Компетенция, принципы и формы защиты прав и свобод человека и гражданина в Законе о Конституционном Суде РФ 1994 г.
Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит правам и
свободам человека и гражданина, их обеспечению и защите. Важная
роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ. В соответ-
ствии с новой Конституцией и ее положениями о конституционном
судопроизводстве (ст. 118) был принят новый Федеральный конститу-
ционный закон о Конституционном Суде, который значительно изме-
нил объем его полномочий по сравнению с прежним Законом и внес
определенные структурные, организационные и процедурно-процес-
суальные коррективы.
1. Не вдаваясь в подробности относительно всех изменений,
коротко изложим самые существенные из них. По новому Закону
Конституционный Суд не располагает правом законодательной ини-
циативы в неограниченном объеме, как это было раньше, а только по
вопросам, отнесенным к его ведению; Суд лишен права рассмат-
ривать вопросы по собственной инициативе, что должно гаранти-
ровать объективность и беспристрастность его деятельности; Суд не
может направлять парламенту послания о состоянии конституцион-
ной законности с вытекающими из этого обязательствами для
парламента, а равно и направлять представления компетентным ор-
ганам и должностным лицам, которые обязывали быих информи-
§ 2. Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. 147
ровать Конституционный Суд о принятых мерах по устранению
нарушений норм Конституции. В целях деполитизации деятельности
Суда из его ведения изъято рассмотрение исков о конституционности
политических партий и общественных организаций. При этом зако-
нодатель исходил из общепринятого в системе конституционного
правосудия принципа, согласно которому правосудие должно быть
вне политики. Этот важнейший постулат воспроизведен в ст. 3 нового
Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которой Конститу-
ционный Суд решает исключительно вопросы права. Этот принцип
характерен для конституционного правосудия многих стран. Конеч-
но, право и политика не могут быть в чистом виде отделены друг от
друга, а в конституционном государстве не существует свободной от
права политики. Запрет решать политические вопросы прежде всего
означает, что осуществляемый конституционными судами контроль в
области законодательной и правоприменительной деятельности не
должен идти далее установления правового содержания Конституции
и ранга ее норм. Тем самым посредством права сужается сфера поли-
тического воздействия и ограничивается возможность перевода поли-
тических вопросов в правовые. Важное значение имеет и то обстоя-
тельство, что Конституционный Суд в любой ситуации, особенно отя-
гощенной политическими катаклизмами и открытой борьбой за
власть, рассматривает каждый вопрос и выносит по нему решение в
рамках и форме судебного разбирательства, будучи связанным
процессуальными нормами, действуя коллегиально и основываясь
только на принципах и установлениях права. Все другие способы
принятия решений (в узком составе, в срочном порядке, без соблюде-
ния процедуры и т. п.) недопустимы и антиконституционны.
Исключить прямое вторжение Конституционного Суда и его
членов в политику и тем самым обеспечить его подлинно независи-
мый статус и престиж объективного арбитра в правовых спорах —
этой цели по новому Закону служит и запрет судье состоять членом
политической партии или движения, вести политическую пропаган-
ду, участвовать в избирательной кампании, присутствовать на съез-
дах и конференциях и т. п. (ч. 3 ст. 11). Столь жесткие ограничения
подсказаны стремлением пресечь возможность возврата к негативной
практике чрезмерной политической активности Председателя и чле-
нов Конституционного Суда РФ, характерной для предыдущего
периода их деятельности. По новому Закону существенно ограничены
права и полномочия Председателя Конституционного Суда. Одно-
148 ГлаваIV. Конституционная защита прав и свобод
временно с изъятием из ведения Конституционного Суда РФ указан-
ных выше полномочий и ограничением некоторых других (права за-
конодательной инициативы в неограниченном объеме, рассмотрения
дел по собственной инициативе, о конституционности политических
партий и общественных объединений) законодатель в соответствии с
Конституцией 1993 г. и Федеральным конституционным законом «О
Конституционном Суде РФ» наделил Суд рядом новых важных
полномочий. Ких числу относятся следующие: право осуществлять
толкование Конституции; рассматривать индивидуальные и коллек-
тивные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и сво-
бод; рассматривать запросы судов о соответствии Конституции зако-
нов, подлежащих применению в конкретном деле. На первый взгляд,
сопоставление объема полномочий Конституционного Суда по преж-
нему и новому Закону может привести к выводу о сокращении полно-
мочий Суда. Однако такое заключение было бы односторонним, ибо
сравнивать следует по многим параметрам: по кругу субъектов, наде-
ленных правом на обращение в Суд; по предметам ведения, т. е. по
кругу вопросов, рассмотрение и решение которых относится к веде-
нию Суда; относительно процедурных принципов о допустимости за-
просов, о пределах проверки, о юридической силе решений и т. п. В
этом калейдоскопе многих проблем определяющим для нас представ-
ляется анализ эффективности форм и принципов, применяемых Су-
дом в деле защиты прав и свобод человека и гражданина.
