Виды источников права Европейского союза. Источники первичного права
1. Вопрос о видах источников правовой системы Евросоюза, равно как и любой иной правовой системы, - это вопрос не только и даже не столько теории, сколько практики и эффективности их использования. От того, какие теоретически значимые акты признаются и используются в качестве источников права и как они классифицируются, в значительной мере зависит жизнеспособность, а вместе с тем и эффективность "обслуживаемой" ими правовой системы*(475).
Несмотря на то что проблемы, касающиеся различных видов источников правой системы Евросоюза, представляемой в научных исследованиях как "уникальная национальная", отличающаяся от романо-германского и англосаксонского права, региональная правовая система*(476), изучаются с момента зарождения этой системы и вплоть до наших дней, в исследованиях данной темы остается тем не менее довольно много нерешенных вопросов.
Один из них касается перечня тех правовых феноменов, которые относятся к категории источников правовой системы Европейского союза.
Определяя источники права Евросоюза как "внешние формы выражения (проявления), закрепления юридических норм, принятых институтами ЕС в рамках их полномочий и в соответствии с установленными процедурами"*(477), некоторые авторы ограничиваются перечислением лишь учредительных договоров европейских сообществ и актов, указанных в ст. 249 Договора о Европейском экономическом сообществе (позднее - Европейское сообщество), где перечисляются юридически значимые акты, исходящие от уполномоченных на их издание органов Евросоюза, а именно - регламент, директива, решение, рекомендации и заключение.
В то же время круг источников права Евросоюза включает в себя гораздо большее число рассматриваемых феноменов, нежели те, которые официально зафиксированы в указанной статье*(478).
Речь идет, в частности, об общих принципах права Европейского союза, таких как принцип господства права (rule of law), принцип демократического правления (democratic government), принцип свободы транснационального рынка и др.*(479)
Некоторые из этих и иных им подобных принципов закрепляются в законодательном порядке. Другие вырабатываются и применяются судом. Они признаются и рассматриваются как источники права, где последнее в контексте судебного правотворчества, по мнению некоторых экспертов, "означает даже больше, чем письменное право, порожденное учредительными договорами"*(480). Причина этого заключается в том, что принципы, открываемые и развиваемые Европейским судом справедливости, являются общими принципами права, свойственными каждой в отдельности и всем вместе взятым национальным правовым системам государств - членов Евросоюза. Эти принципы традиционно разделялись и использовались в пределах национальных правовых систем в виде источников права "задолго до появления письменного права, возникшего на основе учредительных договорных актов"*(481).
В систему источников права Европейского союза помимо названных входят также судебный прецедент, правовая доктрина; формирующиеся правовые обычаи, за которыми, правда, далеко не всегда признается статус самостоятельного источника права; признанные Судом так называемые акты особой категории, или рода (sui generis acts), связанные с внутренней организационной и иной деятельностью институтов Евросоюза; а также акты, входящие в состав так называемого мягкого права, которое определяется как "система правил поведения, в принципе не обладающих официально признанной какой бы то ни было юридической силой", но тем не менее имеющих в сфере юридической деятельности различных органов Евросоюза "значительный практический эффект"*(482). Мягкое право (в отличие от обычного материального и процессуального - жесткого права) в западной юридической литературе рассматривается в виде некоего "вспомогательного" права и соответственно именуется вспомогательным правом*(483).
К числу его источников относятся также такие юридически значимые акты, как декларации, коммюнике и резолюции различных институтов Евросоюза; официальные ответы на вопросы, адресованные Европарламенту; заявления Комиссии по поводу проводимой Европейским союзом политики в той или иной области и др.*(484)
2. Пытаясь свести все источники права Евросоюза в единую систему и классифицировать их с целью более глубокого изучения и более эффективного использования, отечественные и зарубежные авторы руководствуются при этом самыми различными критериями.
В зависимости, например, от сферы применения и направленности действия тех или иных источников их подразделяют на внутренние и внешние*(485). К внутренним источникам относятся учредительные договоры, текущее законодательство Евросоюза и общие принципы права. К внешним - международные договоры*(486).
