Ответственность органов исполнительной власти перед гражданином
Наряду с механизмом правового регулирования и закреплени-
ем обязанностей органов управления (исполнительной власти) по от-
ношению к гражданам, необходимы и иные способы защиты прав
граждан в сфере исполнительной власти. Одним из таких способов яв-
ляется институт ответственности государства и его органов пе-
ред гражданином в случаях нарушения его прав и свобод и возмеще-
ния причиненного ему вреда2.
Конституция РФ провозгласила ответственность государства
перед гражданином (ст. 53), подтвердив право каждого на возмеще-
ние государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти и их должностных
лиц. Этот постулат правового государства находит свою реализацию и
1 См.: Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1976; Адми-
нистративная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство
и практика его применения. ВНИИ МВД РФ. М., 1993.
2 Подробнее см.: Ответственность в управлении.М., 1985; Малеин Н. С.
Современные проблемы юридической ответственности//Государство и право. 1994. № 6.
С. 23—32; Бойцова Л. Гражданин против государства/УОбщественные науки и
современность. 1994. № 4; Бойцова В. В., Бойирва Л. В. Ответственность государства за
действия должностных лиц: публично-правовая или частно-правовая?//Правоведение.
1993.N9 1.
298____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
в сфере деятельности органов исполнительной власти. Прежде всего,
следует отметить, что Правительство РФ обязано обеспечить реали-
зацию Федеральных законов о реабилитации жертв политических
репрессий, о социальной защите граждан, подвергшихся радиацион-
ным воздействиям, о социальной защите ветеранов и некоторых
других категорий населения, о восстановлении прав депортированных
народов, о восстановлении прав граждан России — бывших военно-
пленных и узников фашистских лагерей. В связи с этим отметим ряд
правительственных постановлений, принятых за последние годы1.
Сошлемся на Указ Президента РФ «О восстановлении законных прав
российских граждан — бывших советских военнопленных и граждан-
ских лиц, репатриированных в период Великой Отечественной войны
и в послевоенный период» от 24 января 1995 г.2 В этом Указе
определены конкретные обязанности федеральных органов госу-
дарственной власти — Правительства РФ, Министерства обороны РФ,
Министерства социальной защиты населения РФ по восстановлению
прав перечисленных выше лиц, в том числе отнесению их к участни-
кам Великой Отечественной войны (что дает определенные привиле-
гии) , выплате им определенных компенсаций.
Федеральным законом «О ветеранах»3 от 12 января 1995 г.
определены обязанности органов исполнительной власти по социаль-
ной защите ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны и
членов семей погибших на фронтах этой войны. Можно также со-
слаться на утвержденный Правительством РФ порядок назначения и
выплаты компенсационных выплат семьям с детьми, обучающимся
гражданам и другим категориям лиц4.
Наряду с компенсационными мерами и установлением льгот-
ных режимов для отдельных категорий населения государство обяза-
1 См., например: Положение о порядке предоставления льгот реабилитирован-
ным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий (Собрание законода-
тельства РФ. 1994. № 6. Ст. 615); Положение о порядке возврата гражданам незаконно
конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с полити-
ческими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной
компенсации (Собрание законодательства РФ. 1994. № 18, Ст. 2082); Постановление
Правительства РФ «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадав-
шим от радиационных воздействий» от 30 марта 1993 г. № 253//Российская газета.
1993. 9апр.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 5. Ст. 394.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 13. Ст. 1150.
§ 3. Ответственность органов исполнительной власти____________299
но определить имущественную, гражданскую ответственность перед
любым гражданином за причинение ему вреда в результате неправо-
мерных действий органа исполнительной власти или его должностно-
го лица. Гражданский кодекс РФ (ст. 16) установил, что убытки,
причиненные гражданину в результате незаконных действий (бездей-
ствия) государственных органов, органов местного самоуправления
или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответ-
ствующего закону или иному правовому акту акта государственного
органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению
Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской
федерации или муниципальным образованием.
