые перечни документов с указанием сроков их хранения. В настоящее время действует Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. № 558. Данный перечень необходим для составления ведомственных перечней, перечней электронных документов, типовых и индивидуальных номенклатур дел и осуществления экспертизы ценности документов. Рекомендации по составлению Перечня электронных документов, утвержденные приказом Росархива от 29 апреля 2011 г. № 32, были опубликованы на официальном сайте этого ведомства 07 июля 2011 года. На основании этого методического документа, каждое ведомство должно разрабатывать перечни документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов.
Для организации работы отдела, занимающегося документационным обеспечением управления и составления должностных инструкций работников, ответственных за делопроизводство необходимо использовать Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (утвержденный постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. №37).
Таким образом, существующая нормативно – методическая основа управления документами, в целом, позволяет рационально организовать делопроизводство. Однако для обеспечения правовой основы современного делопроизводства остро необходим Федеральный закон о ДОУ, который упорядочит управление документами в государственных и негосударственных организациях. Эта необходимость обусловлена тем, что негосударственный сектор в настоящее время не всегда следует принципу стандартизации и унификации, так как стандарты имеют характер рекомендации. Проблемы законодательного и нормативного регулирования современного делопроизводства во многом определяются тем, что Росархив с 2004 года имеет статус федерального агентства в составе Министерства культуры. Для более глубокого и масштабного участия данного ведомства в регулировании делопроизводства, требуется изменение статуса Росархива и расширение его полномочий, прежде всего в направлениях осуществления функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию документационного обеспечения управления и архивного дела.