Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов
В процессе урегулирования международных конфликтов в качестве третьей стороны могут выступать самые разные международные акторы, но прежде всего – суверенные государства, обладающие для этого всеми ресурсами, в том числе и теми, которыми наделяет их международное право, в прошлом функции третьей стороны нередко брали на себя главы государств, что в эпоху абсолютных монархий было вполне объяснимо и оправданно. Сегодня от имени государств, по поручению их правительств чаще всего выступают или дипломаты, или высокопоставленные чиновники и государственные деятели. Главы государств и правительств, когда в этом есть необходимость, также могут брать на себя выполнение подобных миссий.
Другие акторы – по мере появления на международной арене – также стали выполнять функции третьей стороны при урегулировании конфликтов как международного, так и внутригосударственного характера. Это международные межправительственные организации и международные неправительственные институты.
Вопрос о роли частных лиц как третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов до сих пор остается самым спорным. С точки зрения всей системы международных отношений, глобального уровня мировой политики, возможности отдельных индивидов, конечно, ограничены, хотя отрицать значение феномена политического лидерства нельзя. В конфликтных ситуациях, особенно когда встает вопрос о поиске мирного пути их разрешения, роль частного лица может возрастать. За абстрактными понятиями «государство», «международная организация» скрываются живые люди. Занимая официальное положение, обладая определенным статусом, они выполняют функции, вытекающие из их служебных обязанностей. Личность дипломата или государственного деятеля должна учитываться при выборе кандидата на роль исполнителя функций по урегулированию конфликта. Если по тем или иным причинам намеченный кандидат вызывает неприятие или недоверие какой-либо из сторон, его необходимо заменить другим лицом, которое, как считают непосредственные участники конфликта, подходит для этой роли. Следует заметить, что люди, обладающие большим дипломатическим опытом и высоким политическим авторитетом, вполне могут принимать участие в урегулировании конфликтов и кризисов, не занимая никакого официального положения. Речь идет о государственных деятелях и дипломатах, политических и общественных лидерах, имеющих высокий авторитет, но занимавших официальные посты в прошлом. Правда, валено учитывать то обстоятельство, что физические лица способны выполнять не все, а лишь посреднические функции третьей стороны.
Какой бы актор ни выступал в качестве третьей стороны мирного урегулирования международного конфликта, сам он не должен быть втянут в конфликт на стороне того или иного участника и пользоваться его доверием.
Средства, которые может использовать третья сторона, можно разделить на две группы. К первой относятся меры исключительно мирного, ненасильственного характера. Это оказание добрых услуг; посредничество; наблюдение за ходом переговоров; наблюдение за соблюдением достигнутых соглашений; осуществление арбитража. Вторая группа включает меры принудительного характера: применение санкций, силовые действия по «принуждению к миру», миротворческие и миростроительные операции. Поскольку действия, связанные с использованием вооруженных сил, осуществляются в современном мире по мандату международных организаций, то их целесообразно рассмотреть в главе, посвященной роли международных организаций в урегулировании конфликтов. Здесь более подробно охарактеризуем санкции, применяемые в ходе урегулирования конфликтов.
Санкции, как правило, вводятся по решению международных организаций, но реализуются каждым государством в отдельности. Большинство санкций имеют экономический характер. К торговым санкциям, например, относится эмбарго (полный запрет) на поставки каких-либо товаров, особенно военного назначения, государствам, виновным в нарушении норм международного нрава, в том числе и вследствие конфликтов. Кроме полного эмбарго, могут вводиться частичные ограничения как по экспорту, так и по импорту некоторых товаров. Торговые санкции могут касаться промышленных технологий и иных объектов интеллектуальной собственности, а также услуг. Финансовые санкции означают запрет на предоставление кредитов, займов, замораживание вкладов в зарубежных банках, запрет на денежные переводы. К финансовым санкциям относится ограничение или полный запрет на инвестиции.
