Практика стандартизации в электроэнергетике.

Закон «О техническом регулировании» и его применение в электроэнергетике.

Принятие закона "О техническом регулировании" кардинально изменило всю систему принятия и применения технических требований к продукции и связанными с ними процессами производства. Закон предусматривает государственное регулирование только в сфере безопасности. Качество, свойства, характеристики, конструкция становятся категориями рыночными.

Обязательные минимальные требования по безопасности устанавливаются только техническими регламентами, которые принимаются законодательными актами, в целях:

защиты жизни и здоровья граждан;
защиты имущества физических и юридических лиц;
охраны окружающей среды;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Принятие технических регламентов в других целях не допускается.

Механизм разработки технических регламентов демократичный и гласный. В соответствии с Законом, разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Законом также предусмотрены публикация уведомления о разработке проекта технического регламента и самого проекта, его публичное обсуждение и учет при разработке окончательного варианта представленных замечаний.

Экспертиза проектов технических регламентов осуществляется компетентными экспертными комиссиями, в состав которых должны входить представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей. Технические регламенты вводятся в действие Законом, принимаемым Федеральным Собранием РФ.

Для обеспечения практического применения норм и требований технических регламентов, повышения уровня безопасности относительно требований технических регламентов, а также для реализации научно-технической политики, рационального использования ресурсов, технологической и информационной совместимости, сопоставления результатов исследований (испытаний) измерений осуществляется стандартизация.

Стандарт – это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2 Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002 года). Законом предусматривается разработка и принятие национальных стандартов, сводов правил и стандартов организаций. При этом процедура принятия национальных стандартов предполагает их публичное обсуждение.

Национальные стандарты поддерживают технические регламенты, они также являются доказательной базой для определения соответствия требованиям технических регламентов. При отсутствии национальных стандартов в целях поддержания технических регламентов применяются своды правил. Наряду с этим национальные стандарты:

устанавливают отношения между участниками технического регулирования различных отраслей экономики;
включают в себя как нормы и требования, содержащиеся в технических регламентах, так и нормы и требования стандартов организаций, которые носят межотраслевой характер и целесообразны к применению в различных отраслях экономики (Рис 11.7.1).

Рис.11.7.1 Схема формирования национальных стандартов

Стандарты организацийразрабатываются для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ и оказания услуг. Они принимаются на добровольной основе и становятся обязательными к применению в конкретной организации лишь после их принятия как Стандарта данной организации. Ранее действовавшие как обязательные государственные стандарты (ГОСТы) остаются обязательными к исполнениютолько в части содержащихся в них требований по безопасности и до момента принятия соответствующих технических регламентов.

Неотъемлемой частью системы технического регулирования является подтверждение соответствия, т.е. документальное удостоверение соответствия продукции или процессов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров (глава 4 Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002 года).

Система технического регулирования в электроэнергетике, базирующаяся на вступившем в силу в июле 2003 года Законе «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ от 27.12.2002 года), направлена на:

обеспечение безопасности и системной надежности;
практическую реализацию технической политики;
повышение эффективности энергопроизводства.

Основой новой системы технического регулирования является ее нормативная база. Существующая база нормативно-технической документации (НТД) вобрала в себя многолетний опыт функционирования электроэнергетического комплекса. Однако, как показал анализ, она стала в определенной мере тормозом на пути эффективного развития отрасли по следующим причинам:

существенная доля норм и требований, содержащихся в существующих документах, морально устарела и нуждается в актуализации;
содержащиеся в документах нормы и требования нередко являются излишними или недостаточными для определенного типа энергообъектов;
значительное количество документов содержит в себе как требования, относящиеся к безопасности, так и иные нормы и требования, что не соответствует Закону «О техническом регулировании»;
большая часть документов существует на бумажных носителях и не структурирована, что делает работу с ними крайне затруднительной.

Вышеизложенное предопределило необходимость создания новой нормативной базы технического регулирования в электроэнергетике, основные принципы которой следующие:

обеспечение преемственности существующей и вновь создаваемой нормативной базы;
переход от функционального к «адресному» принципу построения нормативной базы, т.е. создание документов, которые содержат нормы и требования, касающиеся только данного вида энергообъектов;
гармонизация и взаимоувязка документов в рамках создаваемой системы технического регулирования в целях получения оптимальных результатов для электроэнергетики в целом и для каждого ее объекта в частности;
оценка экономических последствий выполнения (невыполнения) содержащихся в документах технического регулирования норм и требований.

