Правовые основы интеграции стран — участниц Европейского союза
Процесс экономической и политической интеграции стран Западной Европы является поистине уникальным явлением. Европейским государствам удалось, преодолевая многочисленные разногласия, разработать гибкие политические и правовые механизмы для постепенного объединения в союз, в рамках которого проводится единая экономическая, правовая, социальная, культурная, аграрная, таможенная, валютная политика, координируются действия в области внешних сношений, обеспечения безопасности и правосудия. Странам Европейского союза удалось достичь и наиболее высокого из имеющихся на сегодня в мире уровней правовой унификации и гармонизации национальных систем права.
Идея объединения европейских стран проповедовалась различными политическими деятелями уже с начала XX в. Был основан даже специальный Панъевропейский союз, лидером которого стал граф Ричард Куденхове‑Калерги (Австрия), выдвинувший в 1923 г. план создания Соединенных Штатов Европы[369]. Однако объективные предпосылки для такого объединения сложились только после окончания Второй мировой войны. Основными побудительными стимулами процесса сближения государств стали задачи восстановления разрушенной войной экономики и создания рычагов, позволяющих выдерживать конкуренцию со стороны бурно развивающихся Соединенных Штатов Америки[370]. 19 сентября 1946 г. У. Черчилль произносит свою знаменитую Цюрихскую речь, призывая к созданию Соединенных Штатов Европы. Однако первый практический результат был достигнут лишь 25 марта 1951 г., причем в весьма узкой области, — в Париже состоялось подписание Соглашения о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Основной целью ЕОУС было создание общего рынка угольной и сталелитейной продукции. В 1957 г. в Риме государства — члены ЕОУС подписали еще два соглашения — об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Указанные три договора и создали правовую базу западноевропейской экономической интеграции[371].
В соответствии с Брюссельским договором от 8 апреля 1965 г. произошло объединение органов трех сообществ в единую структуру (Совет европейских сообществ, Европейская комиссия, Европейский парламент — Ассамблея, Суд европейских сообществ). Три организации получили единое наименование — Европейские сообщества. В 1986 г. был подписан Единый Европейский Акт, которым устанавливалась обязанность государств‑членов принять соответствующие меры для создания внутриевропейского рынка к концу 1992 г. В 1991 г. был подписан Маастрихтский договор о создании Европейского союза, которым была значительно расширена сфера интеграции. В Маастрихтском договоре речь идет уже о создании экономического, монетарного и политического союза, а также о координации деятельности в области безопасности, правосудия и внешней политики. В 1997 г. был подписан Амстердамский договор, которым также были внесены существенные изменения в тексты учредительных договоров[372].
В западной и отечественной литературе высказаны несколько точек зрения о природе и сущности правовой системы Европейских сообществ. М. Л. Энтин разделяет их на четыре основные группы. По мнению представителей первой группы, Сообщества являются надгосу‑дарственными образованиями, правовая система которых аналогична национально‑правовым системам. Представители второй группы считают, что ЕС имеют смешанную, двойственную природу, в их правовой системе переплелись межгосударственные и наднациональные элементы. Сторонники третьей группы утверждают, что Сообщества имеют особую автономную правовую природу, в корне отличающуюся как от внутреннего, так и от международного права. Исследователи, принадлежащие к четвертой группе, исходят из того, что правовые нормы Сообществ являются частью современного международного права[373].
