Бюрократия: сущность, типы, основные функции.
Содержание
Бюрократия и политическая власть:
1. Бюрократия: сущность, типы, основные функции………………………3
2. Феномен бюрократии в обществе………………………………………...8
3. Список литературы……………………………………………………….11
Бюрократия и политическая власть:
Бюрократия: сущность, типы, основные функции.
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою – развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот». В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате – единственной действительной властью страны является канцелярия».
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.
Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе – неизбежное или искусственное? Приходится отмечать, что хотя о существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.
Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Первый, наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:
· деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;
· низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);
· господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.
Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «одних конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания», и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.
Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Напомним некоторые его выражения;
· бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
· бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;
· бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм общества.
В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.
Действительно, бюрократия (от франц. bureau – бюро и греч. kratos – власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях. Чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредствующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.
Этим – объективным – основанием определяется необходимость (потребность) упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действий власти. Их можно, конечно, обозначать (по М. Веберу) понятием «бюрократия». Но даже он чаще пользовался понятием «рациональное», «рационализация», четче отражающими его же собственные размышления. Суть бюрократии в другом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами:
· нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;
· отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм;
· низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур;
· недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.
Феномен бюрократии в обществе.
В нашем общественном сознании давно существует некий «договор умолчания» о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей «весьма активно нацелены на завоевание власти». А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какую-то власть. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда
· таинство власти,
· ее канонизированные образы,
· культ руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы),
· мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника»,
· замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата,
· верноподданность окружения,
· непостижимые механизмы подбора кадров и многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе.
Иными словами, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они не говорят и не вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последнее, т.е. все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие и т.д., и т.п. – есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.
Нельзя не видеть и того, что бюрократизм подпитывается и самим обществом, особенно его бизнес структурами. В 2003 г. появились цифры о взятках в государственном аппарате за год – 18 млрд долл. по официальным оценкам и 36 млрд долл. по неофициальным. Но все почему-то акцентируют внимание на том, что берут, игнорирую, что дают. И дают, наверное, чаще всего потому, что требуют решения в свою пользу, иными словами, покупают власть. Известно также, что с каждым годом все дороже становятся выборные должности – депутатов, глав субъектов и муниципальных образований, сами избирательные кампании. Вряд ли способствуют преодолению бюрократизма идеи о том, что власть должна оказывать услуги (столь модные сегодня), ибо услуга есть категория экономическая. И, логично, что всякая услуга должна оплачиваться, причем как официально, так и само собой разумеется, неофициально. Короче, многое мыслится и делается таким образом, чтобы бюрократизм чувствовал себя вольно.
Высшее чиновничество В.Путин назвал «надменной кастой». К нему у россиян отношение резко негативное. И прежде всего – к альянсу высшей бюрократии с «капитанами российского бизнеса». Именно в «унии» крупного олигархического капитала и властвующей элиты россияне видят главный «механизм торможения», препятствие выходу России на траекторию устойчивого развития. Не случайно на вопрос о том, что сегодня препятствует быстрому экономическому росту страны, почти половина опрошенных (49,9%) отметили коррумпированность нынешней экономической и политической элиты. Эту позицию на первое место ставит и низовое чиновничество (35,4%). По данным ВЦИОМ сегодня до 30 % государственных закупок составляет «откат».
Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрят на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивые» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.
Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатлении борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценивать и увидеть реальные истоки его многовекового существования.
Список литературы
1. Конституция РФ 1993 .
2. Агеев B.C. Межгрупповое взаимодействие: социально-психологические проблемы. M.,1990.
3. http://wciom.ru/