Если вести сопоставление, беря за основу круг субъектов, обла-
дающих правом индивидуальной или коллективной жалобы, то оче-
видно, что ч. 1 ст. 66 прежнего Закона содержит более развернутый
перечень субъектов, наделенных таким правом. Это — граждане
РСФСР, СССР, иностранцы, лица без гражданства, юридические ли-
ца. По Закону 1994 г. к ним относятся граждане и объединения
граждан, а также «иные органы и лица, указанные в федеральном за-
коне» (ст.96).
Если же при сравнении законов исходить из общепринятых в
системе конституционного правосудия форм контроля, которые не-
посредственно связаны с функцией защиты прав человека, — абстракт-
ный контроль, конкретный контроль, индивидуальная жалоба, — то
закон 1994 г. вводит новую форму конкретного контроля и сущест-
венно модернизирует форму индивидуальной жалобы. При таком
раскладе вывод о сужении полномочий Конституционного Суда РФ
едва ли будет убедительным.
§ 2. Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. 149
2. Индивидуальная жалоба в российской системе конституцион-
ного правосудия, как уже отмечалось, по прежнему Закону о Консти-
туционном Суде, 1991 г., была установлена в форме обжалования
обыкновений. По новой Закону о Конституционном Суде подача жа-
лобы не связывается с понятием обыкновения. Согласно ч. 1 ст. 97
этого Закона правом подачи индивидуальной или коллективной жа-
лобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают
граждане, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле, или объединения
граждан. Кроме того, в ч. 2 этой статьи отмечается, что этим правом
обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном зако-
не. Тем самым устанавливается своего рода «открытый перечень»
субъектов права жалобы:их круг может быть расширен, если это
предусмотрено федеральным законом. По сравнению с прежним1 но-
вый Закон о Конституционном Суде не устанавливает в отношении
жалобы каких-либо особых требований ее оформления и подачи, а
распространяет на нее общие требования, установленные для всех ви-
дов обращений, направляемых в Конституционный Суд (ст. 37). Это,
на наш взгляд, упрощает процедуру подачи жалобы. В положениях об
основаниях допустимости жалобы сформулированы только два
требования, которым должна удовлетворять жалоба, чтобы быть при-
нятой Судом к рассмотрению. Во-первых, оспаривается конституци-
онность закона, затрагивающего права и свободы гражданина; во-
вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в
конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде
или ином органе, применяющем закон (ст. 98). Акцент на факт
применения закона по конкретному делу усиливается дополнитель-
ным требованием к заявителю — приложить к жалобе копию офици-
ального документа, подтверждающего применение либо возможность
применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела
(ч. 3 ст. 97). Иными словами, гражданин или объединение граждан не
могут абстрактно, т. е. вне связи с конкретной и реальной угрозой для
своих прав и свобод, обжаловать закон. Таким образом, основанием
допустимости жалобы является принцип явной и реальной угрозы для
1 В ч. 3 ст. 67 Закона 1991 г. содержался перечень 18 позиций, которым должна
была соответствовать жалоба, чтобы быть принятой Судом к рассмотрению.