В практике современных международных отношений применяются и политические санкции. К санкциям политического характера относятся, например, исключение государства-нарушителя из международных организаций или временная приостановка членства в этих организациях. Отдельные государства могут использовать такие меры, как разрыв или снижение уровня дипломатических отношений, ограничение на поездки как для государственных деятелей и дипломатов, так и для обычных граждан стран-нарушителей.
Эффективность и действенность санкций может зависеть от самых разных факторов, например от того, насколько согласованно они применяются. На рубеже 80-90-х гг. XX в. ведущие государства мира были солидарны в осуществлении санкций против Южно-Африканской республики, что в конечном счете заставило власти ЮАР отказаться от позорной практики апартеида и начать либерализацию политического режима в стране. В начале 1990-х гг. были введены санкции по отношению к участникам конфликтов на территории бывшей Югославии, прежде всего в Боснии и Герцеговине, но последовательности в их применении не было. Некоторые исламские страны поставляли боснийским мусульманам оружие и другие военные материалы, хотя запрет на военные поставки противоборствующим сторонам не предполагал никаких исключений.
Экономические санкции, образно говоря, - палка о двух концах, поскольку задевают интересы не только тех государств, против которых они введены, но и интересы государств, эти санкции осуществляющих. Интересно отметить, что Соединенные Штаты Америки в последние 15 лет не раз выступали с инициативами ввести экономические санкции против так называемых стран-изгоев, однако сами от этих санкций мало что теряли. Ни с Ираком в прошлом, ни с Ираном или Северной Кореей в настоящем у США нет тесных торгово-экономических связей из-за чрезвычайно конфликтных политических отношений. В случае введения санкций американцам терять было нечего, в то время как другие страны несли прямой экономический ущерб. В начале 1990-х гг. от введения санкций но отношению к Ираку и Ливии пострадали экономические интересы России, Франции, Китая и ряда других государств. Поэтому вполне объяснима та осторожность,
с которой Россия на рубеже XX-XXI вв. подходила к вопросу о санкциях в отношении Ирака или Северной Кореи, хотя и считала необходимым воздействовать на эти государства, чтобы заставить их отказаться от программ в области создания ядерного оружия.
Опыт применения экономических санкций против Ирака в последние годы существования режима Саддама Хуссейна заставляет обратить внимание еще на одну проблему, связанную с их реализацией. Цель санкций – оказать воздействие на политику правящих элит и лидеров. В случае с Ираком санкции коснулись основы экономики этой страны – добычи и экспорта нефти. На практике следствием санкций стало дальнейшее снижение уровня жизни населения (и без того невысокого для основной массы) вследствие авантюр Саддама Хуссейна, развязавшего вооруженный конфликт с Ираном и Кувейтом. В первую очередь санкции ударили по простым людям, в то время как иракское руководство на себе их не ощутило. Для того чтобы облегчить положение широких слоев населения, особенно детей, ООН ввела в действие программу «Нефть в обмен на продовольствие». Однако эта программа, с одной стороны, позволила С. Хуссейну найти лазейки для обхода санкций, с другой – стала питательной средой для коррупции не только в Ираке, но и в ООН.
Введение санкций, затрагивающих интересы населения той или иной страны, очевидно, рассчитано на общественное мнение и способность широких масс повлиять на политику правящих кругов. Однако в современных условиях санкции вводятся, как правило, против государств с авторитарными режимами, где общественного мнения не может быть но определению. В таком случае санкции не дают ожидаемого результата. Воздействие санкций на внутриполитическую обстановку может быть неоднозначным, и вместо ослабления позиций правящих режимов они могут приводить к их усилению, способствуя консолидации общества и его объединению вокруг своих политических лидеров.
Наиболее часто роль третьей стороны в мирном урегулировании
международных конфликтов проявляется в предоставлении добрых услуг и в посредничестве. Эти понятия тесно связаны между собой, но
не идентичны.
