Глава 11. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении
Краткая характеристика форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении была дана в § 2 гл. 10 учебника. Задача данной главы - рассмотреть все такие формы более подробно, дать каждой из них развернутую характеристику на основе Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также других законов и иных актов, в которых они находят специальное и предметное регулирование.
К институтам непосредственной демократии в конституционном и муниципальном праве относят совокупность форм и средств прямого (т.е. непосредственного - отсюда и соответствующее понятие) участия населения в реализации задач народовластия. Одним словом, в каждом случае граждане индивидуально, но, конечно, с той или иной степенью объединения, коллективно участвуют в осуществлении функций местного самоуправления. Таким образом, требуется личное волеизъявление каждого участника того либо иного мероприятия, но конечный результат получается лишь совместными усилиями всех участников.
Если этот результат является решением только населения, не требующим последующего оформления органом местного самоуправления, тогда речь идет об императивных институтах непосредственной демократии в местном самоуправлении. Если же волеизъявление населения затем ведет к принятию правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления, то налицо консультативные институты.
Федеральный закон 2003 г. сохранил многие направления регулирования институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, заложенные законами-предшественниками. Это является логичным развитием Конституции РФ, в которой прежде всего названы указанные институты, а затем уже органы местного самоуправления как средства реализации функций местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ: "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".
Вместе с тем в Законе есть определенные новшества, они заключаются как в совершенствовании существующих, так и во введении новых институтов. Все это объединено в гл. 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. Эти формы требуют комплексного рассмотрения.
Местный референдум
На первое место в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. ставит местный референдум. Такой подход обусловлен прежде всего ст. 3 Конституции РФ, согласно которой референдум и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа.
Как известно, референдумы в Российской Федерации и ее субъектах проводятся нечасто. И это понятно; такой референдум, во-первых, предполагает особую важность выносимых на него вопросов; во-вторых, требует немалых материальных расходов; в-третьих, не должен привести к росту напряженности в обществе, к разделу его на непримиримых сторонников и противников соответствующего решения.
В принципе, о том же надо думать и на уровне местного самоуправления. Казалось бы, очень привлекательно "играть в демократию" и при первой же необходимости выносить вопрос на местный референдум. На деле этого не требуется. Для текущего руководства делами муниципального образования население избирает органы местного самоуправления. Кроме того, если органы часто начнут обращаться к местным референдумам, у населения довольно скоро появится чувство апатии, что обесценит референдум как институт именно народовластия. Да и к самим органам население не будет испытывать положительных чувств - почему они не делают то, ради чего созданы.
Правовой основой местных референдумов являются нормативные акты трех уровней. На федеральном уровне это указанный Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп.). На уровне субъектов РФ вопросы местных референдумов находят отражение в законах субъектов о местном самоуправлении, а также о выборах депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ряд субъектов РФ принял комплексные акты по всем видам выборов - избирательные кодексы субъектов РФ, в которых есть главы о муниципальных референдумах и выборах. На муниципальном уровне вопросы выборов и местных референдумом находят отражение в уставах муниципальных образований, сами же выборы и референдумы проводятся на основе законов субъектов РФ, при необходимости - на основе федеральных актов.
Оба названия федеральных законов не содержат не только исчерпывающего, но даже минимального перечня вопросов, которые надо выносить на местный референдум.
Согласно ч. 3 ст. 12 Закона 2002 г. на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. А часть 4 ст. 12 гласит, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Но и в этом случае в обязательном порядке выносимые на местный референдум вопросы должны быть из круга тех, которые названы для соответствующего уровня вопросами местного значения.
Вопросы любого референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Помимо этого вопросы местного референдума не могут противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования и исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч. 7 ст. 12 Закона 2002 г.).
Федеральный закон 2002 г. четко определил пределы усмотрения на местах при выборе вопросов местного референдума. В части 8 ст. 12 названы вопросы, которые нельзя выносить на референдум субъекта РФ, местный референдум. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Приведенные ограничения корреспондируют аналогичным ограничениям для референдума субъекта РФ и федерального референдума. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье, не допускается (ч. 9 ст. 12 Закона 2002 г.).
Федеральный закон 2003 г. существенно сузил возможности использования местного референдума. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволял выносить на местный референдум устав муниципального образования - в п. 2 ст. 8 говорилось, что этот устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Согласно ч. 3 ст. 44 Закона 2003 г. устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно на сходе граждан. Таким образом, устав муниципального образования теперь не может быть предметом референдума, и это правило не оставляет права на усмотрение субъектам РФ.
