Международные договоры Российской Федерации как правовая основа деятельности судов, прокуратуры, правоохранительных органов исполнительной власти

Органы государственной власти, осуществляющие установ­ленные для них функции в сфере судопроизводства и правоох­ранительной деятельности, руководствуются не только отече­ственным законодательством, но и международными договора­ми РФ, признанными Россией международно-правовыми нор­мами, что обусловлено прежде всего квалификацией их в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ как составной части российской право­вой системы, а также предписанием ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" об их непосредственном действии в Российской Федерации.

Суды, прокуратура, правоохранительные органы исполни­тельной власти уполномочены применять Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, различ­ные универсальные и региональные конвенции по вопросам обес­печения и защиты прав и основных свобод, т. е. договоры в сфере международного гуманитарного права, многосторонние и двусторонние конвенции (договоры) о правовой помощи и пра­вовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным де­лам. В соответствующих ситуациях подлежат соблюдению Вен­ская конвенция о дипломатических сношениях, Венская кон­венция о консульских сношениях и сходные с ними по предме­ту регулирования международно-правовые акты. В области со­трудничества уголовно-правового характера должны исполнять­ся указанными органами конвенции о борьбе с международны­ми преступлениями и преступлениями международного харак­тера. В рамках гражданско-правовых отношений, включая от­расль международного экономического права, реализуются су­дами и другими компетентными органами, наряду с договорами о правовой помощи, конвенции (соглашения) по вопросам меж­дународной купли-продажи товаров, поставок товаров, международных перевозок пассажиров, грузов и багажа, банковских контактов, налогообложения, таможенного дела, интеллектуаль­ной собственности и т. д.

Получают распространение и такие международно-право­вые акты, которые затрагивают относительно узкие, специаль­ные вопросы правоохранительной деятельности. Примерами такого рода могут служить Конвенция о дорожном движении и Конвенция о дорожных знаках и сигналах 1968 г., представляю­щие особый интерес для Государственной автомобильной ин­спекции МВД.

Можно с удовлетворением констатировать, что в большин­стве случаев в самих нормативных правовых актах междуна­родные договоры РФ включаются в правовую основу деятель­ности соответствующих органов. Сошлемся на ст. 11 Арбитраж­ного процессуального кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 4 Федерального зако­на "Об органах федеральной службы безопасности", п. 3 Поло­жения о Министерстве внутренних дел РФ. В Таможенном ко­дексе РФ сходная по замыслу статья имеет в виду только зако­нодательство РФ о таможенном деле, но во многих других стать­ях идет речь о применении международных договоров.

Особое значение имеет федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", согласно которому (ст. 3) единство судебной системы обеспечивается пу­тем применения всеми судами не только Конституции РФ, фе­деральных законов и законов субъектов РФ, но и общепризнан­ных принципов и норм международного права и международ­ных договоров РФ. Именно судам, а также прокуратуре "адресо­вана норма п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ о непосредст­венном применении к гражданско-правовым отношениям меж­дународных договоров РФ. Столь определенного предписания нет, к сожалению, в Семейном кодексе РФ, Уголовном кодек­се РФ, Транспортном уставе железных дорог РФ.

Существенным фактором в рассматриваемой проблеме слу­жит согласование норм о правовой, в том числе судебной, за­щите в Конституции РФ и в международных актах. Так, в Кон­ституции каждому гарантируются государственная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 45) и судебная защита (ч. 1 ст. 46). В Междуна­родном пакте о гражданских и политических правах закрепле­на обязанность участвующих в Пакте государств обеспечить находящимся на их территории и под их юрисдикцией лицам право на правовую защиту, обеспечиваемое компетентными органами, и развивать возможности судебной защиты (ст. 2). В рамках Совета Европы действует Конвенция о защите прав че­ловека и основных свобод, согласно ст. 13 которой каждый, чьи права и свободы, изложенные в Конвенции, нарушены, распо­лагает эффективными средствами правовой защиты перед на­циональными властями.

В российском законодательстве международные договоры рассматриваются и как регулятор прямых связей, взаимоотно­шений правоохранительных органов с родственными органами зарубежных государств. Так, согласно ст. 4 Закона РФ "О фе­деральных органах налоговой полиции" эти органы осуществ­ляют свою деятельность во взаимодействии с налоговыми службами других государств на основе международных догово­ров и обязательств РФ.

