Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.
Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, всегда относились к предмету административного права, поскольку, суды и судьи в этих случаях реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия, однако, они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-правового регулирования. Наоборот, большинство административистов считали административно-охранительную деятельность судов и судей, т. е. административную юстицию, составной частью, специфическим институтом административной юрисдикции.
Такой подход к определению места административной юстиции в системе различных видов государственной деятельности был, объясним и, может быть, в какой-то мере приемлем до принятия ныне действующей Конституции РФ, когда административной юстиции как таковой не существовало и сфера судебного контроля за законностью была чрезвычайно узка, ограничиваясь лишь рассмотрением некоторых категорий жалоб граждан на решения и действия (бездействие) исполнительной власти, а полномочия судов и судей по применению некоторых административных взысканий были альтернативными и вторичными по отношению к административно-юрисдикционным полномочиям органов и власти. В нынешних же условиях фактического становления, расширения сферы и динамичного развития административной юстиции представляется необходимым четко дифференцировать и обособить административно-юрисдикционную деятельность государственных исполнительных органов власти от административно-юрисдикционной государственной деятельности судов и судей как качественно различные родовые виды государственной деятельности, являющиеся самостоятельными специфическими областями административно-правового регулирования.
Административную юрисдикцию и административную юстицию следует дифференцировать и разграничивать как различные виды государственной деятельности, прежде всего из-за различий их родовой принадлежности к различным ветвям государственной власти. Административно-юрисдикционная деятельность, связанная с применением органами государственного управления и их должностными лицами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, является организационной внешнеуправленческой деятельностью и функцией исполнительной власти, тогда как административно-юстиционная деятельность в точном соответствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, т. е. функции и прерогативы судебной власти.
Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих разделах данной работы организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В организационных внешнеуправленческих отношениях в сфере реализации исполнительной власти суды отменяют незаконные индивидуальные административные акты управления, приостанавливают или прекращают деятельность общественных объединений, когда она грубо расходится с закрепленными в их уставах целями, рассматривают жалобы граждан на решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы, применяют административный арест, исправительные работы, административную конфискацию и другие административные взыскания к физическим и юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, по представленным им органами исполнительной власти материалам и документам.
Во внутриорганизационных отношениях государственным служащим любых государственных органов всех ветвей власти также предоставлено право судебного обжалования практически всех решений и действий администраций, связанных с государственной службой соответствующих служащих в этих органах.
Таким образом, предметом административно-правового регулирования, по крайней мере, в настоящее время, служит не вся административно-юстиционная деятельность государства, а лишь организационно-охранительная деятельность судов, связанная с охраной, восстановлением или защитой правопорядка во всех рассмотренных областях организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Здесь речь идет о проверке законности решений и действий администрации, и суд рассматривает жалобу субъекта по правилам административного судопроизводства, руководствуясь административно-правовыми нормами, содержащимися в различных источниках административного права (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.)).
Требование соблюдения законности – это всеобщая обязанность всех субъектов административно-правовых отношений, важнейший принцип организации и деятельности всех звеньев и структур государственного аппарата, и спора о законности быть не может, точнее, не должно быть. А вот контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации – это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства и области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования.
В науке сейчас высказываются достаточно обоснованные суждения о целесообразности расширения сферы административно-правового регулирования в области административно-юстиционной деятельности нашего государства, о формировании административно-судебного искового права («административно-юстиционного права»), но это все пока лишь заслуживающие внимания пожелания ученых на будущее, а не область сущего.
Вопрос 3. Метод административного права. Его сущность. Виды способов административно-правового регулирования.
Метод правового регулирования- определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового регулирования, то метод - средства этого регулирования.
Необходимо отметить, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности:
· предписание;
· запрет;
· дозволение.
Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. установление определенного порядка действий или принятия решений - предписание к действию в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. К примеру, государственные служащие должны соблюдать положения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в кᴏᴛᴏᴩых перечисляются их обязанности;
Запреты - фактически те же предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. запрет определенных действий под угрозой применения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административных санкций, установление правоограничений или определенныхтребовании. К примеру, федеральные органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем либо телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; жалобы граждан не могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) кᴏᴛᴏᴩых будут предметом жалобы; не может быть составлен протокол об административном правонарушении неправомочным лицом;
Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. предоставление возможности действовать (или не действовать)по ϲʙᴏему усмотрению, т. е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий.Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан, гак и при использовании государственными служащими предоставленных им правомочий. К примеру, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение —϶ᴛᴏ предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. При этом субъект права по ϲʙᴏему усмотрению может и не совершать таких действий. Этот способ может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.
+ (предоставление возможностивыбора одного из вариантов должного повеления, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по ϲʙᴏему усмотрению, но строго в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с законом одну из нескольких форм (и методов) деятельности. Материал опубликован на http://зачётка.рф
К примеру, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе оϲʙᴏбодить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения) – PS данный метод указан не во всех источниках.
Специфика метода регулирования административного права определяется сущностью государственного управления как юридически-властной деятельности. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых административным правом, налицо неравенство сторон. Сущность этого неравенства заключается в том, что в управленческих отношениях всегда есть субъект и объект управления; объект управления подчинен субъекту управления. Соответственно весьма ограничена возможность договорных методов регулирования отношений между ними. Административно-правовому регулированию свойствен метод юридического властвования, или властных предписаний, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления.
На данной основе представляется возможным выделить особенности административно-правового метода регулирования общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:
1. для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты);
2. административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления);
3. метод административно-правового регулирования предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения;
4. в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например у нижестоящего органа исполнительной власти);
5. возможные отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений также предписываются административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящихся на одном иерархическом уровне).
