Государственная политика доходов
Политика доходов - правительственная политика воздействия на личные денежные доходы (заработную плату рабочих) и на цены товаров и услуг, а тем самым и на личные реальные доходы.
Доход - сумма денежных средств и материальных благ, получаемых или произведенных домашними хозяйствами за определенный промежуток времени и предназначенных на приобретение благ и услуг для личного потребления. Уровень дохода определяет и уровень потребления населения. Источниками денежных доходов населения выступают: заработная плата, доходы от собственности (дивиденды, проценты, рента), социальные выплаты (пенсии, пособия по безработице и т.п.); доля каждого из этих видов дохода в совокупном доходе той или иной ячейки общества – семьи – различна. Соотношение в денежных доходах населения доли заработной платы и социальных трансфертов играет важную роль в трудовой мотивации. При преобладании оплаты труда в формировании общей суммы доходов обычно развивается предприимчивость, инициатива, тогда как при повышении роли социальных трансфертов нередко усиливается психология иждивенчества.
Различают номинальные, реальные и располагаемые доходы. Номинальный доход - сумма денежных доходов, получаемых в течение определенного времени, он не учитывает динамику цен. Реальный доход - количество товаров и услуг, которое отдельное лицо или группа лиц могут купить на свой номинальный доход в течение определенного периода; номинальный доход с поправкой на изменение уровня цен. Располагаемый доход – доход, который может быть использован для расходов на личное потребление и на личные сбережения; личный доход минус индивидуальные налоги. Различия в уровне доходов на душу населения называются дифференциацией доходов, для количественной оценки которой используются следующие показатели. Экономисты обычно выделяют два основных показателя распределения дохода, используемых для аналитических целей: распределение дохода по абсолютному размеру и функциональное распределение по факторам производства.
Распределения доходов по размеру
Чаще всего используется экономистами показатель распределения доходов по группам населения, который предполагает соизмерение доходов отдельных лиц (или домашних хозяйств) и определение доли различных групп в общих доходах населения. При этом источник получения доходов не рассматривается. Важно лишь, сколько было получено независимо от того, был ли доход заработан трудом или приобретен благодаря другим источникам, таким, как процент, прибыль, рента, подарки или наследство. Более того, территориальное размещение (сельская местность или город) и профессиональные различия (например, сельское хозяйство, промышленность, сфера обслуживания, торговля) тоже не учитываются.
Экономисты и статистики стремятся свести получателей дохода в группы по критерию его величины. Общепризнанный метод состоит в делении населения на квантили и децили (пятые и десятые доли от его численности) по мере возрастания размера дохода. После этого определяются доли национального дохода, которые получает каждая из групп. Для чего используется децильный коэффициент. Он выражает соотношение между средними доходами 10% наиболее высокооплачиваемых граждан и средними доходами 10% наименее обеспеченных.
Другим общепринятым способом анализа личного дохода в статистике является построение кривой Лоренца. Получатели дохода располагаются на горизонтальной оси, но не в абсолютных значениях, а в процентных группах к численности всех получателей дохода. На вертикальной оси откладывается доля общего дохода, получаемая каждой группой. При этом обе оси имеют одинаковую длину. График заключен в квадрат и диагональ проходит из нижнего левого угла квадрата к правому верхнему. На каждой точке диагонали процент полученного дохода в точности равен доле его получателей в общем числе граждан. Диагональная линия отражает "идеальное равенство" в распределении дохода по размеру. Каждой процентной группе получателей дохода достается точно такой же по величине процент общего дохода.
Кривая Лоренца показывает действительное (реальное)количественное соотношение между долей получателей дохода в населении и процентом общего дохода, который они имеют, скажем, в течение этого года. Чем дальше кривая Лоренца находится от диагональной линии, символизирующей «идеальное равенство», тем с большей степенью неравенства мы сталкиваемся. Крайний случай «абсолютного неравенства» (т.е. ситуация, когда один человек получает весь национальный доход) будет представлен совпадением кривой Лоренца с нижней горизонтальной и правой вертикальной сторонами квадрата. Поскольку нет ни одной страны, где существовало бы либо «абсолютное равенство», либо «абсолютное неравенство» в распределении дохода, то кривая Лоренца всегда расположена правее диагонали. Чем больше степень неравенства, тем сильнее кривая Лоренца изогнута и расположена ближе к горизонтальной оси. На рисунке 8.2 представлены два варианта распределения дохода: а– относительно равномерное его распределение, б – более высокая степень неравномерности.