150 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод
гражданина, исходящей от закона. Аналогичного принципа придер-
живаются многие зарубежные системы конституционного контроля
применительно к индивидуальной жалобе.
Важно подчеркнуть, что новый Закон о Конституционном Су-
де РФ связывает индивидуальную или коллективную жалобу именно
с законом. Иногда это служит основанием для вывода о сужении пол-
номочий Конституционного Суда, поскольку считается, что тем са-
мым акты правоприменения остаются за пределами проверки их Су-
дом. Однако нам представляется, что объяснение опоры на закон сле-
дует искать, исходя из заложенной в Конституции концепции прав и
свобод человека и гражданина. Выдвигая это требование, законода-
тель, очевидно, руководствуется принципом, согласно которому ос-
новным источником регулирования прав и свобод может и должен
служить в правовом государстве соответствующий Конституции за-
кон. В свою очередь правоприменительная практика в области прав и
свобод также должна основываться на законе; при отсутствии таково-
го применяются нормы Конституции и тем самым утверждается
принцип прямого действия Конституции. Конечно же такая установ-
ка в определенном смысле исходит из должного, однако она направ-
лена на преодоление все еще существующей практики ориентации на
подзаконные акты. Поднимая, таким образом, уровень регули-
рования и защиты прав и свобод, новый российский Закон о Консти-
туционном Суде способствует упрочению конституционной законно-
сти.
При анализе положений Закона об условиях принятия индиви-
дуальной жалобы к рассмотрению, т. е. определения ее допустимости,
нельзя не обратить внимание на отсутствие в нем такого обще-
принятого требования, как использование всех доступных граждани-
ну средств правовой защиты. Это требование расценивается обычно
как воплощение идеи о том, что Конституционный Суд должен вме-
шиваться лишь в исключительных случаях, а индивидуальная жалоба
считается чрезвычайным правовым средством защиты прав и свобод
человека. К ней нельзя прибегнуть, когда обжалование может быть
осуществлено иным путем. Однако эта позиция не имеет абсолютного
значения, допускаются исключения. Так, например, руководствуясь
этим принципом, Закон о Федеральном конституционном суде
Германии тем не менее специально выделяет случаи, когда по жало-
бе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке,
Федеральный конституционный суд может вынести решение немед-
§ 2. Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. 151
ленно, если жалоба имеет общее значение или когда лицу, подавше-
му жалобу, может быть нанесен тяжкий ущерб, который нельзя будет
предотвратить в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в
обычном судебном порядке (п. 2 § 90)1. В российском Законе о Кон-
ституционном Суде мы не находим аналогичной нормы, не-
посредственно связанной с процедурой принятия и рассмотрения ин-
дивидуальной или коллективной жалобы2. Отсутствие в Законе тре-
бования об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве
условия принятия жалобы в определенной мере облегчает граждани-
ну доступ в Конституционный Суд, освобождая его от необходимости
хождения по инстанциям. По смыслу ст. 96 Закона гражданин в связи
с применением по его делу нарушающего его права и свободы закона
может сразу же обратиться с жалобой в Конституционный Суд. Одна-
ко моделируемая Законом ситуация, не предусматривающая исчер-
пания всех средств, становится внутренне противоречивой, поскольку
утверждает правило, согласно которому Конституционный Суд при
осуществлении судопроизводства воздерживается от установления и
исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это
входит в компетенцию других судов или иных органов (ст. 3).
Представляется, что такая установка на самоограничение должна бы-
ла бы сочетаться с введением в Закон требования о предварительном
использовании всех предусмотренных законом средств защиты. От-
сутствие последнего позволяет Конституционному Суду уходить от
рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всесто-
ронне обоснованного объективного разбирательства дела в целях
установления истины.