В любом случае невозможно отрицать значительные элементы наднациональности (надгосударственности), которые все сильнее проявляются в правовой системе ЕС. А.Н. Талалаев, опираясь прежде всего на процессы, происходящие в ЕС, выделяет следующие признаки надгосударственности: « 1. Право данного органа, организации или сообщества обязывать своих членов без их согласия и против их согласия, путем принятия обязательных решений большинством голосов. 2. Право своими решениями обязывать и управомочивать физических или юридических лиц или государственные органы государств‑членов непосредственно без трансформации этих решений в национальное право государств. 3. Наделение правом принимать решения, указанные в п. 1 и 2, непредставительные органы, т.е. органы, состоящие из независимых от государств международных чиновников. 4. Право органа и организации на вмешательство в важные вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государств»[374]. Все отмеченные признаки характерны для ЕС, причем дальнейшее развитие все усиливает их проявление. Так, в мае 1982 г. в Совете ЕС был впервые нарушен неофициальный принцип единогласного принятия важнейших решений (подписан протокол о ценах, несмотря на вето Великобритании), что укрепило тенденцию к наднациональности ЕС[375]. Отмеченные характерные черты правовой системы ЕС позволяют достичь высокой степени правовой унификации.
Унифицированные материально‑правовые нормы содержат уже сами тексты описанных выше международных договоров[376]. Однако основной массив унифицированных норм приходится на так называемые вторичные (по отношению к учредительным договорам) источники права ЕС — виды актов, принятие которых предусмотрено учредительными договорами. Авторам концепции западноевропейской интеграции удалось предусмотреть гибкий набор юридических инструментов проведения единой экономической политики. При этом оказались весьма удачно использованы оба способа материально‑правовой унификации — как прямой способ, при котором создается единая унифицированная норма, готовая к применению во всех государствах‑членах, так и косвенный способ, оставляющий определенные границы усмотрения для национального законодателя[377].
Перечень источников права ЕС содержится в ст. 189 Римского договора 1957 г. Часть первая этой статьи предусматривает, что «для осуществления возложенных на них задач и в случаях, предусмотренных настоящим Договором, Совет и Комиссия издают регламенты и директивы, принимают решения и формулируют рекомендации или заключения». Особенностью системы источников права ЕС является то, что между видами этих источников и издающими их органами ЕС не проведена прямая связь. Использование того или иного вида актов зависит прежде всего не от того, каким органом этот акт принимается, а от сферы последующего применения акта. В этом заключается существенное отличие системы источников права ЕС от иерархии источников права национальных правовых систем. Дадим краткую характеристику системе источников права ЕС.
Регламент занимает в иерархии актов, издаваемых органами ЕС, самое высокое место. Согласно ч. 2 ст. 189 Римского договора «регламент имеет общую сферу действия. Он обязателен во всех своих частях и непосредственно применяется во всех государствах‑членах». Таким образом, регламент является актом, содержащим нормы прямого действия, обязательные не только для государств — членов ЕС, но и для субъектов внутреннего права. Для вступления в действие и применения на территории всех государств‑членов регламент не нуждается в каких‑либо действиях со стороны этих государств. Регламент является ярким примером применения способа прямой унификации.
Директива представляет собой один из наиболее широко используемых инструментов унификации, что обусловлено прямым указанием на данный вид источников во многих нормах учредительных договоров. В отличие от регламента директива по буквальному смыслу учредительных договоров обязательна только для государств — членов ЕС и только в отношении результата, который должен быть достигнут в ходе унификации. Это означает, что выбор правовых форм, методов и средств, необходимых для достижения этого результата, осуществляется государствами‑членами самостоятельно. Директива предопределяет общее содержание национальной правовой нормы, которое не может быть изменено национальным законодателем. Таким образом, директиву предполагалось использовать как гибкое средство осуществления косвенной унификации.
Решение выступает правоприменительным актом, адресованным конкретным государствам‑членам или субъектам внутреннего права, для которых оно является обязательным во всех своих частях. Однако решение нельзя однозначно охарактеризовать как индивидуальный акт: решение может иметь и нормативную природу, если оно адресовано государству и требует от него проведения того или иного национального регулирования. Таким образом, решения также могут выступать средством материально‑правовой унификации, хотя это и не является характерным.