• Добрыми услугами принято считать обращение к конфликтующим сторонам с предложением начать переговоры и предоставление места для ведения переговоров, а также передачу необходимых для этого документов и материалов.
В конечном счете добрые услуги направлены на то, чтобы побудить участников конфликта решать спорные вопросы мирными средствами, для чего третья сторона готова создать определенные условия. При предоставлении добрых услуг роль третьей стороны скорее пассивна, чем активна. Третья сторона не вмешивается в процесс разрешения спорных проблем, не делает своих предложений, а лишь пытается воздействовать на конфликтующие стороны извне.
Посредничество предполагает более активное участие третьей стороны в поисках мирного выхода из конфликтной ситуации. Посредник участвует не только в подготовке переговоров, но и в переговорном процессе.
Роль посредника заключается и в том, что он снимает напряжение, накопившееся в условиях конфликтного взаимодействия. Если конфликт принял вооруженный характер, то у сторон неизбежно формируется устойчивый взаимный образ врага, преодолеть который трудно без участия посредника. Посредник участвует и в разработке соглашений по урегулированию конфликта.
Опыт международных отношений свидетельствует, что предоставление добрых услуг и посредничество могут тесно переплетаться между собой. Хрестоматийным примером можно назвать участие Советского Союза в урегулировании пограничного конфликта между Индией и Пакистаном в 1965-1966 гг. Этот конфликт зародился во 2-й половине 1940-х гг., в период деления бывшей Британской Индии на два государства. В соответствии с предложенным английскими властями планом, одно государство должно было объединить индийское население, а другое – мусульманское. Британские власти сами решали в соответствии с составом проживающего населения, какая территория отойдет Индии, а какая – Пакистану Но там, где номинальная власть принадлежала местным князьям — махараджам, сами князья (по плану последнего британского вице-короля Индии лорда Маутбэттена) получили право выбрать государство, которому будет принадлежать их территория, или полную самостоятельность. На практике этим правом попытался воспользоваться лишь махараджа Кашмира. Сам он по вероисповеданию был индусом, в то время как большинство населения его княжества исповедовали ислам.
Английские власти пытались воспользоваться старым имперским принципом «разделяй и властвуй». Они надеялись сохранить свои позиции на полуострове Индостан и подтолкнули махараджу Кашмира к провозглашению независимости своего княжества при сохранении «особых связей с британской короной». Вслед за этим на территорию Кашмира вторглись пуштунские племена, выступавшие за «спасение мусульман от индусского ига». Правитель Кашмира обратился за военной помощью к руководству только что обретшей независимость Индии. Такая помощь была оказана, тем более что просьба махараджи была поддержана и крупнейшей оппозиционной партией Кашмира, придерживающейся светских принципов и опасавшейся вхождения княжества в состав Пакистана, изначально создававшегося как исламское государство. За вводом индийских войск последовал ввод пакистанских, и между двумя новыми государствами разгорелся первый вооруженный конфликт из-за Кашмира. Благодаря вмешательству ООН военные действия были остановлены, но территория Кашмира оказалась разделенной по линии фронта, сложившейся к 1 января 1949 г.
Две трети территории княжества Кашмир остались под контролем Индии. После объединения с соседними землями, населенными преимущественно индусами, данная территория получила название «Штат Джамму и Кашмир». Остальная часть стала называться «Азад Кашмир» («Свободный Кашмир»), формально она имела статус «свободной территории». Позднее часть этой территории Пакистан использовал для строительства стратегриеского шоссе, связавшего его с КНР.
По решению Совета Безопасности ООН вопрос о принадлежности Кашмира должен был решаться на референдуме, который так и не состоялся. Отношение и индийской, и пакистанской стороны к проведению референдума было и остается противоречивым, оно несколько раз кардинально менялось. При этом ни Индия, ни Пакистан не отказались от взаимных территориальных претензий, рассматривая другую сторону как источник угрозы. Неурегулированность территориального спора несколько раз после 1949 г. становилась причиной вооруженных столкновений. Один из наиболее острых периодов обострения индийско-пакистанского конфликта пришелся на конец 1964 – начало 1965 г. Летом 1965 г. это обострение вылилось в полномасштабную войну между двумя соседними странами. В военных действиях принимали участие многотысячные армии, оснащенные современными по тем временам оружием и боевой техникой.