На основе такого критерия, как способ формирования и принятия тех или иных актов, именуемых источниками права Евросоюза, а также в зависимости от формы их выражения все источники права подразделяются на: а) учредительные договоры, "сравнимые по своему значению с национальными конституционными законами" и "иные акты, регулирующие важнейшие вопросы организации и функционирования Евросоюза"; б) акты, принимаемые институтами Европейского союза и "сопоставимые с обычными законами и подзаконными актами национального права"; в) решения Европейского суда справедливости, "основанные на правовых нормах учредительных актов Евросоюза и иные источники права (общие принципы права ЕС и международного права, правовая доктрина)*(487).
Помимо названных, существуют еще и другие критерии классификации источников права Европейского союза, но наиболее распространенным и устоявшимся среди них является критерий, в соответствии с которым рассматриваемые источники права классифицируются в зависимости от их юридической силы.
По этому критерию все источники права Евросоюза подразделяются на две основные группы - источники первичного права и источники вторичного права. В научной литературе их называют иногда первичными и вторичными источниками*(488), что не имеет принципиального значения. Важно лишь, чтобы при этом не допускалось смешения с используемой классификацией источников права по "материальному" и формально-юридическому признакам, когда источники в материальном смысле - жизненные (экономические, социальные др.) условия, оказывающие влияние на процесс формирования и развития права, рассматриваются как первичные источники права, а формально-юридические, выступающие в виде форм (способов, средств) выражения правовых норм вовне, рассматриваются как вторичные источники права*(489).
3. Не касаясь других критериев классификации источников права Европейского союза, равно как и характеристики их отдельных видов, остановимся лишь на рассмотрении источников первичного права.
Изначально, однако, следует определиться с тем, какие виды правовых актов относятся к категории источников первичного права. Ибо если обратиться к исследованиям по данному вопросу, то можно увидеть, что в одних случаях к источникам первичного права Евросоюза авторы относят "все учредительные договоры об образовании сообществ, обычное право и общеправовые принципы"*(490).
В других случаях к данной категории источников права Евросоюза, кроме учредительных договоров, причисляются все договоры, вносящие в них изменения и дополнения "со всеми положениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами", а также правовые обычаи, традиции, "общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств - членов Евросоюза", и правовые доктрины, суть которых видится в том, что "нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписанном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях суда Европейских сообществ"*(491).
В третьих же случаях круг источников права Европейского союза ограничивается в основном перечнем учредительных актов и договоров, вносящих в них изменения и дополнения*(492).
Наряду с названными существуют и другие, в определенной мере отличающиеся друг от друга представления о видах источников, которые следует отнести к источникам, или формам, первичного права.
Дело, разумеется, не в их множественности и разнообразии, а в том, чем руководствовались исследователи при отнесении тех или иных источников к первичному праву, какие критерии при этом использовались.
Анализируя различные подходы к рассмотрению структуры и других сторон первичного права, нетрудно заметить, ибо это вполне очевидно, что при всем их разнообразии авторы в прямой или косвенной форме выражают единодушие в том, что первичное право Евросоюза - это своего рода аналог национального конституционного права, а учредительные договоры - аналог национальной Конституции*(493).
В юридической литературе по этому поводу верно констатируется, что "деление европейского права на образующие его сегменты в значительной мере предопределено природой его источников" и что "особая значимость учредительных актов для создания и функционирования сообществ и Союза послужила основанием для их квалификации в качестве актов конституционного значения"*(494), на основании которых - своего рода конституции - издаются и применяются различные законодательные акты, формирующие вторичное право.
Исходя из данного тезиса - предположения о том, что учредительные договорные акты - это, по сути, своего рода совокупная Европейская Конституция - предтеча обсуждаемой сейчас в рамках Евросоюза единой наднациональной Конституции, а образуемое на их основе первичное право - это весьма близкий аналог конституционного права, - на этой основе, как представляется, и следует решать все вопросы, касающиеся классификации по юридической силе источников его первичного права, в частности.