В порядке сравнения сошлемся на иную правовую установку,
определенную в § 26 Закона о Федеральном конституционном суде
Германии. В п. 1 этого параграфа говорится: «ФКС собирает доказа-
тельства, необходимые для установления истины. Он может поручить
собирание доказательств вне устного разбирательства члену суда или
1Цит.по: ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 328.
2 В ст. 42 «Принятие обращения к рассмотрению» лишь в самой общей форме
устанавливается, что «в случаях, не терпящих отлагательства. Конституционный
Суд РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предло-
жением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу
оспариваемого международного договора РФ до завершения рассматриваемого дела
Конституционным судом РФ». Буквальный смысл текста этой статьи не позволяет
распространить ее и на конституционную жалобу.
6—1333
152 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод
просить об этом другой суд, ограничив поручение указанием на необ-
ходимость установления определенных фактов и лиц».
Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и
свобод человека и гражданина и особо выделяя его правозащитную
функцию как непосредственно вытекающую из концепции правового
государства, конституционного принципа приоритета прав и свобод и
других конституционных установлений, мы находим подтверждение
этому и в норме Закона о Конституционном Суде. Так, в ч. 3 ст. 43 —
об отказе в принятии обращения к рассмотрению — особо оговарива-
ется: «В случае, если акт, конституционность которого оспаривается,
был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения
дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации про-
изводство может быть прекращено, за исключением случаев, когда
действием этого акта были нарушены конституционные права и сво-
боды граждан». Мы специально обращаем внимание на эту важную и
существенную оговорку как соответствующую и воплощающую кон-
ституционный принцип приоритетности прав человека в качестве
высшей ценности. Рассматривая ситуацию, сложившуюся в Чечне,
Конституционный Суд прекратил производство по неопубликованно-
му Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г., который хотя и был от-
менен через 10 дней, но в сущности положил начало военным дейст-
виям на территории Чечни. Основанием такого решения Суда послу-
жил именно факт отмены Указа. Заместитель Председателя Консти-
туционного Суда в ходе рассмотрения этого дела отмечала, что Указ,
фактически вводивший в Чечне чрезвычайное положение, не мог
быть секретным и уже поэтому Суд должен был дать ему оценку1. К
этому верному суждению необходимо добавить несколько соображе-
ний, прямо связанных с правами и свободами человека. Прежде всего,
согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж-
данина, не могут применяться, если они не опубликованы официаль-
но для всеобщего сведения». Рассматриваемый Указ нарушил приве-
денную норму Конституции и в силу этого должен быть признан ан-
тиконституционным. Далее, Председатель Суда в одном из выступле-
1 См.: Феофанов Ю. Вердикт по «чеченскому делу» и особые мнения судей//
Известия. 1995. 2авг.
§ 2. Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. 153
ний на пресс-конференции аргументировал решение в пользу Указа
ссылкой на отсутствие российского закона о чрезвычайном положе-
нии («по вине Федерального Собрания»), что послужило для Прези-
дента РФ препятствием официально ввести чрезвычайное положение
в Чечне. Однако в случае пробела в законодательстве прямое дейст-
вие имеют нормы Конституции. В соответствии же с ч. 3 ст. 56 Кон-
ституции в условиях чрезвычайного положения многие основные
права и свободы находятся под ее защитой. К ним прежде всего отно-
сятся право на жизнь, право на жилище, запрет пыток, насилия и
унижающего человеческое достоинство обращения, а также уголовно-
процессуальные гарантии, закрепленные в ст. 46—54 Конституции.
Наконец, не менее важный довод против решения Суда прямо выте-
кает из цитировавшейся выше ч. 3 ст. 43 Закона о Конституционном
Суде. В ней говорится, что начатое Конституционным Судом произ-
водство не может быть прекращено, когда действием оспариваемого
акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Из
этого положения следует, что Конституционный Суд не вправе был
прекращать производство по Указу Президента от 30 ноября 1994 г.
