Міжнародно-правові стандарти участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні
Загальнолюдські стандарти прав особи визначили ту планку, нижче якої держава не повинна опускатися. Це “максимально можливі мінімальні міжнародні норми-стандарти у різних сферах суспільно-політичного життя”, певні політико-правові орієнтири, зразки, до яких слід прагнути, які набули авторитету і визнання світовим співтовариством, і виступають мірилом демократичності політики держав. Вони виражають всесвітній досвід людства, і в той же час втілюють сучасні потреби й тенденції світового розвитку в гуманістичній сфері.
Міжнародно-правові стандарти демократії – це закріплені у міжнародному праві юридичні зобов'язання, авторитетно підтримувані орієнтири соціального і політичного розвитку. Стандарти – це “нормативний мінімум”, відступати від якого держава може тільки у формі його перевищення або конкретизації. Міжнародні стандарти в галузі прав і свобод людини і громадянина в політичній сфері формулюються в низці документів.
Історія людства свідчить, що на певних етапах з'являються документи епохального значення, які на тривалий період визначають ідеологію світового співтовариства відносно прав людини [226, с. 3]. До числа основних документів, у яких знайшли втілення універсальні міжнародно-правові стандарти участі громадян в управлінні державними справами у політичній сфері, належать:
- Загальна декларація прав людини1948 р.;
- Міжнародний пакт про громадянські й політичні права 1966 р. (підписаний УРСР 20.03.1968 р.; ратифікований 19.10.1973 р.; набув чинності для України 23.03.1976 р.).
Основа захисту прав людини була закладена прийняттям і проголошенням Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. у Парижі Загальної декларації прав людинияк стандарту, завдання, до виконання якого повинні прагнути всі народи і всі держави через сприяння повазі цих прав і свобод і забезпечення, шляхом національних і міжнародних прогресивних заходів, їх загального й ефективного визнання і здійснення (Преамбула).
Декларація стала стандартом демократії, взірцем і поштовхом для розробки і прийняття численних конвенцій з прав людини, а також конституцій цивілізованих, демократичних держав. У цьому комплексному документі універсального характеру вперше в історії було встановлено розгорнутий перелік (мінімальний каталог) основних прав і свобод людини, що підлягають дотриманню в усьому світі, погоджено юридичний зміст цих прав і свобод та законні випадки їх допустимих обмежень.
Відповідно до ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини, кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою безпосередньо чи за посередництвом вільно обраних представників. Це положення розвивається у ч. 2 ст. 21: кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні; ч. 3: воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна знаходити вираження в періодичних і нефальсифікованих виборах, що мають проводитися при загальному і рівному виборчому праві, шляхом таємного голосування або ж за допомогою інших рівнозначних форм, що забезпечують свободу голосування. Відповідно до ст. 20 Декларації, кожна людина має право на свободу мирних зборів і асоціацій (ч. 1); ніхто не може бути примушений вступати в яку-небудь асоціацію (ч. 2).
У другому розділі Конституції України всі вищенаведені положення Загальної декларації прав людини не тільки знайшли своє ємне відображення, але й розширені й конкретизовані. Це стосується права на об’єднання (“асоціації” в термінології Декларації), втіленого у ст. 36 Конституції України; права брати участь в управлінні державними справами, виборчих прав, рівного права доступу до державної служби (ст. 38); права на мирні збори (ст. 39). Крім цього мінімального переліку, започаткованого Декларацією, в Україні на конституційному рівні закріплене політичне право громадян брати участь у референдумі, право на звернення до державних органів і посадових осіб.
На положеннях Загальної декларації прав людини ґрунтується обов'язковий для держав Міжнародний пакт про громадянські й політичні права 1966 р., ратифікований УРСР 19 жовтня 1973 р. (набув чинності для УРСР 23 березня 1976 р., а для незалежної України – 25 жовтня 1991 р.).
Міжнародний пакт, як один з найбільш авторитетних міжнародно-правових договорів про права людини, поряд з правами дотримуватися своїх думок і на свободу інформації, гарантує такі політичні права, що вже стали класичними: визнається право на мирні збори (ст. 21); кожна людина має право на свободу асоціації з іншими (ст. 22); право брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників, голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, допускатися до державної служби (ст. 25).
Положення Міжнародного пакту, що стосується права на мирні збори (ст. 21) і права на свободу асоціації (ч. 2 ст. 22) вказують на можливість законних обмежень закріплюваних в цих статтях прав, якщо вони необхідні в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, суспільного порядку, охорони здоров'я і моральності населення чи захисту прав і свобод інших осіб. Щодо права на свободу асоціації, Пакт не перешкоджає введенню законних обмежень користування цим правом для осіб, що входять до складу збройних сил і поліції.