В соответствии с данным подходом несомненным является то, что систему источников первичного права составляют учредительные договорные акты Европейских сообществ и Евросоюза в целом - основная (главная) подсистема источников первичного права как составная часть их общей системы. Это с одной стороны. А с другой - в общую систему источников первичного права входят все иные договорные акты, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в учредительные договоры, а также все сопутствующие принятию и развитию учредительных договоров документы в виде протоколов, деклараций и иных приложений, развивающих и поясняющих те или иные положения, которые содержатся в договорных актах*(495). Они образуют вторую, зависимую от первой, подсистему источников первичного права - составную часть общей системы источников этого права.
Что же касается всех иных источников права Евросоюза, таких, в частности, как правовой обычай, традиция, судебный прецедент, международные договоры Европейских сообществ с третьими странами, т.е. с государствами, не являющимися членами Европейского союза, равно как и иные правовые акты, которые при всей их важности и социальной значимости не могут рассматриваться в качестве базовых, "конституционных" актов, то их согласно элементарной логике следует отнести в разряд источников вторичного права Евросоюза*(496). Они целиком и полностью зависят от источников первичного права, на их основе и в соответствии с ними возникают, развиваются и применяются.
Обладание высшей юридической силой в системе источников права Евросоюза - это главная, но далеко не единственная отличительная черта источников первичного права, которая выделяет их среди всех иных источников.
В числе отличительных особенностей источников первичного права - учредительных договоров следует указать также на то, что, будучи по своей природе и характеру международными правовыми актами, они имеют своей непосредственной целью и направленностью формирование и регулирование внутриинституциональных (в рамках европейских сообществ и Евросоюза в целом) отношений.
Если "по способу выработки, заключения и введения в действие" учредительные договоры, отмечают отечественные исследователи, воспроизводят соответствующий порядок и процедуры, обычно принятые при заключении международных договоров и соглашений и в этом смысле эти акты "напоминают обычный международный договор", то по своей направленности и кругу субъектов, которым адресуются содержащиеся в этих актах предписания с точки зрения их содержания и значимости, "они во многом близки к такому юридическому источнику национального права, как конституция"*(497).
Оценивая юридическую природу и характер учредительных договорных актов, западные авторы подчеркивают "более чем классический характер такого рода международных договоров, устанавливающих взаимные обязательства между высокими Договаривающимися Сторонами"*(498).
Не в последнюю очередь "более чем классический характер" этих актов усматривается в том, что, будучи международными правовыми актами, они тем не менее: а) "создают квазигосударственные органы (институты), независимые от национальных государственных властей", наделенные "суверенными правами" в области законодательной, административной и судебной деятельности, которые передаются им от государств - членов Евросоюза; б) "закладывают основные принципы", в соответствии с которыми функционируют эти квазигосударственные институты*(499).
Более того, учредительные договоры как источники первичного права устанавливают "особый правовой порядок" (specific legal order) в Европейских сообществах и в Европейском союзе в целом, а также создают конституционно-правовые основы их существования и функционирования.
Еще в начале 1960-х годов, касаясь данного вопроса, Европейский суд справедливости констатировал, что учредительные договоры создают "новый правовой порядок в сфере международных отношений", который служит каждому государству - члену Европейского сообщества, "добровольно ограничившему в некоторых сферах свои суверенные права". Субъектами этого правопорядка являются не только сами государства - члены этого Сообщества (Сообществ), но и их граждане, на которых возлагаются определенные обязанности, ассоциирующиеся с их "общеевропейским" гражданством, и которым вместе с тем предоставляются определенные, составляющие часть их юридического статуса, права*(500).
Несколько позднее (в 1964 г.), возвращаясь к вопросу об "особом правовом порядке" в европейских сообществах, заложенном учредительными договорными актами, Суд подтвердил свою прежнюю позицию относительно уникальности, самостоятельности и самодостаточности данного правопорядка*(501) и пояснил, что этот особый правопорядок проявился прежде всего в создании такого Сообщества, которое "не ограничено никакими сроками своего существования", "имеет свое собственное лицо, свою собственную правоспособность и право представительствовать на международной арене", а главное - имеет "реальную власть, возникшую в результате добровольного ограничения своего суверенитета" государствами - членами Европейского сообщества в некоторых областях и передачи ими соответствующих полномочий наднациональным институтам, приобретшим право "принимать общеобязательные акты как для самих государств, так и для их граждан"*(502).