К сожалению, в Российской Федерации до сих пор нет феде-
рального закона, который конкретно решал бы вопросы имуществен-
ной ответственности государственных органов и их должностных лиц
за убытки, причиненные гражданину в результате их неправо-
мерных действий. Пока приходится руководствоваться нормами Ука-
за Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба,
причиненного гражданину незаконными действиями государственных
и общественных организаций, а также должностных лиц при испол-
нении ими служебных обязанностей» от 18 мая 1981 г.1 В Указе под-
черкнуто, что этот ущерб возмещается на общих основаниях. При-
чем ответственность наступает независимо от вины соответствующего
должностного лица. Возмещению подлежат: заработок и другие тру-
довые доходы лица2, которых он лишился; имущество, конфискован-
ное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства; суммы,
выплаченные гражданином за оказание юридической помощи (юри-
дической консультацией), для возмещения судебных издержек, а так-
же иные суммы, истраченные в связи с незаконными действиями. Од-
новременно подлежат восстановлению пенсионные, трудовые, жи-
лищные и иные права гражданина.
Однако приведенный выше нормативный акт значительно уста-
рел, в нем недостаточно четко определены обязанности соответству-
ющих органов, не предусмотрены меры воздействия на должностное
1 См.: Ведомости Верховного СоветаСССР. 1981. № 21 Ст. 751.
2 В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. речь идет о
заработке и трудовых доходах, являющихся основным источником существования
гражданина.
300 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
лицо или орган, допустившие незаконные действия. На наш взгляд,
назрела необходимость принятия федерального закона по этому
вопросу.
Наряду с гражданской ответственностью в полную силу долж-
ны применяться и меры дисциплинарной, административной и уго-
ловной ответственности должностных лиц, посягнувших на права и
свободы гражданина.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы
Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.1 установлены дисципли-
нарные взыскания за неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственным служащим возложенных на него обязанностей (долж-
ностной проступок). Содержащиеся в ст. 14 этого Закона положения
дают возможность администрации в случаях, когда неправомерными
действиями государственного служащего затрагиваются права и сво-
боды человека и гражданина, объявить служащему выговор, строгий
выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, нако-
нец, уволить с государственной службы.
Можно привести немало оснований для применения дисципли-
нарной ответственности: незаконный отказ в приеме жалобы, в на-
значении пенсии; превышение полномочий при применении
принудительных мер административного порядка и т. д.
В Уголовном кодексе также имеются составы преступлений,
объектами которых являются права и законные интересы граждан в
сфере исполнительной власти. Так, гл. IV У К РСФСР содержит сос-
тавы преступлений, ответственность за совершение которых несут го-
сударственные служащие (ст. 135, 136, 138, 139, 1391, 140 и др.). В
1995 г. в У К включена ст. 1252 «Торговля несовершеннолетними»,
предусматривающая повышенную ответственность за преступное дея-
ние, совершенное с использованием служебного положения. В 1994 г.
включена в данный Кодекс ст. 1281, устанавливающая уголовную от-
ветственность за разглашение сведений, составляющих врачебную
тайну, лицом, которому эти сведения стали известны в связи с испол-
нением своих служебных обязанностей.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях также
содержит ряд составов административных проступков должностных
1См Собрание законодательства 1995 №31 Ст 2990
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 301
лиц органов исполнительной власти. В частности, установлена адми-
нистративная ответственность должностных лиц за нарушение зако-
нодательства о труде (ст. 41 КоАП); за нарушение правил, норм и
инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышлен-
ности (ст. 88 КоАП), за незаконное изъятие паспортов (ст. 182 КоАП)
и за ряд других правонарушений, имеющих непосредственное отно-
шение к правам и свободам граждан.
Одна из негативных тенденций в обеспечении охраны прав и
свобод граждан — тенденция ведомственного пренебрежения к зако-
ну. Зачастую чиновник, соблюдая узковедомственные интересы, же-
лая «услужить» вышестоящему начальству, игнорирует требование
закона и тем самым нарушает права, предоставленные этим законом
гражданину. До сих пор, например, многие должностные лица нало-
говых органов, органов социальной защиты населения и других
органов исполнительной власти забывают о своей ответственности
именно перед гражданином за решение конкретных вопросов, ко-
торые входят в их компетенцию. В свою очередь и граждане, не обла-
дая должным уровнем юридических знаний, нередко проявляют
«смирение» перед произволом чиновника и не призывают его к ответу
в судебном или административном порядке.