Создание новой нормативной базы технического регулирования в электроэнергетике и взаимоувязка входящих в неё нормативных документов, осуществляется на основе системного подхода, что позволяет:

избежать дублирования, разночтений и противоречий в создаваемых документах;
оптимизировать затраты за счет актуализации норм и требований, а также за счет правильного распределения требований между объектами технического регулирования и между стадиями жизненного цикла.

К настоящему времени принята следующая структура нормативно-правовой базы технического регулирования в электроэнергетике:

Технические регламенты	Утверждаются как законодательные акты РФ
Национальные стандарты	Утверждаются Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии
Своды правил	Утверждаются Федеральными органами исполнительной власти
Стандарты организации	Утверждаются Решением Руководства Организации (юридические лица)
Инструкции, правила и др., создаваемые для каждого конкретного объекта энергетики или конкретного технологического процесса	Утверждаются приказом Руководителя энергообъекта

Как было сказано выше, технические регламенты устанавливают минимально необходимые, но исчерпывающие требования, обеспечивающие все виды безопасности, в том числе:

Безопасность излучений;
Биологическую безопасность;
Взрывобезопасность;
Механическую безопасность;
Пожарную безопасность;
Промышленную безопасность;
Термическую безопасность;
Химическую безопасность;
Электрическую безопасность;
Ядерную и радиационную безопасность;
Электромагнитную совместимость.

Федеральным Законом от 01.05.2007 №65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О техническом регулировании»» определен перечень первоочередных технических регламентов, которые должны быть разработаны до 01.01.2010 года и приняты в форме Федерального Закона, в том числе непосредственно относящиеся к электроэнергетике:

О безопасности электрических станций и сетей (аналог Европейской директивы);
О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;
О безопасности низковольтного оборудования;
О безопасности зданий и сооружений.

Перечень технических регламентов не является исчерпывающим, в связи с этим в настоящее время дополнительно инициируется разработка трех технических регламентов:

«О безопасности электроустановок»;
«О безопасности технологических систем и оборудования электрических станций, котельных и тепловых сетей»;
«О безопасности гидротехнических сооружений электростанций».

Одновременно с утверждением технических регламентов утверждается и перечень национальных стандартов, поддерживающих данный технический регламент. Программу разработки национальных стандартов формирует и утверждает Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии («Ростехрегулирование»), а сводов правил - органы исполнительной власти (ст. 16 Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002 года). В настоящее время разрабатываются пакет первоочередных национальных стандартов, поддерживающих вышеназванные технические регламенты.

Перечень стандартов организации, входящих в нормативную базу технического регулирования в электроэнергетике, включает в себя более 200 документов по 11 основным видам энергообъектов:

тепловые электростанции;
дизельные и газопоршневые электростанции;
электрические станции на нетрадиционных источниках энергии;
гидроэлектростанции;
системы теплоснабжения;
единая энергосистема России;
электрические сети;
подстанции и распределительные устройства;
линии электропередачи;
системы диспетчерского управления;
системы внешнего энергоснабжения.

В базовом варианте по каждому виду энергообъекта создаются комплекты стандартов, состоящие из 5 основополагающих документов (рис. 11.7.2):

Рис 11.7.2 Стандарты организаций – объектов Т.Р. в электроэнергетике

Так, например, выглядит в «модельном» варианте система стандартов для гидроэлектростанций:

«Гидроэлектрические станции. Техническое регулирование. Условия создания. Нормы и требования»;
«Гидроэлектрические станции. Техническое регулирование. Условия поставки. Нормы и требования»;
«Гидроэлектрические станции. Техническое регулирование. Условия предоставления продукции. Нормы и требования»;
«Гидроэлектрические станции. Техническое регулирование. Охрана труда и техника безопасности. Нормы и требования»;
«Гидроэлектрические станции. Техническое регулирование. Организация производственных процессов. Нормы и требования».

При создании системы стандартов организаций, в целях разработки более адресных документов, сложные энергетические объекты (например, тепловые электростанции, гидроэлектростанции и др.) дополнительно разделены на отдельные технические системы, для которых так же создавались пакеты стандартов организации в соответствии с вышеизложенным подходом. С учётом этого для гидроэнергетики, например, комплект стандартов организации включает в себя 23 документа.