Отже, на відміну від Загальної декларації прав людини, яка лише називає право на мирні збори і право на свободу асоціації, об’єднавши їх в одній статті, в Пакті ці права розміщені в різних статтях, а також встановлені умови їх легальних обмежень. Таким же правовим шляхом йде й Конституція України у статтях 36, 37 про право на об’єднання та його межі, та у ст. 39 про право збиратися мирно.
Відповідно до ст. 25 Пакту, кожен громадянин повинен мати без дискримінації і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; б) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, що проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують вільне волевиявлення виборців; в) допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби.
У цьому випадку Пакт, як і Декларація, композиційно поєднує в одній статті право брати участь у веденні державних справ з виборчими правами і з правом допускатися до державної служби. Таке ж поєднання зазначених настанов спостерігаємо і в ст. 38 Конституції України. Це дозволяє зробити висновок, що саме ці дві правомочності є вирішальними для реалізації права на участь в управлінні державними справами.
Окрім розглянутих основоположних актів з прав людини, що були прийняті на рівні ООН, в рамках цієї організації розроблені інші специфічні документи стосовно основних демократичних політичних цінностей. У 1952 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла Конвенцію про політичні права жінок (набрала чинності 1954 р.), в якій визнається, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо чи за посередництвом вільно обраних представників і право рівного доступу до державної служби у своїй країні, а також виражається прагнення зрівняти положення чоловіків і жінок відносно володіння і користування політичними правами (Преамбула).
Поряд із універсальним механізмом захисту прав людини, заснованим на загальних універсальних договорах, існують регіональні системи захисту прав людини. Документи регіонального характеру, які містять міжнародні стандарти щодо політичних прав громадян, включають для України акти Ради Європи, насамперед Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод 1950 р. (ратифікована Україною 17.07.1996 р.) з протоколами, у яких доповнені чи уточнені окремі її положення; документи Наради (нині – Організації) з безпеки та співробітництва в Європі; документи Співдружності Незалежних Держав.
Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод (4 листопада 1950 р., Рим; набула чинності 3 вересня 1953 р., підписана від імені України 8 листопада 1995 р.) сприйнята більшістю держав як нормативний зразок. З ратифікацією Конвенції Верховною Радою України 17 липня 1997 р., для української держави відкрився доступ до багатого європейського досвіду у сфері утвердження демократичних принципів, забезпечення і захисту прав людини. Україна визнала обов'язковою юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, і громадяни України отримали право на звернення до європейського правозахисного механізму.
Як і в рамках ООН, у системі Ради Європи прийняті два окремих документи, один із яких присвячений громадянським і політичним правам (Європейська конвенція про захист прав людини 1950 р.), а другий – економічним і соціальним (Європейська соціальна хартія від 18 жовтня 1961 р.). Отже, Європейська конвенція гарантує головним чином громадянські та політичні права (на зразок Міжнародного пакту про громадянські та політичні права), тобто права першого покоління.
Порівняно із Загальною декларацією прав людини і Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Європейська конвенція містить менший перелік прав громадян у політичній сфері: у ст. 11 Конвенція гарантує лише право на свободу мирних зборів і свободу асоціації з іншими. Практика Європейського суду вказує також на тісний зв`язок з політикою права на свободу вираження своєї думки (ст. 10 Конвенції).
У ч. 2 ст. 11 Європейської конвенції встановлені підстави допустимих обмежень права на свободу мирних зборів і свободу асоціації, в основному ідентичний переліку Пакту, але дещо розширений: додана умова обмеження “з метою запобігання безладдям і злочинності”, і можливість законних обмежень на здійснення цих прав особами, які входять до складу державного управління.
Список прав, які гарантуються Конвенцією, розширений додатковими протоколами до неї з різних напрямків співробітництва. З них тільки Протокол № 1 (прийнятий 1952 р., набрав чинності 1954 р.) доповнює наданий Конвенцією перелік політичних прав громадян: Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в таких умовах, що забезпечать вільне волевиявлення народу у виборі законодавчої влади (ст. 3 Протоколу).
Положення статті викладені не як правомочності громадян з активного і пасивного виборчого права, а як зобов’язання держави забезпечити проведення таких виборів. Також положення цієї статті поширюються тільки на вибори органів законодавчої влади і не стосуються виборів глави держави, місцевих виборів. Практика Європейського суду доповнює цю статтю: “хоча право претендувати на посаду і бути обраним прямо не зазначене в статті 3 Протоколу № 1, ... ця стаття гарантує також таке право”.