Для характеристики распределения совокупного дохода между группами населения применяется индекс концентрации доходов населения или коэффициент Джини, названным так по имени итальянского статистика, который впервые вывел его в 1912 г. Коэффициент Джини представляет собой агрегированный показатель и может изменяться от 0 (абсолютное равенство) до 1 (абсолютное неравенство). В действительности для стран с менее равномерным распределением дохода коэффициент Джини колеблется в пределах от 0,50 до 0,70, а в странах с относительно равномерным – от 0,20 до 0,35. Чем больше этот коэффициент, тем сильнее неравенство, т.е. чем выше степень поляризации общества по уровню доходов, тем этот коэффициент ближе к 1. При выравнивании доходов в обществе этот показатель стремится к нулю.
Рисунок 7.2.
Другой общепринятый показатель – функциональное распределение или распределение дохода по источникам его получения. Он используется экономистами для определения доли национального дохода, которую получает каждый фактор производства (труд, капитал, земля). Теория функционального распределения не рассматривает индивидуумы как обособленные единицы, а исследует долю, которая приходится на труд в целом, и сравнивает полученные данные с долями общего дохода, полученного в форме ренты, процента и прибыли (вознаграждений за использование земли, финансового и физического капитала). Хотя индивидуумы могут получать одновременно все виды доходов, теория функционального распределения не рассматривает подобные случаи.
Задача этой теории – установить зависимость вознаграждения фактора от величины его вклада в процесс производства. Кривые спроса и предложения используются здесь для определения цены фактора. При умножении цены факторов производства на их количества (при условии минимизации издержек) получается сумма общего вознаграждения каждого фактора. Например, предложение и спрос на труд определяют рыночную величину заработной платы. Затем, умножив размер заработной платы на число занятых, получаем показатель совокупной оплаты труда.
К сожалению, значимость функциональной теории существенно уменьшается из-за ее неспособности учитывать важную роль и влияние нерыночных сил в определении цен факторов, например, роли коллективных договоров между нанимателями и профсоюзами в определении уровня заработной платы в современном секторе или способности монополистов и богатых землевладельцев манипулировать ценами капитала, земли и товаров в собственных интересах.
Различия в уровне потребления могут определяться не только величиной заработной платы, но и составом семьи, количеством иждивенцев, состоянием здоровья, географическими и климатическими условиями и т.д. Основополагающая целевая функция перераспределения национального дохода государства состоит в том, чтобы уменьшить эти различия в доходах и обеспечить более благоприятные для всех членов общества условия материальной жизни. Перераспределение доходов осуществляется государством через госбюджет путем дифференцированного налогообложения различных групп получателей дохода и социальных выплат. При этом значительная доля национального дохода переходит от слоев населения с высокими доходами к слоям с низкими доходами.
Существуют различные подходы к целям политики доходов, вызванные разными позициями в понимании социальной справедливости. Сегодня выделяется четыре принципа:
1. эгалитарный принцип социальной справедливости - все члены общества получают равные блага;
2. роулсианский - максимизируется полезность наименее обеспеченных лиц;
3. утилитарный - максимизируется общая полезность всех членов общества;
4. рыночный - справедливость устанавливается рынком.
Выбор принципов определяется в каждом обществе по-своему и зависит не только от уровня экономического развития, но и от духовных устоев, исторически сложившихся национальных жизненных стандартов. Причины неравномерного распределения доходов в развивающихся странах скорее объясняются характером распределения собственности на производственные факторы. Концентрация физического и финансового капитала в руках образованной политической и экономической элиты позволяет ей укрепить положение и контролировать большую долю национального продукта. В конечном итоге богатые становятся богаче, а бедные – беднее. Поэтому политика доходов государства должна предполагать не только повышение экономической эффективности имеющихся у них источников дохода, но и переориентацию механизмов распределения физического и денежного капитала в пользу низкодоходных групп.
Возможно выделить четыре потенциальные области вмешательства государства, которые определяют систему распределения дохода в развивающихся странах.
1.Функциональное распределение дохода по факторам производства: доли труда, земли и капитала должны определяться ценами на соответствующий производственный ресурс и уровнем его использования.