§ 4. Административный порядок обжалования решений
и действий органов исполнительной власти,
рассмотрения иных обращений граждан
1. В условиях разделения властей возрастает роль судебной
власти в защите прав и законных интересов граждан. Судья, незави-
симость, объективность и беспристрастность которого поддержива-
ются и гарантируются законом, ныне имеет возможность оценить ту
или иную ситуацию, руководствуясь конкретным законодательным
актом. Судебный порядок разрешения административных жалоб в на-
стоящее время рассматривается как наиболее универсальный способ
защиты прав граждан в сфере исполнительной власти. Поэтому воз-
никает вопрос, не следует ли в связи с введением судебного порядка
обжалования действий и решений органов исполнительной власти и
их должностных лиц отказаться от административного порядка
рассмотрения жалоб и ограничить возможность обжалования таких
действий и решений в порядке субординации, т. е. вышестоящему
302 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
органу исполнительной власти. На наш взгляд, на этот вопрос следует
ответить отрицательно. Судебный и административный порядок
рассмотрения административных жалоб призван в наиболее полном
объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного
существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе
по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции
рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполни-
тельной власти, либо суд. Особое значение имеет то обстоятельство,
что во всех случаях за гражданином сохраняется право обратиться в
суд, если он не будет удовлетворен решением органа исполнительной
власти, рассмотревшего в порядке субординации соответствующее
обращение гражданина.
Вот некоторая иллюстрация к вопросу об административном
порядке обжалования действий различных государственных и муни-
ципальных органов и их должностных лиц. В 1994 г. в адрес мэра и
правительства Москвы поступило всего 36 тыс. письменных обраще-
ний, большую часть которых составляют жалобы на неудовлетво-
рительное состояние жилищного фонда, нарушение санитарного за-
конодательства. Есть жалобы и на работников префектур и муници-
пальных округов, органов внутренних дел. Вместе с тем непо-
средственно в департамент муниципального жилья и жилищные ко-
митеты в округах обращалось за этот же период более 120 тыс.
граждан.
Характерно, что в связи с жалобами граждан по результатам их
рассмотрения за безответственность и волокиту были объявлены вы-
говоры трем супрефектам, в ГУВД Москвы привлечено к дисципли-
нарной ответственности 80 сотрудников и 6 уволено'.
Если сопоставлять достоинства и недостатки судебного и адми-
нистративного порядка рассмотрения жалоб, то можно отметить
определенные плюсы и минусы каждого из этих видов обжалования.
Например, рассмотрение жалобы в административном порядке может
привести к немедленному либо более краткому по срокам исправле-
нию допущенной нижестоящим органом ошибки (либо умышленного
нарушения интересов личности) и восстановлению нарушенных прав
и свобод. Речь идет, таким образом, о возможности оперативно устра-
1 См.: Узельман В. В качестве уставного капитала внесли... живых людей//Твер-
ская, 13. 1995. 30марта—5апр.
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 303
нить нарушения законности и применения мер наказания к виновным
должностным лицам.
Однако нельзя не обратить внимание на некоторые негативные
последствия административного порядка разрешения споров между
гражданином и органом исполнительной власти. Зачастую встреча-
ются факты «защиты чести мундира», когда вышестоящий орган бо-
лее всего заинтересован в защите интересов своей системы, а не прав
и свобод граждан, т. е. третьих лиц, не входящих в эту систему. В
этом отношении есть бесспорные преимущества в судебном порядке
рассмотрения административного спора, поскольку судья действует
(или обязан действовать!) беспристрастно и объективно, подчиняясь
только требованиям закона. Поэтому в ряде случаев судебный
порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтитель-
ным.
2. В судебном порядке рассмотрения административных споров
есть одно важное преимущество — строго регламентированная зако-
ном процедура рассмотрения дела, прежде всего в соответствии с
Гражданским процессуальным кодексом, а также с Кодексом об адми-
нистративных правонарушениях.