В международные договоры нередко включаются согласо­ванные между их участниками предписания относительно го­сударственных органов, ответственных за реализацию договор­ных положений. Соглашение между Правительством Россий­ской Федерации и Правительством финляндской Республики о сотрудничестве в борьбе с преступностью от 5 марта 1993 г. ориентировано на сотрудничество компетентных органов с це­лью предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия пре­ступлений. В качестве компетентных органов в самом Соглаше­нии (п. 2 ст. 1) названы: для Российской Стороны — Министер­ство безопасности (ныне Федеральная служба безопасности), Министерство внутренних дел, Генеральная прокуратура и Го­сударственный таможенный комитет; для Финляндской Сторо­ны — Полицейская служба, Ведомство пограничной охраны и Таможенное ведомство.

Кроме того, на основе заключенных договоров на уровне высших органов государственной власти могут назначаться ис­полнители договорных правил. Характерно в этом плане пос­тановление Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 г. "О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам", в котором было четко определено, какие вопросы ока­зания правовой помощи находятся в введении Министерства юстиции СССР, Верховного Суда СССР, Прокуратуры СССР, Министерства иностранных дел СССР.

В конкретных ситуациях возможны различные методы ре­шения вопроса о компетентных органах, что можно показать на примерах двух договоров Российской Федерации с Китайской Народной Республикой. В договоре о правовой помощи по гра­жданским и уголовным делам от 19 июня 1992 г. непосредственно названы те центральные учреждения, через которые осуще­ствляются сношения при обращении с просьбами и оказании правовой помощи со стороны РФ — Министерство юстиции РФ и Генеральная прокуратура РФ; со стороны КНР — Мини­стерство юстиции КНР и Верховная народная прокуратура КНР (ст. 2). В Договоре о выдаче от 26 июня 1995 г. порядок сноше­ний определен иначе: для целей настоящего Договора Догова­ривающиеся Стороны сносятся друг с другом через назначен­ные ими компетентные органы. До их назначения связь осуще­ствляется по дипломатическим каналам (ст. 6). Поскольку здесь назначение органов отнесено к ведению самих государств, Фе­деральное Собрание РФ при ратификации Договора о выдаче (Федеральный закон от 13 июня 1996 г.) установило, что компе­тентными органами со стороны РФ в соответствии со ст. 6 Дого­вора являются Генеральная прокуратура РФ и Министерство юстиции РФ.

В обобщенном виде можно представить себе следующие виды международного правоприменения в деятельности судов, прокуратуры, других правоохранительных органов.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ определяют общее состоя­ние правоохранительной деятельности, ее подчинение приня­тым нашим государством по согласованию с другими государ­ствами либо в пределах международного сообщества в целом правилам и обязательствам. Действия указанных и всех иных органов государственной власти подчинены принципу добросо­вестного выполнения международных обязательств.

2. Суды и другие органы обладают в пределах своей компе­тенции полномочиями по непосредственному применению меж­дународных договоров РФ, признанных Россией международ­но-правовых норм, В этом контексте они при рассмотрении дел (вопросов), содержание которых затрагивается не только внут­ригосударственным, но и международно-правовым регулиро­ванием, используют применимые международные нормы как юридическое, основание принимаемых решений. Имеются в виду варианты самостоятельного, совместного и (или) приоритетного применения правил международных договоров.

3. Суды и другие органы в соответствии с международны­ми договорами РФ вступают в деловые контакты с родственны­ми органами других государств, прежде всего в сфере правовой помощи и правового сотрудничества. Общим правилом являет­ся поддержание таких отношений между центральными орга­нами взаимодействующих государств (применительно к России имеются в виду федеральные органы).

4. Правоприменительные акты, принимаемые компетент­ными органами (в их числе приговоры судов и судебные реше­ния), а также — в пределах их ведения — ведомственные нор­мативные акты (инструкции, приказы), постановления феде­ральных судебных инстанций могут, а в надлежащих случаях должны включать в себя ссылки на международные договоры (нормы), аргументы международно-правового характера. Тако­го рода ссылки в одних случаях имеют решающее значение, в других оказывают помощь при его обосновании.