Вооруженный конфликт между крупнейшими азиатскими государствами представлял серьезную угрозу международной безопасности. ООН и ряд государств стали проявлять заинтересованность в его скорейшем урегулировании. К числу таких государств относился и Советский Союз, так как зона боевых действий находилась всего в нескольких десятках километров от его границ. Поэтому Советский Союз в лице тогдашнего президента Совета Министров А. Косыгина выступил с инициативой о проведении индопакистанских мирных переговоров. С учетом того, что конфликтующими сторонами были государства Азии, в качестве места для переговоров был предложен Ташкент, расположенный на азиатском континенте. Все это как раз и укладывается в понятие «добрые услуги». Советские предложения были приняты, чему способствовали традиционно дружественные отношения между СССР и Индией, а также налаженные к тому времени контакты между СССР и Пакистаном. В отличие от других стран, предлагавших свои добрые услуги, Советский Союз пользовался доверием как у одной из сторон конфликта, так и у другой.
Председатель Совета Министров СССР А. Косыгин принял личное участие в ташкентской встрече премьер-министра Индии Л.Б. Шастри с президентом Пакистана М. Аюб-ханом, что означало переход от предоставления добрых услуг к посредничеству в урегулировании индо-пакистанского конфликта. При активном участии советской стороны была выработана и 10 января 1966 г. подписана Ташкентская декларация, включавшая девять пунктов. В первом пункте было зафиксировано обязательство Индии и Пакистана более не прибегать к силе в отношениях друг с другом. Стороны изложили собственные позиции по Джамму и Кашмиру и согласились, что будут обсуждать эту проблему дальше. В декларации были установлены сроки отвода индийских и пакистанских войск за линию, которую они занимали до начала военных действий. Индия и Пакистан продекларировали свое желание развивать дружеские отношения и обязались не поощрять пропаганду, направленную против одной из сторон. В Ташкентской декларации были зафиксированы договоренности Индии и Пакистана о возобновлении деятельности дипломатических представительств, об обмене военнопленными, о восстановлении торгово-экономических и культурных связей, а также транспортного сообщения между странами.
Девятый пункт Ташкентской декларации содержал обязательства сторон, касающиеся встреч их представителей на различных уровнях для обсуждения проблем двусторонних отношений и создания совместных и индо-пакистанских органов но их окончательному урегулированию. Ташкентская декларация – пример соглашения, целью которого было не окончательное разрешение конфликта, а прекращение и недопущение в дальнейшем его вооруженной фазы. Проблемы в отношениях между Индией и Пакистаном полностью решены не были ни во время, ни после ташкентских переговоров (их также принято называть конференцией). Рецидивы возобновления вооруженного противостояния в Кашмире и по всей индо-пакистанской границе имели место, но каждый раз сторонам удавалось возвращаться к достигнутым в 1966 г. в Ташкенте договоренностям.
Немалая заслуга в проведении переговоров между лидерами Индии и Пакистана принадлежала лично Алексею Николаевичу Косыгину – одному из выдающихся государственных деятелей советской эпохи нашей истории, однако в целом следует говорить о посреднической роли СССР как государства.
Не каждое государство и далеко не всегда может успешно справиться с ролью посредника. Эту роль могут играть государства, располагающие мощными ресурсами экономического, политического, военного характера, обладающие высоким международным авторитетом и поэтому способные оказывать воздействие на стороны, втянутые в конфликтную ситуацию. Наряду с Советским Союзом такую роль не раз стремилась играть и другая сверхдержава периода холодной войны – Соединенные Штаты Америки. Примером успешного выполнения США посреднической миссии могут быть названы Кэмп-Дэвидские соглашения между президентом Египта А. Садатом и израильским премьер-министром М. Бегином, достигнутые при участии американского президента Дж. Картера в 1977 г. Как бы ни относиться ко всем противоречивым последствиям этих соглашений, они стали одним из первых шагов по урегулированию самого сложного международного конфликта 2-й половины XX в. – ближневосточного.