К сожалению, такая процедура отсутствует во многих случаях
рассмотрения вышестоящими органами исполнительной власти жалоб
на решения и действия нижестоящих органов, входящих в данную си-
стему. Начнем с того, что до сих пор на территории Российской Фе-
дерации действует союзный законодательный акт — Указ Президиу-
ма Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа от
4 марта 1980 г. и с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 фев-
раля 1988 г. (об анонимных жалобах)1. Указанными законодательны-
ми актами установлены определенные правила рассмотрения жалоб
граждан. Жалоба должна быть подана на рассмотрение в компетент-
ный вышестоящий государственный орган (должностному лицу) по
отношению к органу (должностному лицу), нарушившему право
гражданина. Если жалоба подана не в надлежащий орган, т. е. в
орган, к непосредственному ведению которого не отнесено рассмотре-
ние данного вопроса, то этот орган обязан в пятидневный срок
1См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980 №11 Ст. 192; 1988.№6
Ст.94.
304____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
переслать жалобу в компетентную инстанцию, известив об этом пода-
теля жалобы.
Вместе с тем запрещено пересылать жалобы тем органам и ли-
цам, действия которых обжалуются.
Установлен и срок рассмотрения жалобы — не позднее 15 дней
со дня ее получения. Если же рассмотрение жалобы требует дополни-
тельной проверки, истребования необходимых материалов, указан-
ный срок может быть продлен, но не более чем на месяц, по решению
руководителя соответствующего органа с обязательным извещением
об этом лица, подавшего жалобу.
Решение, принятое по жалобе, может быть обжаловано в выше-
стоящий орган (должностному лицу) либо в суд.
Установив лишь общие положения, касающиеся порядка адми-
нистративного обжалования решений и действий органов (должност-
ных лиц) исполнительной власти, законодатель не определил четкую
процедуру рассмотрения таких дел. Отсутствие закона, регламенти-
рующего такую процедуру, а именно административно-процессуаль-
ного кодекса, негативно сказывается на отношениях между гражда-
нами и органами исполнительной власти, затрудняет защиту прав и
законных интересов граждан. Вместе с тем еще до разработки такого
кодекса необходимо, на наш взгляд, принять федеральный закон о
порядке рассмотрения обращений граждан в государственных и муни-
ципальных органах. Федеральный закон в этой сфере необходим, по-
скольку Конституция РФ отнесла к ведению Российской федерации
регулирование прав и свобод граждан (ст. 71). В то же время фе-
деральный закон, закрепив единые для всего государства параметры
реализации гражданином его права на обращение в государственные
и муниципальные органы за защитой своих законных интересов, дол-
жен учесть и полномочия субъектов РФ, предоставив им правомочия
решать ряд конкретных вопросов. По нашему мнению, в законе целе-
сообразно определить юридическое значение таких понятий, как «жа-
лоба», «заявление», «предложение». Самостоятельная глава закона
должна быть посвящена ответственности органов исполнительной
власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц
перед гражданином в случае нарушения требований законодательства.
Федеральный закон может быть сконструирован по типу Основ
законодательства, создавая для субъектов РФ возможность самостоя-
тельно решать вопросы о формах заявлений и жалоб, сокращенных
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб____________305
сроках их рассмотрения, о процедурных правилах работы конкретных
органов. При подготовке закона следовало бы точно определить
пределы действия этого закона. Имеется в виду, что он не затронет (и
не должен затрагивать) те законодательные нормы, которые опреде-
ляют порядок уголовной, гражданской и административной юрисдик-
ции, осуществляемой судами и иными органами в сфере борьбы с
правонарушениями. На этот счет в законе об обращениях граждан
должны быть даны четкие отсылки к конкретным кодексам и иным
законодательным актам.
Необходимо, чтобы в законе об обращениях граждан нашли ме-
сто нормы, определяющие и раскрывающие принципы работы соот-
ветствующих органов по рассмотрению заявлений, предложений и
жалоб граждан: компетентность, объективность, гласность, публич-
ность, ведение производства по делу на русском языке или языке, яв-
ляющемся национальным; право гражданина воспользоваться услуга-
ми защитника, лично присутствовать при рассмотрении заявления
или жалобы, требовать вызова свидетелей, проведения экспертизы,
приобщения дополнительных документов и т. д.