Рекомендации и заключения не имеют обязательной силы, их исполнение и применение полностью зависит от воли государств‑членов. Однако на практике положения рекомендаций в силу авторитета принявших их органов широко используются национальными законодателями. Как отмечает М.Л. Энтин, рекомендация как инструмент правовой унификации «используется главным образом в тех областях, где затрагиваются важные политические интересы и где эти интересы не могут быть отделены от национального суверенитета»[378]. Помимо этого рекомендации нередко используются в качестве инструмента «предварительной» правовой унификации, позволяющей органам ЕС выявить отношение стран‑членов к предлагаемым правовым нормам, а также ориентировать страны‑члены на развитие их национального права в русле сделанной рекомендации. В дальнейшем рекомендация может быть заменена одним из обязательных нормативных актов на уровне ЕС[379].
В группу источников права ЕС большинство авторов также включают решения Суда ЕС, имеющие силу судебного прецедента. По сути, Суд ЕС, вынося решения по самому широкому кругу вопросов, осуществляет не только функции судебного органа, но также «квазизаконодательную» и «квазиисполнительную» функции[380]. Согласно ст. 177 Римского договора Суд ЕС вправе выносить решения о толковании положений учредительных договоров и актов, принимаемых органами ЕС. Суд ЕС осуществляет также надзор за законностью деятельности органов ЕС, в том числе за законностью издаваемых ими обязательных нормативных актов (ст. 173 Римского договора). Суд ЕС может прийти к заключению о противоправности акта органа ЕС и вынести решение о его аннулировании. Суд ЕС также осуществляет контроль за выполнением государствами— членами ЕС своих обязательств, вынося соответствующие решения против тех государств‑членов, которые нарушают право ЕС или уклоняются от принятия мер, необходимых для реализации его положений. Наконец, отдельную группу составляют решения Суда ЕС, выносимые им в рамках искового производства по спорам, рассмотрение которых входит в его компетенцию. В целом необходимо отметить, что Суд ЕС играет центральную роль в обеспечении унифи‑кационного эффекта нормативных актов ЕС[381].
Именно в решениях Суда ЕС были последовательно обоснованы принцип прямого применения права ЕС к физическим и юридическим лицам государств‑членов, а также принцип верховенства права ЕС над национальным правом государств‑членов. В деле «Ван Генд и Лоос» (решение от 5 февраля 1963 г. № 26/62) Суд ЕС постановил, что «Сообщество представляет собой новый правопорядок, субъектами которого являются не только государства‑члены, но и их подданные»[382]. Решениями Суда ЕС было также признано, что право ЕС является правопорядком, независимым от правопорядков государств‑членов (решение от 6 апреля 1962 г. по делу № 13/61 «Бош против торгового товарищества „Жеус“»), которому не может быть противопоставлен какой‑либо национальный внутренний акт без угрозы для правовой основы ЕС (решение от 15 июля 1964 г. по делу № 6/64 «Коста против ЭНЕЛ»). Принцип верховенства права ЕС над национальным правом государств‑членов нашел свое полное выражение в решении Суда ЕС по делу «Симмен‑таль» (решение от 9 марта 1978 г. по делу № 106/77). В этом решении было отмечено, что норма национального законодательства, противоречащая нормам ЕС прямого действия, не должна применяться или, по крайней мере, оставаться без применения. Было также указано, что право ЕС «является непосредственным источником прав и обязанностей для всех, кого оно касается, идет ли речь о государствах‑членах или о частных лицах, которые состоят в отношениях, подчиняющихся праву Сообществ»[383].
Решения Суда ЕС также внесли существенные коррективы в порядок применения различных видов нормативных актов, а также в оценку степени их унификационного эффекта. Особенно важным стало обоснование возможного прямого действия директив и решений. Как уже было показано, из буквального смысла учредительных договоров следует, что директивы и решения могут рассматриваться только в качестве разновидности косвенной унификации. В 1970 г. Суд ЕС в решении по делу «Град» положительно решил вопрос о прямом эффекте решений. По мнению Суда ЕС, эффект полезного действия решений был бы существенным образом ограничен, если бы граждане не могли ссылаться на них в суде и суды не принимали их во внимание как составную часть права ЕС. Спустя несколько месяцев в решении по делу «Сасе» этот подход подтвердился[384]. В решении по делу «Van Duyn» аргументы, относящиеся к решениям, были распространены Судом ЕС и на директивы. Суд ЕС пришел к выводу, что и отдельные положения директив, и сама по себе директива также могут обладать прямым эффектом. Как отметил в данном решении Суд ЕС, «было бы несовместимо с эффектом обязательности, которым наделяет директиву ст. 189 Римского договора, в принципе исключать возможность того, что обязательство, которое она налагает, может быть использовано теми, кого оно касается»[385].