Однако сам пример Кэмп-Дэвидского соглашения и реакция на него арабских и других государств показывает, что, наряду с несомненными преимуществами, у сверхдержав при выполнении посреднической роли обнаруживаются и серьезные недостатки. Крупные государства, как правило, прямо или косвенно вовлечены в большинство международных конфликтов, что порождает определенную асимметричность в их отношениях с непосредственными участниками таких конфликтов. У одних государств сверхдержавы пользуются полным доверием, зато в глазах других они вообще никакого доверия не имеют. Доверие к нейтральным странам как третьей стороне в мирном урегулировании конфликтов более сбалансированно. Особенно часто нейтральные страны выступают с предложением добрых услуг. Только Швейцария за последние десятилетия стала местом проведения не одного десятка переговоров и конференций, целью которых был поиск мирных решений в конфликтных ситуациях, существующих сегодня во многих регионах мира.
Кроме стран, имеющих официальный статус нейтральных, в качестве третьей стороны выступают малые государства. Они не вызывают серьезных опасений у участников конфликтов, и поэтому их предложения о посредничестве принимаются с готовностью.
Мотивы, по которым участники международных конфликтов обращаются за посредническими услугами третьей стороны, могут быть разными, например надежда на то, что третья сторона окажет позитивное воздействие на позицию противника. Иногда на посредника стремятся перенести вину за провал процесса урегулирования. Но главный мотив связан с надеждами на реальное содействие третьей стороны в поиске мирного выхода из конфликтной ситуации, а после заключения соглашения – на роль третьей стороны как гаранта практического выполнения достигнутых договоренностей.
Посредничество всегда связано с выполнением третьей стороной ряда функций. Во-первых, посредник должен формировать и поддерживать у участников конфликта ориентацию на достижение приемлемого для всех решения спорной проблемы. Во-вторых, посредник обеспечивает поддержание устойчивых коммуникаций между конфликтующими сторонами, что способствует преодолению недоверия, формированию более объективного представления о подлинных намерениях и целях сторон, устранению возможных недоразумений. В-третьих, посредник помогает конфликтующим сторонам осуществлять правильную диагностику складывающихся ситуаций и в конечном счете находить взаимоприемлемые решения. В-четвертых, после подписания мирных соглашений посредник может продолжать выполнение контрольно-регуляционных функций, необходимых для воплощения этих соглашений в жизнь. В-пятых, посредник помогает конфликтующим сторонам «сохранить лицо» при выходе из конфликтной ситуации. Эта функция часто имеет решающее значение, поскольку политическим лидерам очень трудно объяснить широкой публике необходимость принятых решений. За время конфликта произносится много громких фраз и патетических лозунгов, после которых любые компромиссные решения или уступки, казалось бы, исключены. Но как раз большинство взаимоприемлемых мирных решений в международных отношениях основано на компромиссах. Посредник может помочь лидерам и элитам конфликтующих государств выйти из щекотливого положения, взяв ответственность за «капитуляцию» перед противоположной стороной на себя.
Контрольные вопросы и задания
1. Какими могут быть способы выхода из конфликтной ситуации?
2. Охарактеризуйте понятие «урегулирование конфликта» в широком и узком смысле.
3. Назовите основные виды соглашений по мирному урегулированию международных конфликтов.
4. Приведите примеры оказания добрых услуг в практике современных международных отношений.
5. Охарактеризуйте деятельность посредника в процессе мирного
урегулирования международных конфликтов.
6. Кто может играть роль посредника в урегулировании международных конфликтов?
7. Какова роль третьей стороны в процессе мирного урегулирования международных конфликтов?