Отдельные главы закона должны быть посвящены вопросам
личного приема граждан, основным требованиям о порядке регистра-
ции и учета предложений, заявлений и жалоб, контролю за исполне-
нием принятых решений, организации анализа и обобщения обраще-
ний граждан. Самостоятельную главу закона целесообразно посвя-
тить способам и методам контроля за правильным и своевременным
рассмотрением обращений граждан.
Принципиальное значение имела бы отдельная глава закона,
определяющая основные положения об ответственности органов (дол-
жностных лиц) за нарушение требований закона. При этом надо
взять на вооружение весь комплекс мер ответственности — матери-
альную (возмещение понесенного ущерба), дисциплинарную (вплоть
до увольнения от должности), административную (штрафы за нару-
шение порядка регистрации обращений, сроков рассмотрения, прояв-
ление должностной небрежности), уголовную (за преступную небреж-
ность, умышленное грубое нарушение прав гражданина и требований
закона и т. п.).
В федеральном законе должны быть урегулированы основные
вопросы организации личного приема граждан в органах исполни-
тельной власти и в органах местного самоуправления. В некоторых
306 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
органах исполнительной власти, в том числе в отдельных фе-
деральных министерствах и ведомствах действуют локальные норма-
тивные акты, определяющие порядок личного приема граждан,
перечень должностных лиц, осуществляющих прием, распределение
обязанностей между ними. Однако в большинстве случаев пока дело
ограничивается установлением дней и часов приема и регистрацией
заявлений и жалоб. Причем нередко встречаются факты отказа долж-
ностных лиц в письменной форме изложить мотивы отклонения
рассмотрения предложения или жалобы.
Исключением в данном случае являлась деятельность Управле-
ния Президента РФ по работе с обращениями граждан. Положение об
этом Управлении было утверждено Президентом РФ 22 мая 1995 г.1 В
задачи Управления входили: своевременное рассмотрение письмен-
ных и устных обращений граждан, а также направление их для рас-
смотрения в соответствующие структурные подразделения Админи-
страции Президента, аппарата Правительства РФ, в федеральные ор-
ганы государственной власти, в органы государственной власти субъ-
ектов РФ и органы местного самоуправления по вопросам их компе-
тенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управле-
нии их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работника-
ми Управления и организация работы по приему граждан Руководи-
телем Администрации Президента, заместителями Председателя Пра-
вительства и другими должностными лицами. На указанное Управ-
ление был возложен также контроль за своевременным и полным
рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти
субъектов РФ.
Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. было образовано
Главное управление Президента РФ по вопросам конституционных
гарантий прав граждан, на которое ныне возложены прием граждан и
оказание содействия в восстановлении их нарушенных прав, рассмот-
рение предложений, заявлений и жалоб, поступающих на имя Пре-
зидента РФ, его Администрации и Правительства РФ, оказание со-
действия в их разрешении2.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 22. Ст. 2031.
2 См.: Российская газета. 1996. 19 марта.
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб_____________307
На наш взгляд, многие нормативные положения рассматривае-
мых документов могли бы быть с успехом использованы при подготов-
ке проекта федерального закона об обращениях граждан в госу-
дарственные органы и в органы местного самоуправления.
В статье «Мудрость власти», опубликованной в «Российской га-
зете» от 21 ноября 1995 г., подчеркивается необходимость современ-
ной нормативно-правовой базы для работы с обращениями граждан.
Автор статьи ратует за то, чтобы был принят на федеральном уровне
закон, который позволил бы вести работу с обращениями граждан в
обязательном для всех четком правовом русле. Подготовка такого за-
кона, его принятие явились бы также важным вкладом в кодифика-
цию административно-процессуального законодательства. Впоследст-
вии такой закон мог бы стать одним из основных разделов адми-
нистративно-процессуального кодекса РФ.