3. Наряду с индивидуальной конституционной жалобой важное
значение в защите прав и свобод человека и гражданина имеет
широко применяемая в системе конституционного правосудия многих
стран форма конкретного контроля. Он осуществляется путем про-
верки конституционности законов по запросам судов общей юрисдик-
ции, а равно и специализированных судов. Такая форма контроля
расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку
подключает к защите широкий круг правоприменительных орга-
нов — судов.
Учитывая опыт использования этой формы в других странах и
ее эффективность в деле защиты прав человека, Конституция РФ
ввела в систему конституционного контроля новую форму проверки
конституционности законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125).
В соответствии с этим в ст. 101 Закона о Конституционном Суде
говорится: «Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к
выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона,
примененного или подлежащего применению в указанном деле, обра-
щается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о
проверке конституционности данного закона». Последствием внесе-
ния запроса по закону является то, что с момента принятия судом
б*
154 Глава IV. Конституционная защита прав и свобод
решения об обращении в Конституционный Суд и до принятия им по-
становления производство по делу или исполнение вынесенного судом
по делу решения приостанавливается (ст. 103). Эта новая, ранее не-
известная российской системе конституционного контроля форма
имеет большое значение. Смысл ее состоит в том, что она должна спо-
собствовать внедрению конституционных принципов соблюдения и
защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно и укреплению
конституционной законности в области отправления правосудия, воз-
действовать в этом направлении на всех участников судебного про-
цесса. Форма конкретного контроля ориентирует суд при рассмотре-
нии дела на поиск наиболее оптимальной в плане защиты прав чело-
века оценки подлежащего применению закона. Отметим по этому по-
воду, что в процессе применения процедуры конкретного контроля за
конституционностью законов в западной доктрине и судебной прак-
тике сформировалась следующая установка: если при толковании
подлежащего применению закона возникает несколько вариантов
прочтения такого закона, то предпочтение следует отдать варианту,
который гарантирует защиту прав и свобод человека и исключает воз-
можность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной
практике конкретного контроля в ФРГ1. Из аналогичной позиции ис-
ходит и французский профессор Ф. Люшер, который пишет, что если
текст нормы допускает двусмысленное толкование, то ее следует по-
нимать в том смысле, в каком она способна дать наиболее положи-
тельный эффект2.
В условиях переходного периода, проведения в России глубин-
ных реформ в области всех отраслей права и соответствующих изме-
нений законодательства значение конституционного контроля в отно-
шении законов по запросам судов невозможно переоценить. Осущест-
вляя разбирательство по конкретному делу, суд общей юрисдикции
обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон полно-
стью соответствовал Конституции.
Осуществление права запроса о соответствии применяемого за-
кона Конституции ставит перед любым судом также и проблему
различения права и закона, т. е. выявления правовой сущности зако-
на. В рамках концепции правового государства упор всегда делается
1 См.: Защита прав человека в современном мире.М., 1993. С. 74.
2 См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 23.
§ 2. Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г.
именно на правовом характере закона, который по своему со-
держанию должен соответствовать определенным гуманитарным цен-
ностям, к которым относятся права человека, справедливость, равен-
ство и др. Права человека должны выступать основанием правового
пространства в таком государстве, т. е. вся сфера позитивного законо-
дательства должна постоянно соизмеряться с правами человека, по-
лучить «человеческое измерение». Из этого следует, что они выступа-
ют высшим легитимирующим источником властных функций госу-
дарства.
В соответствии с этим в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ указывает-
ся, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отме-
няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Это значит, что законы должны быть правовыми и только верховен-
ство таких законов и их соблюдение создают соответствующий требо-
ваниям правового государства режим законности. Рассматриваемое в
этом контексте право судов ставить вопрос о конституционности зако-
на обязывает самих судей давать оценку правового содержания зако-
на и тем самым исключить возможность действия и применения
неправового, т. е. правонарушающего, закона. Это правомочие —
оценивать законы и саму государственную власть с точки зрения прав
человека — расширяет ответственность судей за укрепление консти-
туционной законности в государстве и обществе.
