Тема 6. «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ
(60-90-е гг. XVIII ВЕКА)
ПЛАН
1. Идеология «просвещенного абсолютизма»
2. Реорганизация высших и центральных органов власти
3. Реформирование системы местного управления
4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
1. Идеология «просвещенного абсолютизма»
Идейную основу внутренней политики Екатерины II составляли принципы Просвещения XVIII века. Поэтому сам период ее царствования получил название «просвещенного абсолютизма».
Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «общественного договора» между гражданами и властью. Философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разумных началах, что можно было, по их мнению, осуществить путем распространения знаний среди правителей, которые внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения была характерна идея правового государства, где каждый гражданин наделялся определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию. Это почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к которым причисляла себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с Вольтером, Дидро. В то же время Екатерина II разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности.
Целью Екатерины было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивающую полноту прав и взаимных обязанностей власти и народа. Роль гаранта законности, осуществляющего функцию контроля и одновременно воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей.
В 1766 г. для Уложенной комиссии Екатерина II написала свой «Наказ» - концентрированное выражение идеологии российского «просвещенного абсолютизма». «Наказ» обосновывает политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую политическую историю.
Монарх – источник самодержавной неограниченной власти. Он консолидирует общество и толкует законы. Цель всех действий верховной власти – общее благо; «власть для народа», а не народ для власти». Монархия обязана содействовать совершенствованию общества, для достижения этих целей необходимы наилучшие законы. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, который нужно сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел».
«Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную для всех обязанность перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.
Сословное деление общества соотносилось с естественным делением на профессиональные классы: земледельцев, мещан, дворян. Попытки нарушить сословное деление оценивались как гибельные для общества. Концепция разделения властей как гарантия политической свободы подменялась идеей разграничения компетенции различных ведомств и государственных органов. Цель самодержавного правления – направить действия людей «к общему благу», для этого необходимо поддерживать промышленность и торговлю, развивать просвещение.
Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в совершенствовании государства и общества, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи.
2. Реорганизация высших и центральных органов власти
Сенат.План реорганизации предложен Н.И. Паниным и утвержден Екатериной II в 1763 г. Сенат был разделен на шесть департаментов:
первый– обнародование законов, финансовый контроль, контроль над торговлей, промышленностью, государственными и церковными имуществами;
второй–судебные дела, межевание, прошения на имя императрицы;
третий–пути сообщения, медицина, науки, образование, искусство, управление западными окраинами;
четвертый–военные и морские дела;
пятый и шестой–размещались в Москве и соответствовали первому и второму в Петербурге.
Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору (кн. А.А. Вяземский). Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, курирующего важнейшие и разнообразные дела управления. Смысл реформы Сената: каждый департамент стал самостоятельным подразделением Сената со своим кругом дел и своей канцелярией. Сенат был лишен законодательной функции, оставаясь высшим судебным и контрольно-административным органом. Важной составляющей реформы Сената было принятие новых штатов с двойным повышением оклада, а также введение пенсий чиновникам. Смысл этой новации - борьба с коррупцией.
Совет при высочайшем дворе, созданный в 1768 году, сначала представлял собой совещание высших сановников по вопросам русско-турецкой войны; затем в его компетенцию вошли наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. Статус Совета – законосовещательный.
Канцелярия статс-секретарей выделилось из Кабинета Ее Императорского Величества в 1762-1764 гг. Круг обязанностей статс-секретарей: принятие прошений на имя императрицы, составление именных указов и манифестов, подготовка материалов для законодательных актов, переписка с местными и столичными руководителями. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.
Уложенная комиссия –своеобразный высший государственный орган, временно действовавший в 1767-1768 гг. Уложенная комиссия создавалась как сословно-представительное учреждение. Избраны были депутаты от уездных дворян, жителей городов, государственных крестьян, однодворцев, казаков и даже «некочующих инородцев». Не участвовали в выборах крепостные крестьяне, духовенство, армия. Было избрано 550 депутатов (45% дворяне), депутаты руководствовались письменными наказами избирателей. Цель комиссии – составление нового Уложения (кодекса законов). Работа комиссии – первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейские и отечественные традиции. В центре дискуссии – права и взаимоотношения сословий, торговля и промышленность, судопроизводство, состояние государственного управления и пр.