Однако Суд ЕС устанавливает строгие границы допустимости прямого эффекта решений и директив. Для этого используется специальный двухступенчатый тест: во‑первых, проверяется безусловность нормы, претендующей на прямое применение; во‑вторых — относительная ясность и точность нормы. Директива является безусловной по своему содержанию, если «она не снабжена ни оговорками, ни условиями и по своей сути не требует дальнейших мероприятий органов Сообществ или государств‑членов»[386]. Таким образом, исключается прямой эффект тех частей директив и решений, имплементация которых ставится в зависимость от решений органов ЕС и государств‑членов. Кроме того, прямой эффект директив возможен лишь по истечении срока, назначенного для их имплементации, и лишь при невыполнении государством‑членом обязательств по имплементации директивы полностью или частично. Наконец, практика Суда ЕС не допускает так называемого горизонтального прямого эффекта, т.е. привлечения директивы в качестве основания иска в спорах между частными лицами, хотя такой подход подвергается критике в западной литературе[387].
В рамках ЕС унификация национального права стран‑членов осуществляется не только с помощью актов, издаваемых органами ЕС, но и путем использования традиционной формы заключения международ ных договоров. Статья 220 Римского договора 1957 г. специально очерчивает круг вопросов, которые прежде всего требуют своего решения с помощью заключения международных соглашений[388]. В западной литературе спорным считается вопрос о том, являются ли заключаемые таким образом международные договоры источниками права ЕС и следует ли включать нормы этих договоров в общий массив права ЕС[389].
Западная доктрина уделяет достаточно много места сравнительному анализу возможных методов унификации — с использованием материально‑правового или коллизионного метода, их преимуществам и недостаткам. Так, У. Дробниг выделяет три критерия для выбора того или иного метода[390]. Первым и, по‑видимому, основным является критерий эффективности унификации. Используя данный критерий, необходимо взвесить возможные результаты унификации, с одной стороны, и перспективы принятия акта, основанного на том или ином методе, с другой стороны. Естественно, материально‑правовая унификация более эффективна, нежели унификация права коллизионного, однако она требует существенного «самоограничения» правовой политики государств. Вторым критерием выступает «политическая приемлемость» (political feasibility) унификации, т.е. возможность ее осуществления с точки зрения проводимой каждым суверенным государством законодательной, экономической, социальной или иной политики. Эффективность различных форм унификации обратно пропорциональна их политической приемлемости. Наконец, третьим критерием является «объективная приемлемость» (objective feasibility). Данный критерий, по мысли автора классификации, отражает особо упорное стремление государств сохранить неизменными отдельные группы материальных правовых норм, в силу чего успешная унификация таких норм (например, в области семейного, наследственного, процессуального права) маловероятна, хотя не исключается возможность унификации соответствующих коллизионных норм. Как отмечает У. Дробниг, все указанные критерии дополняют друг друга и на практике нередко выступают в столь сложном сочетании, что заставляют использовать одновременно и унификацию материального, и унификацию коллизионного права[391].