Разумеется, этот "особый правовой порядок" не сразу складывался и не сразу, даже после ряда судебных решений на общеевропейском уровне в его поддержку, утверждался. Потребовались годы, замечают по этому поводу авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, "пока все национальные суды и трибуналы не признали правопорядок, созданный европейскими учредительными договорами особым, самостоятельным правовым порядком"*(503). И это несмотря на то, что некоторые из них, такие, например, как Высший административный суд Германии, немедленно высказались в поддержку идеи о том, что право Европейских сообществ создает "отдельный правовой порядок, основные положения которого не относятся ни к международному праву*(504), ни к национальному праву государств - членов данных Сообществ".
Устанавливая особый правовой порядок в Европе, учредительные договорные акты как остов не только первичного, но и всего остального европейского права закладывают одновременно конституционно-правовые основы процесса формирования и развития структурных элементов европейских сообществ, - различных наднациональных институтов, их властных полномочий, основных целей их создания и стоящих перед ними задач, характера взаимоотношений их между собой и с соответствующими органами образующих Европейские сообщества национальных государств*(505).
Кроме того, в учредительных договорных актах формулируются и закрепляются основные принципы взаимоотношений общеевропейского права, точнее - права Евросоюза, наднационального по своему характеру права, с национальным, а также с международным правом, наднационального европейского правопорядка с национальным и международным правопорядком.
Иными словами, несмотря на то что учредительные договорные акты в некоторых случаях лишь весьма условно приравниваются к национальным конституционным актам*(506), они тем не менее в рамках правовой системы Евросоюза, устанавливая и закрепляя ее основные, фундаментальные положения и характеристики, по своей сути и значению выполняют полноценную конституционную роль.
Выполнению данной миссии вовсе не препятствует то обстоятельство, что, обладая одинаковой юридической силой, каждый учредительный договор - Парижский договор 1951 г. о Европейском объединении угля и стали и два Римских договора 1957 г. - о Европейском экономическом сообществе и Евратоме - имеет свою особую сферу приложения, преследует свои строго определенные конкретные цели и регулирует круг определенных общественных отношений.
В научной и учебной литературе верно подмечается, что Договор о Европейском объединении угля и стали, равно как и Договор о Евратоме, о чем свидетельствуют уже их названия, были нацелены "на конкретные, узкие сферы интеграции, особый характер которых требовал отдельного урегулирования". В то же время Договор о Европейском экономическом сообществе, в отличие от них, охватывал практически всю сферу и сферу политики*(507).
Характеризуя этот Договор и определяя его место и роль в системе первичного права, исследователи не без оснований называют его "не только самым крупным по объему (свыше 300 статей плюс 2 приложения из 35 протоколов), но и важнейшим по значению источником первичного права Европейского союза в целом"*(508). Этот Договор, подчеркивают авторы, является "основным международно-правовым актом в системе европейского права", создающим "уникальный во многих отношениях правовой режим в Европейском регионе"*(509).
В середине 1980-х годов Европейский суд справедливости, придавая огромное значение рассматриваемому Договору, признал его своеобразной "конституционной хартией". В начале 1990-х годов Суд закрепил свою оценку данного Договора, который "хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее составляет конституционную хартию Сообщества, основанного на господстве права". При этом, констатировал Суд, "существенными характеристиками правопорядка Сообщества, которые таким образом были установлены, явились, в частности, его примат над правом государств-членов и прямое действие целого ряда положений, которые применяются к их гражданам и к самим государствам-членам"*(510).
Выделение Договора о Европейском экономическом сообществе среди других учредительных договорных актов по вполне объективным показателям отнюдь не уменьшает роли и значения этих актов, а лишь подчеркивает одну из особенностей первичного права в общей системе Европейского права, суть которой состоит в том, что формирующие его учредительные договоры, будучи равными между собой юридически, отнюдь не являются таковыми фактически.