2.Распределение дохода по размеру. Функциональное распределение дохода преобразовывается в распределение дохода по группам населения на основе оценки распределения между ними и концентрации собственности и контроля над производственными активами, а также квалификации труда. Этим, в конечном счете, определяется и величина личного дохода.
3.Смягчение неравенства с помощью прогрессивных налогов на доходы и имущество богатых слоев. Такое налогообложение уменьшает доходы богатых, но увеличивает доходы бедных слоев за счет налоговых инструментов и роста поступлений в государственный бюджет. Располагаемый доход физического лица и семьи расходуется на приобретение товаров и услуг, а часть откладывается в виде сбережений.
4.Смягчение политики распределения дохода по размеру путем увеличения доли доходов наименее обеспеченной части населения посредством государственных расходов. Это может делаться либо прямо (через прямые трансфертные платежи), либо опосредованно (повышение уровня занятости, обеспечение бесплатного или субсидируемого государством начального образования). Такая политика государства повышает уровень реальных доходов бедных сверх уровня, на который они могли бы рассчитывать по рыночным критериям.
Трансфертные платежи - выплата правительством или фирмой домохозяйству или фирме денег (или передача товаров и услуг), взамен которых плательщик непосредственно не получает товары или услуги. Социальные трансферты - это система мер денежной или натуральной помощи малоимущим, не связанной с их участием в хозяйственной деятельности в настоящее время или в прошлом. Целью социальных трансфертов является гуманизация отношений в обществе, предотвращение роста преступности, а также поддержание внутреннего спроса. Механизм социальных трансфертов включает изъятие в форме налогов части доходов у средне- и высокооплачиваемых слоев населения и выплату пособий наиболее нуждающимся и инвалидам, а также пособий по безработице.
Политика занятости
Другим важнейшим направлением социальной политики является политика занятости, так как высокий уровень занятости обеспечивает и соответствующие доходы основной части населения. Под уровнем занятости понимается процент численности рабочей силы, имеющей работу на данный момент. Государство в своей политике стремится к достижению полной занятости. Безработица - одна из основных проблем рыночной экономики, решать которую должно государство. В странах Запада за последние 30 с лишним лет сложилась система социальных амортизаторов, которые государство применяет для обеспечения экономической безопасности трудящихся. Сюда входят специальные меры по защите наемных работников от безработицы и обеспечению их права на труд. В целях регулирования занятости государство предпринимает следующие действия: сокращает продолжительность рабочей недели в периоды массовой безработицы; рекомендует проводить на предприятиях «разделение рабочих мест» между сотрудниками (для увеличения занятости); досрочно увольняет на пенсию госслужащих предпенсионного возраста; создает новые рабочие места и организует общественные работы в области инфраструктуры, особенно для хронически безработных и молодежи; ограничивает иммиграцию, стимулирует репатриацию иностранных рабочих для снижения предложения рабочей силы на рынке труда. Все более важное значение приобретает государственное содействие найму: создаются биржи труда, занимающиеся изучением рынка труда, учетом и трудоустройством безработных, содействием желающим поменять работу, тестированием желающих получить работу, профессиональной ориентацией молодежи. Кроме того, государство реализует программы, направленные на подготовку и переподготовку рабочей силы. Для лиц, направленных государственными службами занятости, это является бесплатным.
Наряду с прямыми существует комплекс мер косвенного регулирования рынка рабочей силы: налоговая, кредитно-денежная и амортизационная политика правительства, законодательство в области социального обеспечения, трудовых отношений, гражданских прав и т.п. Одновременно эти меры являются мерами общеэкономического воздействия на динамику занятости и безработицы через конъюнктуру в стране.
Государство перераспределяет расходы и посредством изменения цен, устанавливаемых рыночным путем, например, гарантированием цен фермерам и введением минимальных ставок заработной платы. Кроме того, правительством совместно с профсоюзами разрабатывается и утверждается тарифная система, регулирующая размеры заработной платы в зависимости от квалификации. Нередко регулируется государством и верхний предел заработной платы в целях снижения издержек производства, повышения конкурентоспособности национальной продукции, поощрения инвестирования, сдерживания инфляции. В рамках проведения антиинфляционной политики может устанавливаться контроль над заработной платой и ценами, в процессе которого в законодательном порядке определяются максимально допустимые размеры повышения заработной платы и цен в какой-либо период времени. Конкретные методы регулирования заработной платы различны, но предпочтение отдается добровольным соглашениям работодателей и работников (коллективным договорам) при участии профсоюзов и правительства. В этих договорах, исходя из минимальных размеров оплаты труда, устанавливаются дифференцированные размеры заработной платы в зависимости от уровня квалификации и конкретной отрасли, различные премии и доплаты.
