Ведение органами прокуратуры государственного учета
В новой редакции ст. 51 Закона о прокуратуре «Статистическая отчетность» закреплено: «Генеральная прокуратура Российской Федерации ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти».
В связи с этим следует обратить внимание на положения специального законодательства, регулирующего сферу ведения государственного статистического учета. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее — Закон № 282-ФЗ) Генеральная прокуратура РФ стала «субъектом официального статистического учета». При этом данной статьей определено, что официальный статистический учет осуществляется в соответствии с федеральным планом статистических работ, который разрабатывается Федеральной службой государственной статистики (далее — Росстат) совместно с субъектом официального статистического учета (в нашем случае — с Генеральной прокуратурой РФ) и утверждается Правительством РФ. В ч. 4 ст. 6 Закона № 282-ФЗ определено, что формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению утверждаются Росстатом, если иное не установлено федеральным законом. Поскольку новая редакция ст. 51 Закона о прокуратуре не содержит положений о роли Генеральной прокуратуры РФ в утверждении таких форм и порядка их заполнения, следует констатировать, что эти вопросы отнесены к ведению Росстата.
Отмеченные новеллы символизируют законодательное закрепление появления в деятельности прокуратуры нового самостоятельного направления внешнефункциональной деятельности — участка, который можно обозначить термином «государственный учет». Как известно, в абз. 1 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре перечисляются цели деятельности прокуратуры РФ, достижению которых призвана способствовать ее многофункциональная работа, включая прокурорский надзор, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также участие прокурора в судах. Все названные функции имеют как четкую законодательную регламентацию (кроме координации, которая осуществляется на основании акта главы государства), так и ярко выраженный характер активного взаимодействия прокуроров с другими субъектами соответствующих правоотношений. В случае с государственным учетом налицо пассивный характер деятельности органов прокуратуры, который будет выражаться в сборе по установленной Росстатом единой методике соответствующей информации от органов, осуществляющих уголовное преследование, отражающей состояние борьбы с преступностью на всех ее стадиях, начиная с регистрации заявлений и сообщений о фактах совершения либо подготовки уголовно наказуемых деяний. При этом такие данные должны представляться соответствующими правоохранительными органами с установленной периодичностью. Безусловно, на практике в целях уточнения спорных позиций, разрешения нестыковок в статистических данных, ответственные за это прокуроры будут запрашивать в соответствующих органах дополнительные и уточняющие сведения для формирования объективных показателей, но в целом основной объем такой деятельности будет связан с обработкой данных и выработкой на их основе выводов и предложений по совершенствованию такой деятельности.
Фактически на прокуратуру РФ возложили деятельность, которую до 2012 г. выполняли органы внутренних дел (Главный информационно-аналитический центр МВД России и соответствующие структуры при управлениях (главных управлениях) органов внутренних дел регионального уровня). Необходимость подобных перестановок «мест слагаемых» вопреки расхожему постулату математиков призвана способствовать объективизации сбора и анализа соответствующих сведений, поскольку наличие рычагов статистического учета в руках органов внутренних дел, как отмечают исследователи, да и свидетельствует надзорная практика прокуроров, позволяет создавать более благостное впечатление о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью по сравнению с реальной ситуацией.
Ответ на вопрос о том, а приведет ли сосредоточение данных статистического учета в прокурорском ведомстве к более объективным выводам, даст правоприменительная практика. Но в целом выраженная в отмеченной новелле воля законодателя очевидно презюмирует к объективности осуществления такой работы органами прокуратуры по причине следования поставленным перед прокурорской системой целям, в том числе укреплению законности, а, как известно, сокрытие преступлений во благо улучшения статистики раскрываемости, как и ряд других неправомерных действий, выявляемых прокурорами десятками тысяч ежегодно, — это нарушения закона, которые отнюдь не способствуют укреплению законности. Прокурор как должностное лицо, осуществляющее надзор за процессуальной деятельностью органа, заинтересован в выявлении и искоренении подобных манипуляций с фактами и цифрами и принятии мер по недопущению их в последующем уже средствами прокурорского реагирования.
Следует несколько слов сказать о необходимости корректировки содержательной стороны исследуемой новеллы. Как представляется, законодатель не учел, что расследованием преступлений занимаются не только следователи, но и дознаватели, а потому государственному учету должна подлежать не только следственная работа, но и деятельность органов дознания, т.е. справедливо говорить не о «состоянии следственной работы» как объекте учета, а о «состоянии работы по расследованию преступлений». Кроме того, очевидно, что применительно к прокурорскому надзору целесообразно говорить не о государственном едином статистическом учете, поскольку такая деятельность присуща только органам прокуратуры, а о ведомственном учете данных надзорной работы, что и имеет место в настоящее время[7]. Нужно также принимать во внимание, что по сложившейся с начала 90-х гг. XX в. традиции в статистической отчетности фиксируется фактически вся многогранная деятельность прокуроров, в силу чего в ст. 51 Закона о прокуратуре нельзя ограничиваться лишь упоминанием о прокурорском надзоре.
Следует отметить, что на постсоветском пространстве имеется положительный опыт наделения органов прокуратуры полномочиями по ведению государственного статистического учета. Так, в соответствии с п. 6 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 21.12.1995 прокуратура «формирует государственную статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты...»[8].
Для реализации поставленных задач в рамках Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры РФ в 2011 г. было создано управление правовой статистики, а в качестве необходимого инструментария для учета рассматриваемой деятельности приказом Генерального прокурора РФ от 02.07.2012 № 250 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС, № 2-ЕГС, № 3-ЕГС, № 4-ЕГС» введены:
форма № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности» (полугодовая, начиная с отчета за 1-е полугодие 2012 г.);
форма № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления» (полугодовая, начиная с отчета за 2012 г.);
форма № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях» (полугодовая, начиная с отчета за 2012 г.);
форма № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений» (ежемесячная, начиная с отчета за 7 месяцев 2012 г.).