В связи с этим в административном праве основным является метод императивного регулирования, который базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. Характерными чертами данного метода являются:
· исполнительская дисциплина;
· властный приказ;
· подчиненность одних субъектов другим;
· обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев государственного управления для нижестоящих.
· Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, кᴏᴛᴏᴩые ϲʙᴏйственны двум большим, противоположным по ϲʙᴏему юридическому характеру и назначению, блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.
· Императивный метод правового регулирования — ϶ᴛᴏ метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Данный метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего правового статуса субъектов права. К примеру, система правового регулирования правоохранительной или военной службы содержит в себе множество императивно-правовых характеристик, кᴏᴛᴏᴩые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При ϶ᴛᴏм взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления.
· Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, ϲʙᴏбоду осуществления их волеизъявления. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступаеттрадиционно договор, в кᴏᴛᴏᴩом сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность за нарушение его положений. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например при заключении административных договоров, распределении между органами публичного управления государственных функций.
Вопрос 4. В виде схемы
Административное право, как и любая другая отрасль, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом внутри данной отрасли группируются составляющие ее нормы права.
По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы. Одна группа административно-правовых норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления.
Другая группа административно-правовых норм действует только в отдельных конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления). По этому признаку (масштабу действия) административное право как отрасль права делится на Общую часть, которую составляет первая группа административно-правовых норм, масштаб действия и области применения которых охватывают все отрасли и сферы государственного управления, и Особенную часть, которую составляет вторая группа административно-правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями и сферами государственного управления.
Внутри Общей и Особенной частей административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты, т.е. такие группы норм, которые регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений: институты административно-правового статуса граждан и общественных объединений; институты органов исполнительной власти, государственной службы; институт административной ответственности; институты административно-правового регулирования в промышленном, строительном, агропромышленном комплексах, образовательном и социально-культурном комплексах и др.
| Систематизация норм административного права | |
| Понятие | |
| Систематизация — это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами. | |
| Основная цель | |
| Упорядочение накопленного нормативно-правового материала с его последующим анализом, в результате чего определяются взаимосвязи законодательных актов, выявляются противоречия, дублирование, пробелы и другие недостатки; далее, как следствие, вместо нескольких законов разрабатывается комплексный закон в определенной сфере. | |
| Виды систематизации | |
| Инкорпорация | |
| Понятие | Инкорпорация — это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания. |
| Виды | · официальная, заключается в утверждении собраний нормативных актов органами, их издавшими (например, собрание законов, издаваемых парламентами); · официозная, предполагает издание собраний нормативных актов органами, на это уполномоченными (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции РФ); · неофициальная, может осуществляться любыми лицами либо организациями без специальных полномочий, в частности, университетами в учебных целях может производиться издание правовых актов. |
| Кодификация | |
| Понятие | Кодификация — это сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д. (Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ). |
| Виды | · всеобщая, касается ведения международного сообщества и Российской Федерации; · отраслевая, касается исключительно ведения Российской Федерации; · специальная, касается предметов либо совместного ведения, либо предметов ведения субъектов Федерации. |
Вопрос 5. Источники административного права и их систематизация (здесь довольно кратко)
Источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы. Из нормативных актов складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд соподчиненных между собой нормативных актов следующих разновидностей.
Конституция Российской Федерации и Федеральные конституционные законы, например, Федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и другие — это государственные правовые акты с высшими юридическими свойствами, и содержащиеся в них административно-правовые нормы составляют основу и фундамент отрасли административного права.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 21 сентября 1970 г. В соответствии с п. 4 ст. 14 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Федеральные кодификационные законы, например, Градостроительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и многие другие кодексы, содержащие в себе нормы административного права.
Федеральные системно-инкорпорационные законы, например, «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указы Президента РФ по своим правовым свойствам стоят ниже законов. Они должны издаваться на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании соответствующих областей и сфер государственной и общественной жизни.
Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления, распоряжения и другие акты) должны развивать и конкретизировать нормы, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, и быть направлены на их исполнение и претворение в жизнь.
Статусные законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, конституции республик в составе России (Башкортостан, Татарстан и др.), уставы (Основные законы) краев, областей и других субъектов РФ, законы об администрациях или правительствах субъектов РФ и другие.
Нормативные правовые акты центральных федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти (министерств и ведомств) в виде приказов, постановлений, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования.
Нормативные правовые акты местных муниципальных органов исполнительной власти также могут быть источниками административного права, но лишь в пределах территории данного муниципального образования.
Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.
Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты). Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них.
Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает и требует сведения административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы. Инкорпорация административного законодательства представляет собой такую форму его упорядочения, когда нормативный материал объединяется по каким-либо вопросам в Собрания, Своды, Сборники законодательства и систематизируется в них по определенным рубрикам и темам без какого-то кардинального изменения содержания имеющихся нормативных правовых актов. Хронологическая систематизация административного законодательства осуществляется в форме периодических изданий «Собрания законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации».
Кроме этого, многие центральные федеральные органы исполнительной власти, например, Министерство образования и науки РФ, Центробанк и другие издают свои отраслевые бюллетени, вестники и прочие периодические издания, в которых публикуются нормативные правовые акты отраслевого масштаба и характера.
Официальным периодическим изданием федеральных законов, указов Президента РФ и нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, является также «Российская газета».
Приведенная многообразная система источников административного права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм.
Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.
Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.
По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. Конечно, трудно представить возможность общей административно-правовой кодификации. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.