Система социальной защиты
Социальная защита населения в конечном счете направлена на обеспечение приемлемого качества жизни для всех слоев населения. Социальная защита - поддержка малообеспеченных слоев населения и тех, кто не включен в общественное производство, а также защита лиц, работающих по найму через государственную регламентацию режима труда и его оплаты, прав работников. Согласно формулировке, предлагаемой Международной организацией труда, в комплекс мер системы социальной защиты включаются:
- стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности;
- предотвращение и компенсация части трудовых доходов в случае возникновения основных социальных рисков с помощью механизмов социального страхования;
- предоставление механизмов социальной помощи, предназначенной для уязвимых групп населения, не являющихся участниками системы социального страхования;
- доступ граждан к основным правам и услугам, таким как образование и медицинская помощь.
В развитых странах используется смешанная система социальной защиты, позволяющая сочетать преимущества солидарной и персонифицированной систем, которая традиционно включает следующие компоненты:
1. государственные пособия - социальные трансферты, выплачиваемые всем гражданам в случае наступления неблагоприятных обстоятельств, подлежащих социальной защите;
2. обязательное социальное страхование, финансируемое за счет взносов работников и работодателей, которые в случае наступления социальных рисков получают право на социальную помощь в пределах размеров отчислений;
3. добровольное социальное страхование;
4. накопительное пенсионное обеспечение - система, предназначенная для самостоятельного пенсионного обеспечения граждан;
5. социальная помощь - система, предназначенная для предоставления дополнительной защиты определенным категориям населения за счет бюджетных средств.
Государственная система социальной помощи реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения, государственные программы помощи и систему социальных услуг. Программы государственной помощи – это программы выплат пособий лицам, неспособным зарабатывать себе на жизнь и не имеющим возможности вносить страховые взносы (инвалиды и дети на иждивении родителей); возможность (отчасти) получения образования и медицинской помощи. Финансируются из налоговых поступлений в государственный бюджет, а пособия рассматриваются как государственная благотворительность.
Распределение средств по линии программ помощи осуществляется по трем направлениям:
1) поступления зависят от труда, но при этом принимаются во внимание и размеры удовлетворенных потребностей;
2) выплаты зависят от размера потребностей (пособия на детей многодетным работникам, одиноким матерям, на специализированное лечение; дотации на содержание детей в детских учреждениях зависят от количества детей и уровня доходов родителей);
3) часть льгот и услуг поступает населению непосредственно в натуральной форме через учреждения непроизводственной сферы без учета меры индивидуального труда и целиком определяется возможностями общества (бесплатные обеды, продовольственные талоны, продажа товаров по сниженным ценам); потребителями их выступают не все трудящиеся, а те, которые имеют в этом нужду и только в меру этой потребности (услуги школ – для семей с детьми школьного возраста, бесплатная медицина – для тех, кто часто болеет).
Система социальных услуг (здравоохранение, образование, профподготовка, служба занятости) опирается на государственный сектор отраслей социальной инфраструктуры, хотя в каждой из них есть и частные предприятия. Государство участвует в финансировании, производстве и распределении социальных услуг, увеличивая тем самым их доступность населению.
Система социальной защиты предполагает обеспечение минимальных жизненных стандартов для всех членов того или иного общества. Теоретическое обоснование такого подхода впервые изложено Джоном Роулзом. Согласно ученому, поскольку каждый гражданин не способен с уверенностью предсказать свое будущее, страхование от бедности или потери источника дохода может оказаться весьма эффективным. В масштабе общества такое страхование может принять формы заботы о его наименее обеспеченных членах: отдавая часть своих текущих доходов на эти цели, каждый гражданин как бы страхует себя от неблагоприятного стечения обстоятельств в будущем.
В соответствии с критерием Роулза благосостояние общества в целом определяется уровнем благосостояния самых бедных его слоев. Однако политика, нацеленная на возрастающее равенство, может рассматриваться как слишком дорогое общественное благо (или как потеря эффективности), которое могут позволить себе только состоятельные общества. Здесь, как нигде, важно соблюдение принципа разумной достаточности.