Ведущее положение среди них в этом отношении всегда последовательно занимал и занимает Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ныне - Европейского сообщества). Правда, после образования Европейского союза 1992 г. в качестве главного учредительного Договора в силу его не только экономической, но и социально-политической значимости в юридической литературе наряду с Договором об учреждении Европейского союза стали выделять также Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор)*(511). Однако это никак не отразилось на представлении о фактическом статусе Договора о Европейском экономическом сообществе как ведущего учредительного Договора.
4. Рассматривая источники первичного права с разных сторон, нетрудно заметить, что наряду с обладанием высшей юридической силой, конституционным характером по отношению ко всем источникам права Европейского союза и фактически дифференцированным характером по отношению друг к другу они обладают и другими особенностями.
В их числе можно выделить, в частности, такую особенность источников первичного права, как прямое действие их по отношению к национальному праву и правопорядку.
Согласно правовой доктрине и заключениям Европейского суда справедливости целый ряд положений, содержащихся в учредительных договорных актах, имеют прямое действие как в отношении различных внутригосударственных органов, так и в отношении юридических и физических лиц. В особенности это касается прав и свобод граждан, а также непосредственно связанных с ними положений договоров, в отношении которых Суд неоднократно подчеркивал, что они могут быть реализованы без дополнительного принятия каких-либо других законодательных актов, в судебном порядке и что национальные суды обязаны уважительно относиться к общеевропейскому законодательству.
Однако, говоря о прямом действии источников первичного права, следует заметить, что доктрина так называемого "прямого эффекта"*(512), которой руководствуются судебные органы в процессе применения общеевропейского законодательства и сложившаяся судебная практика, исходят из того, что не все положения учредительных договоров могут непосредственно применяться национальными судами*(513).
Прямому применению подлежат только те положения учредительных правовых актов, которые:
а) отличаются своей "четкостью и конкретностью";
б) имеют "ярко выраженный характер";
в) "не нуждаются для своего применения в каких-либо дополнительных мерах" (актах) со стороны национальных и наднациональных властей;
г) не оставляют для национальных, так же как и для наднациональных властей, применяющих те или иные положения учредительных договоров, "каких-либо существенных альтернатив или усмотрений" (discretion)*(514).
Устанавливая подобного рода требования к подлежащим прямому применению положениям учредительных договоров, правовая доктрина "прямого эффекта" и соответствующая судебная практика, с одной стороны, полностью исключают возможность прямого действия таких весьма абстрактных юридических феноменов, как нормы-цели, нормы - общие установки или нормы-задачи, а с другой - признают в качестве подлежащих прямому применению целый ряд содержащихся в учредительных правовых актах статей*(515).
Речь идет, в частности, о таких довольно четко сформулированных и не допускающих никаких двусмысленностей в понимании и толковании статьях, как ст. 39 (в первоначальной редакции - ст. 48) Договора, учреждающего Европейское сообщество, согласно которой "свободное передвижение трудящихся внутри Сообщества гарантируется" и "предполагает упразднение любой дискриминации по признаку гражданства трудящихся государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости"; ст. 56 (бывшая ст. 73-В), в соответствии с которой "запрещаются все ограничения на движение капитала между государствами-членами и третьими странами, осуществляемые в рамках положений, установленных в настоящей главе", т.е. в гл. 4 Договора под названием "Капиталы и платежи", и др.*(516)
5. В плане характеристики источников первичного права, кроме отмеченных их особенностей, следует указать также на то, что в отличие от других источников права Евросоюза, и прежде всего законодательных актов, развитие которых осуществляется в соответствии с принципом приоритетности более позднего акта по отношению к раньше принятому, эволюция учредительных Договоров совершается несколько по иным стандартам. А именно - не путем замены одного устаревшего договорного акта другим, обновленным актом, а с помощью внесения в учредительные Договоры отвечающих духу времени изменений, поправок и дополнений, а также путем интерпретационной деятельности Суда.
Объективности ради следует заметить, что в процессе развития первичного права предпринимались попытки полной замены одного учредительного договора другим, новым договором. Например, в феврале 1984 г. такое предложение (о замене Римского договора новым Договором о Европейском союзе) было поддержано даже Европейским парламентом, но оно не получило одобрения со стороны ряда государств - членов Европейского сообщества и, таким образом, не было реализовано*(517).