Багато прав, безпосередньо в Європейській конвенції не сформульованих, випливають з рішень Європейського суду. Наприклад, право доступу до суду як таке не гарантується Конвенцією. Поряд з правом брати участь в управлінні державними справами, у Конвенції не одержали закріплення і такі зафіксовані в Міжнародному пакті про громадянські й політичні права такі норми, як право народів на самовизначення, заборона пропаганди війни, права дітей на захист.
Європейський суд створив і продовжує розвивати на базі Конвенції прецедент не право, що вважається обов'язковим для національних судів. Мається на увазі прецедентне право, що створене Судом, а також Європейською комісією з прав людини, що існувала до 1 листопада1998 р.
Україна є державою з континентальною системою права, тоді як право Європейського суду – прецедентне. Останнім часом усе частіше вказується на те, що суди України мають застосовувати у своїх рішеннях не тільки норми Європейської конвенції, а й рішення Європейського суду з прав людини, в яких дається тлумачення Конвенції. Отже, для українських правознавців, суддів та інших суб'єктів захисту прав людини ситуація ускладнюється необхідністю вивчення та застосування не тільки норм Конвенції, а й прецедентних рішень Європейського суду.
У рішеннях Європейського суду з прав людини, що стосуються політичних прав громадян, встановлено, що свобода політичної дискусії є стрижнем концепції демократичного суспільства, захист особистих думок є однією з цілей свободи зібрань та об`єднання (рішення у справі “Воґт проти Німеччини” від 26 вересня 1995 р., “Реквеньї проти Угорщини” від 20 травня 1999 р., рішення у справах “Інкал проти Туреччини” від 9 червня 1998 р., “Стіл та інші проти Сполученого Королівства” від 23 вересня 1998 р.]). В окремій думці до рішення у справі “Реквеньї проти Угорщини” суддя Фішбах наголошує на необхідності захисту “права брати безпосередню участь у державних справах та у формуванні волі народу і держави” .
Окрім Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, в рамках Ради Європи прийнято понад 150 конвенцій, які утворюють фундамент для удосконалення національного законодавства країн – членів Ради Європи у сфері прав людини.
Так, Декларація і програма виховання громадян у дусі демократії, заснованому на усвідомленні ними своїх прав і обов'язків, прийнята на 104-й сесії Комітету міністрів Ради Європи 07.05.1999 р. у м. Будапешті, підкреслює основну роль виховання з метою більш активної участі всіх і кожного в демократичному житті на всіх рівнях: місцевому, регіональному і національному (п. 7).
Європейська комісія “За демократію через право” Ради Європи (Венеціанська комісія) у розвиток положень ст. 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод прийняла Керівні принципи заборони і розпуску політичних партій (Венеція, 11 грудня 1999 р.): держави мають визнавати право кожної особи на свободу об'єднання в політичні партії, вимога реєстрації політичних партій сама по собі не розглядається як порушення цього права (п. 1). У Поясненнях до Керівних принципів зазначається: хоча свобода асоціації, включаючи свободу створення політичних партій, і має розглядатися як один з наріжних каменів плюралістичної демократії, обмеження цього права в демократичному суспільстві можуть допускатися; у забороні чи розпуску політичних партій роль правосуддя є винятково важливою.
Засади громадянської участі в управлінні закладені також в Резолюціях та інших актах Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ).
У Резолюції 980 (1992) “Про участь громадян у політиці” Парламентська Асамблея Ради Європи підтверджує: “демократія атрофується без широкої участі громадян, з якими повинні, де це можливо, консультуватися з питань, що їх близько стосуються, за допомогою відповідних механізмів” (п. 2). На виконання цієї Резолюції була прийнята Рекомендація ПАРЄ 1180 (1992) “Про участь громадян у політиці”, яка наголошує на важливій ролі неурядових організацій (асоціацій, фондів, рухів або груп, незалежних від уряду, заснованих на некомерційній основі для захисту певних інтересів) у розвитку участі громадян у політичному житті.
У Резолюції 1121 (1997) “Про інструменти участі громадян у представницькій демократії” ПАРЄ наголошено: дієвість демократії залежить від активного внеску всіх громадян. Їх участь у політичному житті та співробітництво в межах політичних інституцій є вирішальним фактором налагодженого функціонування демократичних інституцій (установ). У Резолюції 1154 (1998) “Демократичне функціонування національних парламентів” Асамблея звернула увагу на необхідність більш широкої участі громадян у прийнятті політичних рішень.
Важливе місце в міжнародно-правовому масиві регіональних стандартів прав людининалежить документам Наради (тепер – Організації) з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ/ОБСЄ). З 1992 р. Україна є повноправним членом НБСЄ, тому принципи і домовленості, закріплені у документах цієї організації, є обов'язковими для України.