В теории и на практике социальная защита чаще всего рассматривается вузком смысле как социальная политика государства, стремящегося обеспечить приемлемое (сносное) существование так называемым маргинальным слоям населения, находящимся в особо сложном положении и не способным без внешней поддержки улучшить свою жизнедеятельность (старики, сироты, безработные и проч.).
В широком понимании механизм социальной защиты маргинальных (социально уязвимых) слоев населения является лишь частью и не охватывает целого, т.е. всей системы социальной защиты. Его (механизм социальной защиты маргинальных групп) можно охарактеризовать как социальное вспомоществование или социальную помощь (последний термин более удобно произносим, но менее точен). Социальная же защита, кроме того, включает в себя защиту доходов и заработной платы, совершенствование распределительных отношений и др.
В системе социальной защиты населения выделяются следующие уровни:
· социальная защита со стороны государства и муниципальных органов управления;
· социальная защита со стороны работодателей, администрации фирм, предприятий;
· социальная защита со стороны профсоюзов, различного рода неправительственных организаций и трудовых коллективов;
· семейная защита и самозащита.
По объекту формами социальной защиты могут быть:
· социальная защита детства;
· социальная защита малообеспеченных семей и граждан;
· социальная защита женщин и многодетных матерей;
· социальная защита безработных;
· социальная защита лиц пенсионного возраста;
· социальная защита больных и инвалидов;
· поддержка социальных отраслей: здравоохранения и образования.
Ни одна, даже самая совершенная система страхования, не может предусмотреть все случаи социального риска, вследствие которых человек (или семья) может попасть в сложное положение. Поэтому социальная помощь как составная часть социальной защиты ориентируется на индивидуальную нуждаемость людей и предоставляется в случае невозможности для получателя выйти из бедственного положения за счет собственных доходов. Поскольку источником финансирования социальной помощи является бюджет, масштабы ее определяются финансовым положением того или иного государства.
К наиболее общим принципам социальной защиты относятся:
· социальная ответственность общества и государства за обеспечение приемлемых условий жизнедеятельности всех слоев населения;
· осуществление в необходимых случаях медицинской, социальной и профессиональной реабилитации ;
· всеобщий и обязательный характер защиты работающего населения от социальных и профессиональных рисков;
· расширение сферы применения системы социальной защиты ко все большей части населения.
Правовая база национальных систем социальной защиты индустриальных стран опирается на общепризнанные международные нормы и стандарты в области прав человека (Всеобщая декларация прав человека. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка, Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов и др.).
Все многообразие систем социальной защитыв разных странах можно свести к двум принципиально разнящимся схемам: американской и западноевропейской.В первом случае социальные расходы в основном связываются с социальным вспомоществованием, т.е. с помощью бедным (20% населения). Социальные государства стран западной демократии не ограничиваются выделением пособий только узкой группе населения, находящегося в бедственном положении, а представляют гражданам более широкий набор социальных трансфертов, ибо идеи общества всеобщего благосостояния требуют достижения известного равенства между людьми, единства государственной принадлежности и др.
Например, во Франции 45% взрослого населения получает дополнительный доход из системы социального обеспечения: 60% семей с двумя и более детьми выдаются пособия к началу учебного года и половине семей среднего класса - субсидии на оплату жилья. В 90-х годах отчетливо проявился кризис высоких социальных расходов. Они стали оказывать депрессивное развитие на темпы экономического роста и социальную жизнь ряда западноевропейских стран. В общественном сознании все более закрепляется идея социально несправедливой «эксплуатации» среднего класса.
В ряде случаев доходы типичной средней трудовой семьи, оставшиеся после уплаты налогов, сравнялись с доходами неработающей семьи, живущей на получаемые социальные трансферты, что, естественно, вызывает возмущение средних слоев общества - основных налогоплательщиков. Поэтому в большинстве западноевропейских стран в настоящее время перешли к селективному (адресному) принципу оказания социальной поддержки, размер которой меняется в зависимости от доходов или общего уровня обеспеченности.
При формировании социальной политики необходимо учитывать так называемый феномен социального иждивенчества, под которым понимаются неосознанные ориентации человека рассчитывать не на собственные силы, а на поддержку общества. Он перестает действовать как свободный и сознательный субъект, т.е. деиндивидуализируется и превращается в пассивный объект. Это основное негативное социальное следствие предоставления чрезмерных гарантий.