5. Поскольку высшие судебные органы, Генеральная про­куратура, другие правоохранительные органы федерального уровня могут выступать в качестве конечной инстанции в сис­теме внутригосударственных средств правовой защиты, вполне реальны сегодня (и особенно в перспективе) их действия, осно­ванные на международных договорах относительно междуна­родных контрольных механизмов по защите прав и свобод, и соответственно их взаимоотношения с межгосударственными органами, рассматривающими индивидуальные обращения. Наи­более эффективный вариант — взаимоотношения с Европей­ским Судом по правам человека в рамках Совета Европы.

6. Самостоятельной функцией компетентных органов явля­ется заключение международных договоров межведомственно­го характера. Строго говоря, Федеральный закон "О междуна­родных договорах Российской Федерации" именует договорами межведомственного характера лишь те, которые заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 3). Прибегая к расширительному толкованию, можно отне­сти к этой категории соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с прокуратурами зарубежных государств, а также соглашения о сотрудничестве между верховными (выс­шими) судами различных государств. Согласно указанному За­кону Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Ге­неральная прокуратура РФ могут представлять на рассмотре­ние Президента РФ или Правительства РФ рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации.

Компетенция органов, определяемая на основе федераль­ных законов и международных договоров РФ, порядок их дея­тельности обусловлены, естественно, их правовым статусом, их основным назначением и функциями.

Соответственно ниже, в отдельных параграфах, характе­ризуется роль международно-правовых норм в деятельности судов — Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов, в деятельности Генеральной прокуратуры РФ и региональных прокуратур, в деятельности Ми­нистерства юстиции РФ, Министерства внутренних дел РФ, Государственного таможенного комитета РФ. За рамками темы остаются такие правоохранительные органы, как Федеральная служба безопасности, Налоговая полиция, некоторые другие, обобщение работы которых предстоит в дальнейшем. Для нас очевидно, что и рассматриваемые органы нуждаются в более солидной характеристике, поскольку то, что сказано в этой гла­ве, лишь в малой степени отражает их реальную правоприменительную практику, связанную с действием международных договоров РФ, международно-правовых норм.

Нормативные акты, регулирующие деятельность государственных органов, в том числе и органов правоохранительных, дифференцированы по своей юридической природе, времени и сферам действия, уровню, адресатам и субъектам, их применяющим, характеру, содержанию, направленности и степени регулятивного воздействия. Однако до сих пор в России отсутствует нормативный акт, определяющий, что такое правоохранительная деятельность, правоохранительные органы и какие государственные и негосударственные органы можно отнести к числу правоохранительных.

Так как рассмотреть все нормативные акты в пределах данной статьи физически невозможно, автор ограничится теми из них, которые регламентируют как деятельность правоохранительной системы в целом, так и деятельность судебной системы, прокуратуры, Министерства внутренних дел и Федеральной службы исполнения наказаний.

Их можно классифицировать по различным основаниям. Выберем в качестве классификатора юридическую силу нормативных актов. Тогда систему законов и подзаконных актов, составляющих правовую основу организации и функционирования правоохранительных органов, можно представить следующим образом:
1. Международные правовые акты, подписанные и ратифицированные Россией.
2. Конституция и федеральные законы Российской Федерации.
3. Подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные акты Государственной думы).
4. Межведомственные и ведомственные нормативные акты (приказы, наставления, инструкции, уставы и т. п.).
5. Локальные нормативные акты (решения и распоряжения руководителей местных подразделений правоохранительных органов).

В первую очередь необходимо назвать международные социально ориентированные правовые акты универсального характера; акты, содержащие нормы об особенностях правового положения граждан. К их числу относятся положения Всеобщей декларации прав человека (1948), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), Парижской хартии для новой Европы (1990) и других документов, которые в качестве определяющих провозглашают такие права, как право на жизнь, право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом в условиях, отвечающих требованиям безопасности; право на максимально возможный уровень физического и психического здоровья; право на уважение физической, духовной и моральной неприкосновенности личности; запрещение пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания.

Во вторую группу целесообразно выделять международно-правовые акты, регламентирующие вопросы обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей. Наиболее значимыми с этих позиций являются Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (принятые 30 августа 1955 г., с дополнениями от 1977 г.), Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятый резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1988 года, и ряд других.