Необходимость внесения изменений и дополнений в учредительные Договоры, так же как и в любые иные правовые акты, возникает всегда по мере развития общественных отношений и проявлений новых жизненных обстоятельств, требующих соответствующей корректировки*(518). Однако это зачастую происходит далеко не в одинаковых условиях, с проявлением разной степени новизны и радикализма вносимых изменений и дополнений, с соблюдением разных требований к вносимым изменениям и дополнениям, а также соответствующих процедур.
Применительно к учредительным договорным актам правовым основанием для их пересмотра - внесения тех или иных поправок и дополнений - служит ст. 48 Договора о Европейском союзе, в соответствии с которой "правительство любого государства-члена или Комиссия могут представлять Совету предложения об изменении Договоров, на которых основан Союз"*(519). И далее в процедурном плане: "Если Совет, после консультаций с Европейским парламентом и, если это необходимо, Комиссией, дает заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция созывается председателем Совета с целью определения, при общем согласии, поправок, которые должны быть сделаны к этим Договорам"*(520).
Принятые поправки вступают в силу после ратификации всеми государствами-членами "в соответствии с их конституционными процедурами"*(521).
Данный порядок внесения поправок и изменений в учредительные Договоры, в котором задействованы практически все законодательные и исполнительные органы Евросоюза, является общепринятым, стандартным.
Однако кроме него существует также упрощенная процедура пересмотра некоторых статей учредительных актов. Имеется в виду, например, такая процедура, при которой допускается возможность внесения изменений в Договор лишь по решению Совета без участия в этом процессе других органов Евросоюза и без последующей ратификации внесенных изменений государствами - членами Сообщества. Этот порядок используется, в частности, при решении таких вопросов, которые касаются количественного состава тех или иных наднациональных органов.
Упрощенная процедура внесения изменений в учредительные Договоры используется и в некоторых других случаях*(522). Помимо внесения изменений в учредительные договорные акты как способа их совершенствования, огромную роль в этом процессе играет Европейский суд справедливости, который обеспечивает согласно ст. 220 Договора о Европейском сообществе "применение права Сообщества посредством единообразного толкования и применения настоящего Договора".
6. Наконец, рассматривая источники первичного права, нельзя не обратить внимание на такую особенность, как все более четко проявляющаяся тенденция к унификации учредительных договорных актов, к созданию на их основе единого базового, конституционного документа.
Разумеется, эта тенденция возникает не сама по себе, на пустом месте, а в силу целого ряда объективных и субъективных причин, как отражение внутренних, происходящих на мировом уровне в рамках европейских сообществ, интеграционных и внешних глобальных процессов.
Наиболее яркое проявление тенденция к унификации учредительных Договоров, к "их пересмотру" и "созданию на их основе "единого кодифицированного акта", который бы заменил собой ныне действующие учредительные акты*(523) и к тому же был бы "более простым и более кратким документом"*(524), получила при подготовке и попытках принятия в настоящее время проекта единой Конституции Европейского союза.
Конечно, замечают по этому поводу авторы - сторонники идеи создания общеевропейской федерации, предлагаемый проект Конституции - это еще "пока не Конституция федерального государства с единым правовым порядком, возникшим на основе общеевропейского и национального права". Представленная общеевропейская конституция - это лишь базовый акт, который "стоит в одном ряду (alongside) с национальными конституциями" государств - членов Евросоюза, являющимися "высшими источниками права в своих национально-правовых порядках"*(525).
Однако и в таком варианте обсуждаемая конституция (проект) свидетельствует, по мнению авторов, о развитии учредительного права Европейского союза, как и самого этого квазигосударственного образования, в направлении формирования единого конституционного акта и создания "Соединенных Штатов Европы" - общеевропейской федерации*(526).
Конечно, по поводу перспектив квазигосударственного и государственного развития Евросоюза вопрос остается открытым, но бесспорным является то, что вместе с надгосударственным развитием в современной Европе под влиянием внутренних и внешних факторов набирает силу процесс конституционного развития в направлении унификации учредительных договорных актов как основы первичного права и принятия вместо них аккумулирующего и систематизирующего их основные положения единого конституционного акта.