При преобразовании муниципальных единиц предполагается учет мнения населения. Закон допускает голосование населения на этот счет, это скорее консультативное выявление пожеланий населения, хотя и проводимое по процедуре местного референдума, поскольку все равно затем требуется решение компетентных органов о преобразовании муниципального образования. По Закону 2003 г. на местном референдуме могут быть приняты муниципальные правовые акты, но не указано, по каким вопросам.
Для полноты картины все-таки отметим, что по Закону 2003 г. в некоторых случаях, если вопросы местного значения решаются на местном референдуме, это будет не консультативное, а императивное решение. В частности, согласно ч. 5 ст. 34 Закона: "Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования". То есть местный референдум не является единственным средством, но если проводится, его решение обязательно.
Такой референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта проведет местный референдум, выполняя функции избирательной комиссии муниципального образования.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Помимо этого на местном референдуме или сходе граждан решаются вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми Закон понимает разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения ст. 56 Федерального закона 2003 г.
В целом по новому законодательству местный референдум в значительной мере остается потенциальной возможностью принятия решений населением муниципального образования ст. 22 Федерального закона 2003 г. гласит, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Причем местный референдум "может проводиться на всей территории муниципального образования". Слова "может проводиться" в данном случае нельзя толковать так, будьте местным референдумом позволительно охватить лишь часть территории муниципального образования. Совершенно очевидно, что такое голосование является мероприятием для населения всей муниципальной единицы.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:
1) выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, о которых говорит Закон, является сбор подписей в поддержку данной инициативы. Конкретное число подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (но не может быть менее 25 подписей). Таким образом, подписи положено собирать при инициативе местного референдума со стороны как граждан, так и их объединений (напомним, что при проведении выборов такое объединение граждан, как политическая партия, не собирает подписи, если у нее есть свои депутаты в Государственной Думе или законодательном собрании субъекта РФ).
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Федеральный закон 2002 г. (ч. 1 ст. 36) позволяет каждому гражданину Российской Федерации или группе граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, образовать инициативную группу для выдвижения инициативы проведения местного референдума численностью не менее 10 человек. В принципе, указанное положение означает, что инициатором местного референдума является гражданин, проживающий на территории данного муниципального образования.
По начальной редакции ч. 1 ст. 36 если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, тогда руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности. Однако в 2005 г. это положение было исключено из Закона 2002 г. Это означает, что и в случае если инициатором референдума выступает общественное объединение, все равно надо образовывать инициативную группу.
Инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы подписывается всеми членами группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.
Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:
а) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума;
б) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.
Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Общий срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.
Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям, избирательная комиссия муниципального образования осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в 15-дневный срок со дня признания представительным органом местного самоуправления соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям закона. Если же представительный орган признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям закона, комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. Основанием отказа может быть только нарушение инициативной группой законодательства, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.
Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, но не может быть менее 25 подписей.
При проведении федеральных выборов и референдумов законодатель ограничивает число подписей, которые могут быть собраны на территории одного субъекта РФ, с тем чтобы федеральное мероприятие не стало фактически отражением инициативы одного или нескольких субъектов РФ. При проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта или местного референдума установление квоты на сбор подписей избирателей, участников референдума на части территории субъекта РФ, муниципального образования не допускается. Это означает, что активность граждан одного или двух населенных пунктов, если они дали свои подписи в поддержку местного референдума, может стать предопределяющей для его назначения на всей территории муниципального образования.
Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего фонда референдума. При выдвижении инициативы проведения местного референдума подписи могут собираться со дня, следующего за днем уведомления комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Установленный законом субъекта РФ период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, составляет не менее 20 дней.
Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10%, если иное не установлено федеральным законом. Если для назначения референдума требуется представить менее 40 подписей, тогда количество представляемых подписей может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на четыре подписи.
Федеральный закон 2002 г. (ст. 38) говорит о том, что законом должны предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, достоверности сведений об участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными. Поскольку вид (уровень) закона здесь не назван, надо полагать, что по отношению к муниципальным референдумам необходимые дополнения вносятся законами, избирательными кодексами субъектов РФ. Однако Закон 2002 г. указывает, что проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20% от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). Таким образом, субъект не вправе уменьшить, но может увеличить процент проверяемых подписей. Этот процент определяется в соотношении не со всем количеством представленных подписей, а с минимумом, необходимым для назначения референдума.
