Финансовые основы местного самоуправления.
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные бюджеты (сметы доходов и расходов, если нет самостоятельного бюджета, например, в районной управе города Москвы); местные налоги и сборы; внебюджетные фонды; платежи за пользования природными ресурсами муниципального образования; доход от участия органов местного самоуправления в кредитно-финансовых отношениях, доход от муниципальных банков и другие доходы в соответствии с законодательством.
Средства местных бюджетов, внебюджетных и валютного фондов, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну.
В Европейской хартии местного самоуправления самая большая статья посвящена источникам финансирования органов местного самоуправления. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:
1. Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики государства на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут самостоятельно распоряжаться при реализации своих функций и задач.
2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть достаточны для осуществления, определенных законом, полномочий.
3. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.
4. Финансовые источники, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть разнообразными и гибкими, чтобы изменяться адекватно расходам, возникающим при осуществлении компетенции местных органов.
5. Правовыми мерами обеспечивается защита финансово неустойчивых органов местного самоуправления за счет ввода процедур финансового выравнивания или иных эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов. Однако эти процедуры и меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо согласовать с органом местного самоуправления.
7. Предоставляемые органам местного самоуправления субсидии, не должны, по возможности жестко предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не может идти в ущерб свободе выбора органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
8. Для финансирования расходов по капиталовложениям органы местного самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала. (Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 9).
В определении и укреплении финансовой основы местного самоуправления важное значение имело принятие 15 апреля 1993 г. Закон РФ "Об основах бюджетного прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Данный Закон закрепил право муниципального образования на формирование и исполнение местного бюджета, определил обязательства органов государственной власти по обеспечению минимального местного бюджета, сформулировал основные требования по формированию и использованию внебюджетных фондов органов местного самоуправления. Усиление было посвящено также постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993г. "О создании муниципальных органов местного самоуправления в проведении инвестиционной политики и политики приватизации, должно было в целом упрочить финансово-экономические основы местного самоуправления Конституция РФ определила право органов местного самоуправления:
а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет;
б) устанавливать местные налоги и сборы.
К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.
Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.
Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно.
В местных бюджетах могут быть предусмотрены - в качестве составной части - сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Местные налоги и сборы - налоги и сборы, которые самостоятельно устанавливают представительные органы местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Конституцией РФ (ст. 132-133), предусмотрено, что органы государственной власти, наделяя органы местного самоуправления отдельными полномочиями, передают и необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы; компенсируя дополнительные расходы, возникшие в результате их решений.
Эти конституционные положения получили развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который:
предусмотрел, что в местных бюджетах могут включать в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями;
регламентировал основные источники и местного бюджета, в доходную часть которого зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными законами (федеральными и субъектов Российской Федерации), закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотаций, субвенций, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
отметил, что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
установил, что в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации;
определил, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечивают минимальные местные бюджеты.
Минимальные местные бюджеты расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающих покрытие минимально необходимых расходов - не ниже минимальных государственных социальных стандартов (определенных законом), т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством.
Как уже говорилось выше, одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.
Расходование средств внебюджетного фонда осуществляется по следующим основным направлениям: единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам; расходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в части, не предусмотренной городским бюджетом; финансовая поддержка средств массовой информации, органов правопорядка, науки, здравоохранения, образования и культуры и т.п.
Одной из основных проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям.
За прошедшие годы в результате систематического недофинансирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.
С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов. Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии доходной базы.
В связи с этим необходимо коренным образом менять подход к финансовому обеспечению местного самоуправления, что, несомненно, потребует изменения соответствующей главы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, главное, внесения изменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство. Вероятнее всего, вследствие этого потребуется также признать утратившим силу Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В составе доходов местных бюджетов, направляемых на решение вопросов местного значения, целесообразно оставить поступления от местных налогов, отчисления от федеральных налогов и сборов, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества (в полном объеме), доходы от приватизации государственной собственности (по нормативам), часть прибыли муниципальных предприятий и доходов муниципальных учреждений, штрафы и пени. Стоит предусмотреть возможность добровольного самообложения граждан в случаях реализации разовых мер или проектов с ограниченным сроком реализации. При этом необходимо отказаться от распространенной практики возложения на органы местного самоуправления значительного количества отдельных государственных полномочий и обязанностей по реализации государственной социальной политики, не обеспеченных финансовыми ресурсами, а финансирование их осуществлять посредством предоставления субвенций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, включая в обязательном порядке в соответствующие законы нормативы предоставления субвенций7.
Очевидно, что относительно равномерно распределенная налоговая база очень мала. Поэтому при сохранении действующего перечня местных налогов необходимо для увеличения собственной доходной базы дать право органам местного самоуправления устанавливать в определенных законом пределах местные надбавки к федеральным налогам (например, к налогу на прибыль) и закрепить за ними существенную часть отдельных налогов на постоянной основе (например, часть подоходного налога).
Возникает опасение, что в случае закрепления за всеми муниципальными образованиями фиксированной части федеральных и региональных налогов у некоторых из них возникнет заметное превышение доходов над расходами, но эта проблема решается введением отрицательных трансфертов. При этом снижается потребность в регулировании местных бюджетов, а у органов местного самоуправления возникает прямая заинтересованность в развитии общих для всех уровней бюджетной системы доходных источников, и, как следствие, возрастают доходы консолидированного бюджета.
Учитывая большую неравномерность экономического развития регионов и муниципальных образований, невозможно отказаться от выравнивания их бюджетной обеспеченности. Для этого необходимо в бюджетах субъектов Российской Федерации сохранить фонды финансовой поддержки муниципальных образований.
С целью повышения заинтересованности органов местного самоуправления в реализации инвестиционных программ и проектов по развитию общественной инфраструктуры местного значения в составе бюджетов субъектов Российской Федерации целесообразно образовывать фонды муниципального развития, из которых будет осуществляться долевое софинансирование указанных программ и проектов.
В целом следует отметить, что без укрепления финансовой основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами общественных услуг населению.