Как уже указывалось, этот новый для нашей правовой реаль-
ности закон явился бы кодифицированным актом, определяющим
процедуры взаимоотношений между органами власти и гражданином
в тех случаях, когда возникает потребность в реализации прав и сво-
бод гражданина или когда от гражданина требуется исполнение уста-
новленной законом обязанности. Речь идет, таким образом, об
упорядочении «нормальных», осуществляемых в рамках закона взаи-
моотношениях, т. е. о так называемых неюрисдикционных производ-
ствах. В тех же случаях, когда процессуальные нормы органически
сопутствуют административной юрисдикции, в первую очередь
применению мер административного воздействия, должны действо-
вать иные процедурные правила.
3. Рассмотрим вначале процедуры взаимоотношений между ор-
ганами управления и гражданами в ходе неюрисдикционных дейст-
вий. Здесь на первый план выступает порядок разрешения органами
исполнительной власти индивидуальных дел (в том числе предложе-
ний и заявлений граждан) и принятия ими индивидуальных актов
управления. В этой сфере требуется строгое соблюдение определен-
ного порядка: принятие обращения гражданина к рассмотрению или
подготовка к принятию решения, касающегося права или свободы
гражданина, по инициативе органа исполнительной власти; соблюде-
ние всех необходимых юридических требований, предъявляемых к
такого рода решениям (индивидуальным актам управления); соблю-
308____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
дение сроков, установленных для разрешения дела и извещения об
этом решении заинтересованного лица, т. е. гражданина.
Однако, как уже отмечалось, в России до сих пор отсутствует
единый законодательный акт, который бы определял такой порядок.
Надо отметить, что во многих европейских государствах (например,
во Франции, Польше, Венгрии) и в США в течение многих десятиле-
тий действуют кодексы, детально определяющие административные
процедуры. Естественно, что эти кодексы подвергаются изменениям и
уточнениям, но задача их остается прежней — создать надлежащее
правовое поле во взаимоотношениях гражданина и государственных
органов в целях соблюдения конституционных прав и свобод индиви-
да. Разумеется, не все эти акты идеальны с точки зрения защиты прав
и свобод граждан; многие их процедуры могут показаться излишне
усложненными; многие положения этих кодексов можно было бы усо-
вершенствовать «в пользу» гражданина. Тем не менее наличие таких
законодательных актов, безусловно, является фактором, сдерживаю-
щим произвол аппарата управления и его должностных лиц.
На наш взгляд, и в России настало время для серьезной науч-
ной проработки концепции административно-процессуального кодек-
са. Такой кодекс мог бы регламентировать порядок принятия органа-
ми исполнительной власти индивидуальных актов в отношении
граждан, их ассоциаций (общественных объединений), хозяйствен-
ных организаций и учреждений любой формы собственности.
Общий административно-процессуальный кодекс, на наш
взгляд, призван определить: круг субъектов, являющихся сторонами
процесса или иными его участниками; процессуальный статус этих
лиц; стадии принятия индивидуального акта управления, имея в виду
обеспечение законности и обоснованности последнего; порядок испол-
нения принятого акта; порядок обжалования. В процессуальных нор-
мах должен найти отражение принцип материальной истины, требу-
ющий четкого регулирования права сторон предоставлять все необхо-
димые доказательства для решения данного конкретного дела и обя-
занностей органа, принимающего акт, тщательно исследовать пред-
ставленные доказательства и провести в случае необходимости допол-
нительное выяснение всех обстоятельств по делу. Кроме того, на ор-
ган исполнительной власти должна быть возложена обязанность со-
бирать доказательства по ряду дел (например, пенсионных), обеспе-
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб_____________309
чивая административное обслуживание граждан. В кодексе следует
закрепить общие правила о сроках рассмотрения дела и принятия со-
ответствующего решения, о порядке уведомления сторон о дне и мес-
те рассмотрения дела и т. п.