При проверке подписей, в том числе при выборке подписей для проверки, вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, представившей необходимое число подписей участников референдума. Более того, о соответствующей проверке должен извещаться уполномоченный представитель инициативной группы.
Комиссия референдума в муниципальном образовании, установив соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении референдума. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе по проведению референдума.
В случае отказа в проведении референдума комиссия в течение одних суток с момента принятия ею такого решения обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы копию решения с изложением оснований отказа. А такими основаниями согласно ч. 25 ст. 38 Федерального закона 2002 г. являются:
отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, необходимых документов, указанных в соответствующем законе;
наличие среди представленных подписей участников референдума более 10% подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен;
недостаточное число достоверных подписей участников референдума либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки (однако выявление этих процентов не служит основанием для отказа в назначении референдума в случае, когда для назначения референдума требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для назначения референдума);
несоздание инициативной группой фонда референдума (правда, ч. 2 ст. 58 Закона 2002 г. говорит: законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5000 участников референдума) создание инициативной группой фонда референдума необязательно, если ею не финансируется подготовка и проведение референдума); отсутствие средств в фонде референдума не является основанием отказа в проведении референдума;
использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
превышение инициативной группой по проведению референдума в ходе выполнения указанных задач более чем на 5% установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, фонда референдума;
установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой ограничений по проведению агитации в ходе кампании референдума, предусмотренных данным Законом;
неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.
В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения референдума.
Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. Местный референдум, назначенный судом, организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. В местном референдуме, как и в муниципальных выборах, могут участвовать иностранные граждане, если есть договор Российской Федерации с соответствующим государством, далее принят федеральный закон или закон субъекта РФ и если они постоянно проживают на соответствующей территории.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Решение референдума подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 Закона 2003 г.).
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения местного референдума в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Подробные правила относительно юридической силы решения референдума содержит Федеральный закон 2002 г. в его ст. 73 "Юридическая сила решения, принятого на референдуме" записано, что решение местного референдума действует на территории соответствующего муниципального образования. Это решение подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.
Решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он изменяется в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме.
В отношении референдумов, как и выборов, допустимо их признание несостоявшимися либо недействительными. Согласно ст. 70 Закона 2002 г. референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки его участников на территории проведения референдума. Комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.
Любой референдум может быть признан недействительным соответствующей комиссией либо судом по мотивам допущенных в ходе его проведения существенных нарушений, не позволяющих с достоверностью определить результаты референдума.
Причем если референдум Российской Федерации не признан не состоявшимся либо недействительным, его решение окончательно и не может быть оспорено в суде. Что же касается референдума субъекта РФ, местного референдума, помимо признания такого референдума несостоявшимся либо недействительным возможна также отмена судом решения референдума по основаниям, указанным в Федеральном законе 2002 г.
Этот Закон (ч. 7 ст. 73) предусмотрел возможность отмены судом решения, принятого на местном референдуме, по следующим основаниям:
нарушение порядка проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников;
несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников (данное положение Закона фактически ведет к тому, что либо суд одновременно решает два вопроса - об оценка закона субъекта РФ или устава муниципального образования и об отмене решения местного референдума, либо не исключается, что сначала в суде будет оспорен закон, устав, а после признания их незаконности наступит черед оспаривания решения референдума);
несоответствие решения местного референдума Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.
При признании результатов референдума недействительными комиссия назначает повторное голосование.
Если для реализации решения референдума дополнительно требуется издание муниципального нормативного правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки и (или) принятия данного акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
Инициаторами судебного обжалования решения о проведении местного референдума, а также принятого на таком референдуме решения могут быть граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.
Муниципальные выборы
Как известно, любые выборы депутатов и выборных должностных лиц населением считаются институтом непосредственной демократии. Это относится и к муниципальным выборам. Поэтому они обозначены в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как одна из форм осуществления населением местного самоуправления.
Как отмечалось, граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Дополнениями, внесенными в 2006-2007 гг. в Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях...", существенно расширен перечень лиц, не имеющих права быть избранными, - пассивного избирательного права. Эти нормы распространяются и на муниципальный уровень. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Кроме того, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что гражданин совершал экстремистскую деятельность, призывал к ней, либо иными способами побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм; либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.
Муниципальные выборы имеют некоторые особенности по сравнению с выборами органов государственной власти. Как известно, на федеральном уровне избираются депутаты Государственной Думы и Президент РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ не избирается населением, кандидатуру на пост предлагает Президент РФ, а законодательный орган субъекта РФ принимает решение о наделении кандидата полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.