Как было сказано выше, вновь созданные документы должны иметь экономическое обоснование, предполагающее совокупную оценку затрат на выполнение норм и требований технического регламента или стандарта и оценки потенциального ущерба, который может возникнуть при невыполнении указанных требований. Содержащиеся в стандартах нормы и требования должны быть гармонизированы с соответствующими нормами и требованиями международных стандартов.

После экспертизы, согласования и утверждения, стандарты организаций размещаются в Фонде вновь созданных нормативных документов.

Практика стандартизации в электроэнергетике.

Основой для создания новой нормативной базы стали действующие в электроэнергетике нормативно-технические документы. Однако, как уже было сказано выше, в них содержались, как требования по безопасности, так и требования к качеству, свойствам, характеристикам, конструкции. Кроме того ряд содержащиеся в них требований был избыточен или недостаточен, либо потерял актуальность. В связи с этим, для создания новой нормативной базы была применена следующая технология:

перевод существующих документов в цифровую форму и создание базы данных существующих нормативных документов;
«распаковку» НТД на отдельные требования и создание базы данных норм и требований;
актуализацию норм и требований, содержащихся в существующих НТД;
создание, на основе актуальных норм и требований, стандартов организаций, соответствующих Федеральному закону «О техническом регулировании», содержащих нормы и требования, которые учитывают современные потребности и возможности предприятий отрасли и основные положения технической политики в электроэнергетике, отвечающих вышеописанной архитектуре системе

Для эффективной работы по созданию новой нормативной базы технического регулирования разработан порядок, предусматривающий:

формирование лотов по разработке групп стандартов, относящихся к различным типам энергообъектов (ТЭС, ГЭС, и т.д.);
формирование технических заданий на лоты;
выбор на каждый лот ответственного исполнителя, который выбирает соисполнителей на разработку отдельных входящих в группу стандартов, формирует ТЗ на каждый входящий в группу стандарт, проводит гармонизацию стандартов внутри группы;
окончательное формирование и структурирование системы, а также гармонизация между отдельными группами стандартов осуществляется организацией, ответственной за методологию;
гармонизация с международными стандартами.

Схема организация приемки работ предусматривает многоуровневый контроль за содержанием, форматом разрабатываемых документов (рис.11.7.3).

рис.11.7.3 Организация приемки работ

Разработчики отдельных стандартов передают разработанный документ в организацию, отвечающую за разработку группы стандартов (для определенного вида энергообъектов). После внутренней экспертизы организация, отвечающая за разработку группы стандартов (лота), представляет документы для научно-технической экспертизы в ОАО "Энергетический институт им.Г.М.Кржижановского" ("ЭНИН") и методологической экспертизы в Некоммерческую организацию «Фонд поддержки законодательных инициатив» («ФПЗИ»).

Далее согласованный документ рассматривается специально созданной из специалистов отрасли, представителей промышленности, ученых РАН, специалистов смежных отраслей Рабочей группой и после ее одобрения – Центральной комиссией по техническому регулированию ОАО РАО «ЕЭС России» (далее - ЦКТР). При положительном решении ЦКТР издается Приказ о введении в действие данного стандарта организаций и проводятся соответствующие процедуры по присоединению к стандарту заинтересованных энергокомпаний.

Финансирование работ по созданию нормативной базы технического регулирования осуществляется совместно энергокомпаниями (ОГК, ТГК, МРСК, РСК и д.р.) с концентрацией средств в Некоммерческом Партнерстве «Инновации в энергетике» (НП «ИНВЭЛ»), которое определено финансовым оператором данной программы (рис. 11.7.4).

рис. 11.7.4 Организация финансирования работ

Для формирования, последующего использования и актуализации нормативной базы технического регулирования создана информационно – аналитическая система технического регулирования (рис. 11.7.5.)

рис. 11.7.5 Информационно – аналитическая система технического регулирования

Информационно-аналитическая система обеспечивает формирование баз данных как ранее существующих нормативных документов, так и вновь созданных документов. Кроме того, данная система формирует базу данных отдельных норм и требований, созданную на основе результатов «распаковки» существующих документов и позволяет использовать ее при создании новых документов. Система позволяет вести поиск документов или их фрагментов во всех указанных базах данных по различным признакам.

Система также даёт возможность отследить включение актуальных норм и требований в создаваемые документы и определять источник таких норм и требований. Вышеперечисленные функциональные возможности системы позволяют:

обеспечить преемственность при создании новой нормативной базы в электроэнергетике;
формировать документы любого уровня (от технического регламента до стандарта организации или инструкций);
оперативно осуществлять обновление содержащихся в базах данных документов;
обеспечивать доступ ко всей истории создания и трансформации нормативно-технической документации в электроэнергетике.