Римский договор 1957 г., регламентируя процедуру правовой унификации, употребляет три различных термина — «гармонизация», «сближение», «координация». При этом указаний на соотношение соответствующих им понятий в договоре не содержится. На практике вызвала разногласия также трактовка терминов «сближение» и «унификация». В литературе были высказаны различные точки зрения по данной проблеме. Ю.М. Юмашев на основе систематического анализа текста Римского договора указывает на то, что термин «сближение» относится к нормам, непосредственно воздействующим на становление и функционирование «общего рынка» в целом (ст. 100), в то время как два других термина охватывают лишь отдельные отрасли права: «координация» применяется в отношении права компаний (ст. 54, 56, 57), а «гармонизация» — в отношении налогообложения, прямого или косвенного (ст. 99). Основываясь на этом наблюдении, автор делает вывод, что термин «сближение» применяется для обозначения общего родового понятия и охватывает два других термина, имеющих специфический, видовой характер[392]. Н.Г. Доронина считает, что термин «унификация» может употребляться как в широком, так и в узком значении. В узком значении унификация применима исключительно в частноправовой области. Процесс же сближения публично‑правовых (прежде всего административных) норм правильнее называть «гармонизацией» права, основанной на обязательстве государства следовать определенному направлению (принципу) правового регулирования при разработке национального законодательства[393].
Мы полагаем более правильной с практических позиций точку зрения A.A. Маковской, которая, опираясь на работы западных авторов, считает, что нецелесообразно проводить различия между указанными терминами, основываясь на выделении той или иной области отношений. Происходящие процессы сближения национальных правовых норм, которые еще далеки от завершения, требуют большой гибкости в толковании и практическом использовании различных терминов, употребляемых в международных договорах[394]. Классификация способов унификации должна быть основана на сущностных различиях в правовой природе используемых юридических средств, однако данный критерий пока не нашел четкого закрепления и идентификации специальными терминами в международно‑правовой практике. В связи с этим в настоящей работе термины «унификация», «сближение», «гармонизация» права используются как синонимичные.
Государства — члены ЕС добились больших успехов на пути материально‑правовой унификации частноправового статуса коммерческих организаций, действующих за пределами национального государства. Юридической основой при этом стали положения ст. 52‑58 Римского договора, которые закрепляют один из основных принципов права ЕС —так называемое право на поселение (the right of establishment). Юридическая суть «права на поселение» заключается в предоставлении национального режима гражданам и компаниям государств‑членов, допуске их к постоянной коммерческой деятельности во всех странах ЕС. Предоставление неограниченного национального режима связано с отменой норм, фактически затрудняющих осуществление постоянной коммерческой деятельности в какой‑либо стране ЕС. Римский договор предусматривает, что государства‑члены не должны вводить на своей территории новые ограничения в отношении граждан других государств‑членов и им также следует постепенно отменять имеющиеся ограничения. Компании государств‑членов пользуются «правом на поселение» на основании ст. 58(1), которая приравнивает их к физическим лицам‑гражданам этих стран. Для того чтобы пользоваться преимуществами, предоставляемыми Римским договором, компании должны обладать правосубъектностью и преследовать цели извлечения прибыли[395].
Римский договор весьма либерально определяет критерии принадлежности компаний к ЕС. Нормы, закрепляющие «право на поселение», распространяются на те компании, которые создаются в соответствии с правом одной из стран— членов ЕС и имеют свой административный центр, основное предприятие или место регистрации устава на территории ЕС. Другими словами, компании должны быть созданы в соответствии с законом одного из государств‑членов и обладать национальностью какой‑либо из стран ЕС на основании одного из юридических критериев привязки к территории этой страны. Из этого следует, что «Римский договор не создает новых единых норм сообщества в отношении национальных привязок, а пытается решить проблему на основании критериев, существующих в странах „Общего рынка“»[396]. Важно отметить также то, что Римский договор не использует критерий контроля для определения принадлежности компании к стране— члену ЕС. Это позволяет пользоваться «правом на поселение» компаниям, участниками и руководителями которых являются граждане третьих стран. В литературе отмечается, что такое положение вещей создает благоприятный юридический климат для образования и деятельности филиалов и дочерних компаний третьих стран на территории стран ЕС, а также способствует проникновению прямых иностранных инвестиций в экономику государств — членов ЕС[397].