По Федеральному закону 2003 г. муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, круг лиц, избираемых населением на уровне местного самоуправления шире, чем на уровне органов государственной власти. В зависимости от того, что будет закреплено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, и особенно в уставах муниципальных образований, избираться могут:
депутаты представительного органа муниципального образования;
члены иного выборного органа местного самоуправления - это может быть, например, контрольная или контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования;
глава муниципального образования;
иные выборные должностные лица муниципального образования (например, во многих городах и районах Московской области 7 декабря 2003 г. население избирало совместно с главой также и вице-главу города, района).
Правда, на уровне муниципального района его представительный орган может не избираться путем прямых выборов, а формироваться, во-первых, посредством вхождения в этот орган по должности глав сельских и городских поселений, входящих в состав района, во-вторых, делегированием в этот орган депутатов представительных органов поселений, избираемых указанными представительными органами из своего состава. Можно ли отнести этот порядок к муниципальным выборам? Если и да, то это будут так называемые многостепенные или косвенные выборы: избирая главу поселения, жители тем самым одновременно избирают и депутата районного представительного органа, поскольку глава автоматически таковым становится; в свою очередь, избирая депутатов представительного органа поселения, они доверяют (поручают) им избрание кого-то из них в представительный орган муниципального района.
Но строго говоря, муниципальными выборами надо считать только прямое избрание населением депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления.
Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны и закрепленными в Федеральном законе 2002 г. в их развитие каждый субъект РФ принимает свои законы о муниципальных выборах либо включает соответствующие разделы в избирательный кодекс субъекта. Отдельные дополнительные правила, особенно связанные с уточнением наименований представительных органов муниципальных образований, должностей выборных лиц, сроков полномочий, порядком назначения выборов, могут содержать уставы муниципальных образований.
Правда, не только законодатели субъектов РФ, но и федеральный законодатель все более унифицирует многие правила избирательной системы, в том числе и для муниципального уровня. Поэтому действия на муниципальном уровне дают импульс соответствующим избирательным процедурам, но мало влияют на их содержание. Например, на федеральном уровне любые выборы в стране надо проводить либо весной, либо осенью и муниципальные избирательные кампании не составляют исключения. Если депутаты муниципального образования запишут в уставе, что половина либо все они должны избираться посредством списков кандидатов, выдвигать такие списки будут те местные подразделения партий, которые определены Федеральным законом 2001 г. "О политических партиях" и Федеральным законом 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
По общему правилу муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Федеральный закон 2003 г. не содержит подробных правил проведения муниципальных выборов. Он говорит о том, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Отметим некоторые особенности муниципальных выборов.
Прежде всего при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, как правило, используется мажоритарная избирательная система и реже - пропорциональная избирательная система.
В зарубежных странах на муниципальном уровне также преобладают мажоритарные выборы, поскольку нет особой необходимости устраивать конкуренцию списков кандидатов от политических партий в муниципальных единицах. Однако зачастую в выдвижении кандидатов в депутаты доминирует партийный принцип. По этому пути сейчас движется и наша страна - на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований кандидаты также обозначают свои партийные пристрастия. Уже есть муниципальные образования (особенно крупные города), где все депутаты избираются по партийным спискам.
Что касается выборов глав муниципальных образований, то их партийная принадлежность либо поддержка соответствующих политических партий тем более подчеркивается, хотя в последующей практической деятельности для глав партийные интересы не должны иметь решающего значения.
Еще одной особенностью выборов депутатов представительных органов местного самоуправления является более частое использование многомандатных избирательных округов в сравнении с выборами депутатов представительных органов власти субъектов РФ, где многомандатные округа редкость. Вместе с тем, говоря о многомандатных округах, наблюдается определенная эволюция законодателя. Примерно 10 лет назад на местном уровне, когда вся территория муниципального образования была единым многомандатным избирательным округом, население избирало списком всех депутатов представительного органа местного самоуправления, в их число проходили те, кто набрал больше определенного числа голосов "за" и получил меньшее в сравнении с соперниками число голосов "против".
Однако далее Федеральный закон 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел правило о том, что на один многомандатный избирательный округ должно приходиться не более пяти замещаемых депутатских мандатов. Это правило остается и в Законе 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Правда, он позволяет (в ред. 2005 г.) не применять данное ограничение при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 8 ст. 18).