Пользователями системы могут быть организации электроэнергетического комплекса, разработчики нормативных документов, органы власти, органы государственного контроля и надзора, а также сторонние пользователи (организации смежных отраслей, поставщики, подрядчики, потребители электро- и теплоэнергии). В системе возможно предоставление различного уровня доступа к ее информационным базам для различных категорий пользователей.

По состоянию на июнь 2008 года, в рамках предложенной системы разработано свыше 170 стандартов организаций, с общим объёмом документов – более 14300 страниц. В обсуждение и экспертизе вышеназванных документов приняло участие 158 организаций, от которых поступило более 8100 замечаний и предложений.

Так, например, при разработке Стандарта «Гидротехнические сооружения. Организация эксплуатации и технического обслуживания. Нормы и требования» были использованы 37 существующих НТД. В Стандарт включено 250 актуализированных норм и требований. Отзывы, замечания и предложения поступили от: ОАО «ГидроОГК», ОАО «Саратовская ГЭС», ОАО «Жигулевская ГЭС», ОАО «Камская ГЭС», ОАО «Нижегородская ГЭС», ОАО «Каскад Верхневолжских ГЭС», ОАО «Иркутскэнерго», ОАО «Красноярская ГЭС», ОАО «Силовые машины», НО «ФПЗИ», ОАО «ЭНИН». Всего поступило 164 замечания и предложения, из них принято 141. После введения в действие стандарта отменены 14 нормативно-технических документов существующей нормативной базы.

Помимо стандартов, создаваемых в рамках системы, разработан ряд стандартов, направленных на обеспечение системной надежности и качества электроэнергии.

Предложенный подход к формированию нормативной базы обеспечивает достижение целей, намеченных при создании системы технического регулирования в электроэнергетике.

Наряду с созданием нормативной базы технического регулирования для обеспечения надежности, безопасности и эффективности электроэнергетики необходима также организация системы подтверждения соответствия продукции и связанных с ней процессов требованиям технических регламентов, стандартов и условиям договоров. Закон предусматривает две формы подтверждения соответствия:

обязательную, которая в виде декларирования или обязательной сертификации проводится для установления соответствия продукции или процессов требованиям безопасности, содержащимся в технических регламентах. В этих же целях может осуществляться и государственный контроль. Форма подтверждения соответствия определяется в техническом регламенте;
добровольную, которая в форме добровольной сертификации проводится для установления соответствия продукции и процессов национальным стандартам, стандартам организаций, условиям договоров (применяется для подтверждения соответствия свойств, характеристик, качества, конструкции нормам и требованиям стандартов и условиям договоров).

Обязательная сертификация электроэнергетического оборудования и материалов осуществляется аккредитованными органами ФА «Ростехрегулирование» (ст.26 Закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002 года). Задачи по определению соответствия качества, свойств, характеристик, конструкции поставляемой для электроэнергетики продукции, а также процессов её производства, наиболее эффективно решаются с использованием систем добровольной сертификации. Примером такой системы может служить Система сертификации добровольной сертификации «ЭнСЕРТИКО» (см. www.ensertico.com). Компетенция вышеназванной системы подтверждена включением её в государственный реестр ФА «Ростехрегулирование», а также аккредитацией сотрудничающих с ней экспертных организации и испытательных лабораторий в ФА «Ростехрегулирование».

Проведение добровольной сертификации третьей стороной (независимой от поставщиков или приобретателей), имеющей подтвержденную компетенцию – гарантия поставок продукции/услуг требуемого уровня, определенного соответствующими стандартами или договорами.

Дальнейшее развитие систем технического регулирования в электроэнергетике предполагает:

участие в разработке и обсуждении технических регламентов;
продолжение разработки национальных стандартов;
участие в разработке сводов правил;
завершение работы по созданию системы стандартов организации;
поддержание, актуализацию и гармонизацию системы стандартов организаций;
эксплуатацию информационно-аналитической системы нормативного обеспечения технического регулирования.

В решении вышеназванных задач заинтересованы все организации электроэнергетического комплекса. Поэтому целесообразна дальнейшая координация этой работы, а также консолидация интеллектуальных и финансовых ресурсов. При этом необходимы обновленные подходы, инструменты и механизмы, учитывающие произошедшие в электроэнергетике изменения.