Учитывая специфику отдельных категорий дел, видимо, в ад-
министративно-процессуальном кодексе целесообразно отразить осо-
бенности производства: 1) по налоговым делам; 2) по пенсионным де-
лам и иным делам, связанным с социальной защитой граждан; 3) по
делам, связанным с регистрационной системой (регистрация индиви-
дуальной трудовой деятельности, предприятий, общественных орга-
низаций и т. д.); 4) по делам разрешительной системы (разрешение
на приобретение и ношение оружия, на открытие отдельных видов
предприятий и т. д.), по делам о выдаче лицензий на определенные
виды деятельности; 5) по делам, связанным с охраной здоровья и са-
нитарно-эпидемиологическим благополучием населения; 6) по делам,
связанным с отводом, куплей-продажей земли, с реализацией права
собственности на другую недвижимость; 7) по жилищным делам
(предоставление жилья из государственного и муниципального жи-
лищного фондов) и делам, связанным с коммунальным обслуживани-
ем; 8) по делам, связанным с реализацией права граждан на образо-
вание; 9) по делам, связанным с природопользованием, и по неко-
торым другим категориям дел.
В соответствующих разделах кодекса можно было бы сформу-
лировать нормы, определяющие специфику стадий и порядка приня-
тия решений конкретными органами и их должностными лицами.
При этом не исключается возможность отсылки к нормам соответст-
вующих кодексов (жилищного, земельного, водного, семейного и др.),
а также к нормам иных законодательных актов.
4. Одним из способов защиты прав граждан в сфере исполни-
тельной власти является институт петиций, предусматривающий
особый порядок подготовки, направления и рассмотрения коллектив-
ных обращений граждан по наиболее важным вопросам государст-
венной и общественной жизни, в том числе и по вопросам обеспече-
ния гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Прежде всего следует отметить, что впервые в нашей государ-
ственной жизни Конституцией России предусмотрено право граждан
направлять коллективные обращения в органы государственной вла-
сти и в органы местного самоуправления. Эти коллективные обраще-
ния, именуемые в зарубежном законодательстве петициями, должны
310 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
стать важным средством влияния на законность действий органов ис-
полнительной власти. Однако это обусловливает необходимость чет-
кого правового регулировавния порядка подачи петиций, порядка и
сроков их рассмотрения компетентными органами и принятия по ним
решений. Не менее важно в законе определить круг органов, обязан-
ных принимать и рассматривать петиции в соответствии с компетен-
цией этих органов.
Петиция в отличие от обращений группы граждан имеет специ-
фические признаки. Во-первых, она может быть подана, согласно за-
кону, при наличии определенного числа подписей граждан (напри-
мер, 10 тыс., 100 тыс. человек); во-вторых, как правило, в
ограниченное число государственных органов, возглавляющих ту или
иную систему государственной власти, а также в высший по
территории деятельности орган местного самоуправления. Со-
образуясь с практикой применения института петиций в зарубежных
государствах, можно было бы, например, определить в законе, что на
федеральном уровне петиции граждан вправе рассматривать каждая
из палат Федерального Собрания РФ, Президент РФ и Правительство
РФ и что такую петицию должны подписать не менее 100 тысяч
граждан (в том числе постоянно проживающих на территории РФ
иностранных граждан и лиц без гражданства). Применительно к
субъектам Федерации и органам самоуправления можно было бы
отразить специфику подачи петиций лишь в органы общей компетен-
ции, возглавляющие соответствующую систему органов, и указать на
меньшее количество необходимых подписей под петицией.
В законе следовало бы закрепить процедуры и сроки рас-
смотрения петиций, возможность опубликования петиций и приня-
тых по ним решений в официальных изданиях и в средствах массовой
информации и т. п. Разумеется законодательно должен быть опреде-
лен и порядок финансирования работы с петициями соответственно
на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ и на уровне местного
самоуправления. На наш взгляд, принятие такого закона, в котором
закреплялась бы, в частности, обязанность органов исполнительной
власти рассматривать петиции и публично определять свое отноше-
ние к ним, могло бы стать еще одним шагом по пути укрепления
гарантий прав и свобод личности1.
1 Идею закона о петициях поддерживают Ю. А. Дмитриев и А. А. Златополь-
ский в работе «Гражданин и власть» (М., 1994. С 111 —112).
§ 5. Судебный контроль за исполнительной властью 311