На муниципальном уровне есть своя специфика в правилах относительно состязательности кандидатов. Далеко не везде на муниципальных выборах есть конкурирующие кандидаты. Федеральный закон 2002 г. установил: если на определенный момент до дня выборов кандидатов будет менее двух по округу, проведение голосования откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов. Вместе с тем Закон (п. 35 ст. 38) позволяет проводить голосование по одной кандидатуре при выборах депутатов представительного органа муниципального образования (если это предусмотрено законом субъекта РФ). Однако кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.
Появились некоторые новшества относительно порога явки избирателей на выборы. Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. норма о пороге явки вообще исключена из Федерального закона 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Значит, муниципальные выборы являются состоявшимися при любой явке избирателей.
Общие правила избирательных процедур применяются на муниципальном уровне, но со своими особенностями. Так, Закон 2002 г. предусматривает выдвижение кандидатов либо индивидуально, либо соответствующими политическими партиями. Если в муниципальный представительный орган депутаты избираются только по партийным спискам, индивидуального выдвижения не может быть.
При избрании выборного должностного лица посредством прямых выборов действует общее правило: если выборы назначены в связи с его добровольным уходом или отрешением от должности, он не вправе быть кандидатом на новых выборах. Для муниципального уровня это означает: гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 6 ст. 32 Закона 2002 г.).
Еще одно общее правило избирательных процедур: кандидаты обязаны представить о себе ряд сведений в избирательную комиссию, в том числе о своих доходах. При выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5000 избирателей, кандидаты не обязаны представлять в избирательную комиссию соответствующие сведения, если иное не предусмотрено законом субъекта РФ (п. 4 ст. 33 Федеральный закон 2002 г.).
Закон требует сбора подписей в поддержку кандидатов для их регистрации, что делается и на муниципальном уровне. Поскольку здесь чаще могут создаваться многомандатные избирательные округа, надо учесть правило п. 2 ст. 37 Закона 2002 г.: установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не может быть менее 10 подписей.
В остальном на муниципальных выборах применяются в основном общие правила избирательных процедур, голосования и подсчета голосов. Правда, если для федеральных выборов, а также законодательством субъектов РФ для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов по партийным спискам устанавливаются барьеры, по достижении которых они допускаются к распределению мандатов, для муниципального уровня это правило пока остается неясным. Вместе с тем Закон 2002 г. вводит общее требование о том, что при проведении выборов только по партийным спискам в них должны участвовать не менее двух списков, а если менее двух списков (т.е. один) получили право на участие в распределении мандатов, то выборы признаются несостоявшимися (п. 2 ст. 70). Если в многомандатном округе несколько мандатов остались незамещенными, по ним надо проводить повторные выборы (п. 5 ст. 70), т.е. все процедуры, в том числе и выдвижение кандидатов, надо повторить заново.
Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые избирательные комиссии. Эти комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, иных общественных объединений. Помимо этих субъектов названные избирательные комиссии формируются на основе предложений также избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, и предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. Кроме того, полагается назначить не менее двух членов этих избирательных комиссий на основе поступивших предложений вышестоящей избирательной комиссии.
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Она формируется представительным органом муниципального образования в количестве 5-11 членов с правом решающего голоса. Окружная, участковая избирательные комиссии создаются на период выборов, и с их завершением оканчиваются полномочия этих комиссий. Формируются они вышестоящей избирательной комиссией. Число членов избирательных комиссий с правом решающего голоса устанавливается законом.
Если уполномоченные на то органы или комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на территории отсутствуют соответствующие органы либо не сформирована комиссия, то состав или часть состава: а) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначаются избирательной комиссией субъекта РФ; б) избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального района; в) иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных Федеральным законом 2002 г., иным законом.
В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона 2002 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Возникает вопрос: как орган может быть муниципальным, но не входить в структуру местного самоуправления?
Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.
Отвечая за проведение выборов на территории муниципального образования, эта избирательная комиссия: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, с изданием необходимой печатной продукции; осуществляет меры по обеспечению соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками кампаний по муниципальным выборам и референдумам для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; обеспечивает единый порядок голосования и подведения его итогов, определения результатов выборов, референдумов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, контролирует целевое использование указанных средств; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения и решает другие вопросы.
Окружная избирательная комиссия осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе, и др. Целевые полномочия этой комиссии - осуществление регистрации кандидатов, утверждение текста бюллетеня в избирательном округе, определение результатов выборов по избирательному округу.
Участковая комиссия непосредственно отвечает за подготовку и проведение голосования, проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, участке референдума.