Как известно, у российского правосудия нет такой традиции, а
по наследству из прошлого досталась антитрадиция действовать в со-
ответствии с инструкциями, разъяснениями, указаниями вышестоя-
щих инстанций. Неподготовленность профессионального правосозна-
ния российских судей к соизмерению применяемых законов с принци-
пами права и нормами Конституции с полной очевидностью прояви-
лась, например, в ходе судебного процесса по делу ученого-химика
Мирзаянова. Он обвинялся в разглашении государственной тайны в
опубликованнойим научной статье, в которой ученый выступал про-
тив производства и испытаний химического оружия. В 1994 г. его при-
влекли к уголовной ответственности на основании ст. 71 УК РСФСР.
Применяемый закон и уголовное дело находились в прямом проти-
воречии с рядом статей Конституции (ч. 3 ст. 15, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 41
и др.), а также нормами международного договора о запрете произ-
водства и испытаний химического оружия, участницей которого явля-
Глава ГУ. Конституционная защита прав и свобод
ется Российская федерация. Московский суд, рассматривавший это
дело, пренебрег своим правом запроса относительно соответствия
Конституции положенных в основу обвинения нормативных актов. К
тому же из-за отсутствия закона о государственной тайне в суде фи-
гурировали ссылки на закрытое Постановление Правительства РФ от
30 марта 1993 г., которое относит «сведения, раскрывающие содержа-
ние ранее осуществлявшихся работ в области химического и биологи-
ческого оружия, либо существо этих работ» к государственной тайне.
Однако согласно Конституции перечень сведений, составляющих го-
сударственную тайну, должен определяться только федеральным за-
коном.
После длительных проволочек суд вынужден был прекратить
дело в отношении Мирзаянова, но по другому основанию — за отсут-
ствием состава преступления. Аналогичная ситуация возникла и в
Саратовском областном суде. Коллегия по гражданским делам суда в
августе 1995 г. постановила взыскать с воинской части причиненный
бывшему военнослужащему Вл. Петренко ущерб, который был нане-
сен его здоровью во время ликвидации аварии в Чернобыле. Он был
направлен туда будучи больным, признанным негодным к работе с
радиоактивными веществами. Однако суд оставил без внимания иск
Петренко в той части, где речь шла о бесчеловечных, а по сути своей
преступных экспериментах, которым он подвергался в лабораториях
НИИ ракетных войск на Шиханском полигоне еще до Чернобыля.
Как только представитель Министерства обороны начал ссылаться на
фигурировавшее и в деле Мирзаянова секретное Постановление Пра-
вительства от 30 марта 1993 г. о сведениях, составляющих государ-
ственную тайну, суд прекратил исследование обстоятельств, связан-
ных с экспериментами над Петренко, которые изначально нанесли
непоправимый вред его здоровью1. Тем самым суд в нарушение ч. 3
ст. 15 Конституции руководствовался секретным нормативным актом.
Из этого следует, что в условиях реформ судейский корпус России
оказался не готовым и к режиму прямого действия Конституции. Из-
вестна практика призывных комиссий военкоматов, отказывающих
призывникам в реализации их конституционного права заменить во-
енную службу на альтернативную гражданскую, как это предусмат-
1 См.: Кислое А. Подопытный лейтенант и опытные генералы// Известия.
1995. 5 авг.
§ 3. Конституционное правосудие и ограничение прав 157
ривает ст. 59 Конституции РФ. Однако и суды со ссылкой на отсут-
ствие федерального закона об альтернативной службе и вопреки
принципу прямого действия Конституции отказывают в удовлет-
ворении подобных исков. Такое решение принял 1 августа 1995 г. Га-
гаринский межмуниципальный суд г. Москвы.