Одним из достоинств первого правового акта является последовательность норм, регулирующих вопросы удовлетворения физиологических потребностей человека (требования к помещениям, питанию, медобслуживанию и т. д.). В Правилах квалифицированно регулируются и социальные потребности человека, необходимостью удовлетворения которых мотивируются многие правовые нормы.

Второй международный акт устанавливает перечень прав человека, подлежащих обеспечению вне зависимости от правового положения индивида; устанавливает, что государствам следует запрещать в законодательном порядке любые действия, противоречащие правам и обязанностям, содержащимся в настоящих принципах.

Из числа международных соглашений о правовой помощи, оказываемой при производстве по уголовным делам, следовало бы выделить особо Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам, ратифицированную Федеральным законом от 25 октября 1999 г.*(41), и Европейскую конвенцию о выдаче, ратифицированную с оговорками и заявлениями принятым в тот же день Федеральным законом *(42). Эти многосторонние документы предусматривают обязательства в сфере уголовного судопроизводства практически всех стран, вошедших в Совет Европы. Ими руководствуются правоохранительные органы этих стран при сотрудничестве в ходе предварительного расследования, а иногда и судебного разбирательства уголовных дел (подробнее о процессуальных формах такого сотрудничества см. гл. 25 учебника).
Существенную роль в организации международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства призвана играть и разработанная государствами - членами СНГ Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Она была одобрена двенадцатью государствами в г. Минске 22 января 1993 г. и вступила в силу 10 декабря 1994 г., а 28 марта 1997 г. - изменена и дополнена Протоколом, одобренным государствами - участниками Конвенции *(43). В ней имеется Раздел IV "Правовая помощь по уголовным делам", в котором установлены согласованные правила о выдаче лиц, совершивших преступления, уголовном преследовании по просьбе государств - участников Конвенции, о взаимном предоставлении информации, а также совершении некоторых других действий, связанных с производством по уголовным делам. Конвенция имеет большое практическое значение, о чем говорит хотя бы тот факт, что ежегодно российским следователям приходится выполнять по несколько тысяч т.н. международных следственных поручений, поступающих из стран СНГ*(44).
Сотрудничеству российских правоохранительных органов с соответствующими органами зарубежных стран в выявлении и раскрытии преступлений призвано способствовать также исполнение международных обязательств, принятых в связи с присоединением к Уставу Международной организации уголовной полиции - Интерпол (организация начала свою деятельность 13 июня 1956 г. - К.Г.). Этот документ довольно близок по своему содержанию к договорам о правовой помощи по уголовным делам. Для его реализации в системе российских органов внутренних дел образованы специальные подразделения - Национальное центральное бюро Интерпола, входящее в состав аппарата МВД РФ на правах его главного управления, а также соответствующие территориальные подразделения (филиалы)*(45).
Названные многосторонние соглашения, в которых решаются вопросы межгосударственного сотрудничества, возникающие при производстве по уголовным делам, не препятствуют заключению двусторонних соглашений подобного рода. Из числа сравнительно недавно заключенных таких соглашений можно было бы отметить, например, договоры с Канадой, США, Индией, Бразилией, Кубой, Республикой Корея, Испанией, КНР, Молдовой, Ираном, Азербайджаном, Грузией, Латвией, Литвой, Эстонией и др. В этих документах содержится более подробная регламентация вопросов уголовного судопроизводства по делам, затрагивающим интересы России и соответствующих государств.
Характеристика роли международного права в регламентации сотрудничества государств при производстве по уголовным делам будет неполной, если не учитывать и того, что в данной области довольно часто руководствуются не предписаниями конкретных, оформленных как положено международных документов (пактов, конвенций, договоров, протоколов, уставов международных организаций), а таким общепризнанным международно-правовым принципом, каким является принцип взаимности.

К этому способу регламентации межгосударственного сотрудничества обычно прибегают тогда, когда по каким-то причинам соответствующее соглашение не было оформлено конкретным международным документом. Готовность к сотрудничеству на основе данного принципа подтверждается исходящим от компетентного органа письменным обязательством, в котором указываются те следственные или судебные действия, которые могут быть осуществлены по запросам соответствующих государств или их органов (см. § 2 гл. 25 учебника). Исчерпывающий перечень таких российских органов дан в ч. 2 ст. 453 УПК, где упомянуты: Верховный Суд, МИД, Минюст, МВД, ФСБ, ФСКН, Генеральная прокуратура.