В 1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны Екатерина распустила комиссию, разочаровавшись в ее деятельности (консерватизм депутатов, низкий уровень образования, отсутствие политической культуры). Частные профильные комиссии, выделенные из состава общей, работали еще несколько лет и подготовили материалы, которые были положены в основу реформ 70-х – 80-х гг.
Коллегии: общее число коллегий в 1725-1755 гг. то сокращалось, то возрастало. В результате административной реформы 1775 г. функции большинства из них переданы на места. Были оставлены Иностранная, Военная, Адмиралтейская коллегии, а так же созданная по личному распоряжению императрицы в 1763 г. Медицинская коллегия.
Политический сыск. Тайная розыскных дел канцелярия была заменена в 1762 г. Тайной экспедицией с правами центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору. Активное участие в работе этого органа принимала императрица, которая сама вела розыскные дела, составляла «вопросные пункты», ведала расследованиями важнейших дел (процессы Мировича, княжны Таракановой, Е.И. Пугачева). В 90-е гг. XVIII века Тайная экспедиция осудила просветителей А.Н. Радищева, Н.И. Новикова, Ф.В. Кречетова.
3. Реформирование системы местного управления
Восстание Е.И. Пугачева выявило прежде всего слабость местного государственного аппарата. Подавив его с помощью армии, Екатерина II образовала особую комиссию, которая в течение 9 месяцев работала над «Учреждением о губерниях». Реформа 1775 г. проведенная в соответствии с этим документом, включала реорганизацию административно-территориального деления, создание новых органов для управления губернией и уездом, судебную реформу.
В целях более оперативного управления губерниями произведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тысяч ревизских душ; уезды насчитывали от 20 до 30 тысяч душ, а провинции как промежуточная единица ликвидировались.
Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Во главе губернии – губернатор, назначаемый монархом, вице-губернатор назначался Сенатом. Главным исполнительно-распорядительным органом становилось губернское правление, в его функции входило обнародование законов, контроль над их соблюдением, поддержание порядка. Состав губернского правления: губернский прокурор и два советника. Все они назначались Сенатом. Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства.
В каждом губернском городе было создано новое в русской истории социальное учреждение – приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты, приказ общественного призрения имел выборный состав.
Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд в составе капитана-исправника и двух-трех заседателей. Все они выбирались уездным дворянским собранием на 3 года.
Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором – должностным лицом, назначавшимся императрицей и надзиравшим за всеми учреждениями на подведомственной территории. Дважды в месяц наместники отчитывались о состоянии дел, а находясь в столице, участвовали в заседаниях Сената.
Города выделялись в особые административные единицы. Административно-полицейские функции в городах осуществляли коменданты или городничие, назначавшиеся центром. По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан – губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян – верхняя и нижняя расправы.
Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции работали судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Для пересмотра дела требовался значительный залог (100 руб.). Кроме того учреждались губернские совестные суды, разбиравшие тяжбы родственников, уголовные дела малолетних, стариков, умалишенных, а также некоторые специфические дела: о колдовстве, о законности содержания под стражей. Реформа 1775г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения.
Органы суда по реформе 1775 г.
Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния» 1782 года, определивший устройство полицейского аппарата городов.
Основным полицейским органом была управа благочиния. В столичных городах ее возглавлял обер-полицмейстер, в губернских – полицмейстер или обер-комендант. Состав управы: два пристава по уголовным и гражданским делам и выборные советники – ратманы – от горожан. Управа благочиния охраняла порядок в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным делам.
Города с числом дворов более 4000 делились на части (200-700 дворов), в которых назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений. При частях действовал избранный жителями словесный суд по мелким гражданским делам (цена иска - до 20 руб.).
Части делились на кварталы, в которых за порядком следили квартальные надзиратели; им помогали выборные от жителей сотские и пятидесятские.
Управление губернией и уездом в конце XVIII века
Управление
4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
Дворянское самоуправление формируется еще в 60-х годах. В период выборов депутатов Уложенной комиссии уездное дворянство впервые избрало уездных предводителей. В 1785 г. Екатерина II издает Жалованную грамоту дворянству, которая подтвердила дворянские привилегии: освобождение от обязательной службы, от телесных наказаний, освобождение от податей и постоев войск; монопольное право владения крестьянами, землями и недрами; право свободного распоряжения имениями, занятия предпринимательством и оптовой торговлей; право на создание сословных учреждений.
Дворяне в губерниях и уездах объединялись в местную корпорацию, органом которой становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. Право голоса имели дворяне, достигшие 25 лет, имевшие офицерский чин. Уездное дворянское собрание избирало предводителя, капитан-исправника, нижний земский суд, заседателей в уездный дворянский суд; губернское собрание – должностных лиц, представлявших дворянство на губернском уровне, и депутатское собрание для ведения родословной книги. Для попечительства над вдовами и сиротами формировалась дворянская опека.
В том же году издана «Жалованная грамота городам» (в основе – уставы прибалтийских городов). Учреждалось городское общество (мещанство), состоявшее из купцов и промышленников различного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству предоставлялось право на промыслы, право распоряжения общественным имуществом, право избрания из своей среды должностных лиц. Из выборных лиц составлялся городовой магистрат с функцией защиты финансовых интересов жителей и охраны города. При магистрате для попечения о вдовах и сиротах учреждался сиротский суд.
Все городские жители согласно жалованной грамоте делились на 6 разрядов:
1. Настоящие городские обыватели – владельцы недвижимости в черте города;
2. Купцы трех гильдий;
3. Цеховые ремесленники;
4. Иногородние и иностранные гости – русские и иностранные купцы и ремесленники, записанные в городскую обывательскую книгу «для производства промыслов, работ и других мещанских упражнений»;
5. Именитые граждане: выборные должностные лица, дипломированные специалисты (ученые, художники, музыканты), капиталисты с капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы, ювелиры;
6. Прочие посадские – не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота.
Горожане всех разрядов, достигшие 25 лет с годовым доходом 50 руб. имели право раз в три года избирать из своей среды городского голову и гласных (депутатов) в общую городскую думу; избирались также советники в магистрат, заседатели от горожан в общественные сословные учреждения.
Общая городская дума – распорядительный орган – собиралась раз в три года, или по необходимости, она ведала хозяйством города, давала отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Исполнительный орган – шестигласная дума – заседала каждую неделю под председательством городского головы. Для ведения обывательской книги избиралось городское депутатское собрание. Шестигласная дума ведала сбором налогов, вопросами благоустройства, продовольственным обеспечением, развитием торговли и промыслов. Деятельность городского самоуправления находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.
Значение реформ Екатерины II.Постепенность, последовательность, плавность – важнейшие черты преобразовательной деятельности Екатерины II. Созданный в результате реформы 1775 г. местный аппарат управления оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до буржуазных реформ 60-х годов XIX века. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: специализация органов власти и усиление роли в управлении на местах выборных представителей дворянства и горожан.
В условиях относительной внутриполитической стабильности постепенно реформировался государственный аппарат, причем во все его звенья сверху донизу вводилось разделение труда. Продолжала складываться иерархия учреждений и должностей, основанная на субординации и подчинении всей армии чиновников одному человеку – абсолютному монарху. Надо признать Екатерину II одним из самых удачливых русских реформаторов; ее реформы имели, безусловно, прогрессивный характер.
.
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимается под «просвещенным абсолютизмом»? Назовите основные мероприятия политики просвещенного абсолютизма.
2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия?
3. Как изменились высшие и центральные государственные учреждения в 60-90-х гг. XVIII века?
4. Чем обусловлено проведение административной реформы 1775 г.? Какие принципы были положены в ее основу?
5. Сравните систему местного управления екатерининского и петровского периодов.
6. Что представляло собой сословное самоуправление в конце XVIII века?