ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ И КРИЗИСЫ
I. Теории социальных конфликтов.
II. Политический конфликт: структура, функции.
III. Типология конфликтов. Политический кризис.
IV. Технологии урегулирования и разрешение конфликтов. Консенсус в политическом процессе.
I.Социальные конфликты – активно развивающаяся область знания. Ее истоки восходят к работам К. Маркса, М. Вебера,
Э. Дюркгейма.
На рубеже ХIX–ХХ вв. в западном обществознании появилась «школа конфликта» как своеобразная реакция на кризисные явления общества. Точка зрения на конфликты эволюционировала от негативного отношения до принятия современной социологией и политологией конфликта как базовой категории. В настоящее время взгляды на природу и формы конфликтов многообразны, поэтому возникли целые школы и направления, а также научные дисциплины, в частности конфликтология, сложившаяся недавно – в 50–60-х гг. XX века.
Конфликтология – наука о конфликтах, причинах их возникновения, формах протекания и путях разрешения.
Конфликт (от лат. conflict – столкновение) – это столкновение, борьба двух и более сил, преследующих несовместимые интересы.
В изучении конфликтов можно выделить 2 основных направления:
1. Концепции Э. Дюркгейма, Г. Парсонса, Н. Смелзера.
В рамках этого направления общество рассматривается как устойчивая, интегрированная система, в которой каждый элемент выполняет свои специфические функции и тем самым способствует ее сохранению. Конфликты – дисфункциональны, создают дисбаланс и сбой в функционировании системы и представляют угрозу для ее существования. Парсонс считал конфликт локальной формой заболевания общества.
2. Концепция К. Маркса, Р. Дирендорфа, Л. Козера. Сторонники этого направления конфликт рассматривают как неотъемлемый элемент политической жизни, считают его конструктивным явлением, источником обновления и развития общества. Причины общественных конфликтов коренятся в иерархической структуре общества, основанной на господстве и подчинении.
Р. Дарендорф писал, что «тот, кто умеет справиться с конфликтами путем их признания и регулирования, тот берет под свой контроль ритм истории. Тот, кто упускает такую возможность, получает этот ритм себе в противники».
Л. Козер обосновал позитивную роль конфликта в обеспечении порядка и устойчивости определенной системы. Стабильность всего общества зависит, по его мнению, от количества существующих в нем конфликтных отношений и типа связей между ними, чем больше независимых друг от друга конфликтов, тем лучше для единства общества.
Первое направление отражает статику социальной системы, условия ее самосохранения, второе – динамику общества, источники его изменения. Но все основные направления признают важность конфликта для общества.
Современный американский социолог К. Боулдинг, автор «общей теории конфликта», в своей работе «Конфликт и защита. Общая теория» отмечал, что «все конфликты имеют общие элементы и общие образцы развития, и именно изучение этих общих элементов может представить феномен конфликта в любом его специфическом проявлении».
II.Политический конфликт – это столкновение, противоборство двух или нескольких политических субъектов, обусловленное противоположностью (несовместимостью) их политических интересов, ценностей и взглядов.
Субъектами конфликта могут быть отдельные личности, социальные группы, политические партии, государства, военно-политические, политико-экономические организации и социально-политические системы в целом.
Политические конфликты, движимые противоречивыми социальными интересами, всегда затрагивают вопросы приобретения, формирования, использования или удержания власти.
Стремление различных субъектов управлять или контролировать течение политического конфликта требует выявления его основополагающих структурных элементов, воздействие на которые может помочь в достижении намеченных целей. Выделяют, как правило, следующие элементы конфликта:
· источник или предмет конфликта – объективно существующая или воображаемая проблема, являющаяся причиной раздора между сторонниками;
· повод – конкретные события, которые послужили началом активных действий сторон по отстаиванию своих интересов;
· стороны конфликта – численность субъектов, непосредственно и косвенно участвующих в конфликтном взаимодействии;
· восприятие и позиции субъектов – их цели, отношение к противоборствующей стороне (сторонам), восприятие конфликта и другие субъективные характеристики поведения сторон;
· средства конфликта – применяемые сторонами ресурсы, способы, приемы, используемые при взаимодействии друг с другом;
· характер конфликта – наиболее типичные отношения сторон (жесткость или пластичность их позиции, вовлечение посредников и т.д.).
Источники конфликта подразделяются на внесоциальные, социальные и комбинированные.
1. Внесоциальные источники базируются на определенных чертах агрессивности человека, чувстве страха, паники, голода и др. инстинктивных мотивах поведения человека. Они выражаются в форме самосудов, голодных бунтов, террористических акций фанатиков и др.
2. Комбинированные источники или источники промежуточного характера отражают взаимосвязь человека и природы, где обе стороны оказывают влияние на развитие конфликта. Сюда можно отнести конфликты, которые вызваны политическими последствиями экологических катастроф, авариями на атомных станциях (Чернобыле) или крупных промышленных предприятиях. Они связаны с урегулированием социальных последствий, вызванных как стихийными бедствиями, так и самим человеком, который усугубил эти события. Например, после Чернобыльской аварии власти какое-то время сознательно не информировали население о случившемся, это увеличило количество жертв и усугубило последствия катастрофы.
3. Среди социальных чаще всего выделяют три основные причины, лежащие в основе политической конфронтации:
а) несовпадение статусов субъектов политики, их роли, функций, интересов и потребностей во власти, недостаток ресурсов и т.п. Эти причины фиксируют противоречия между правящей элитой и контрэлитой, теми или иными государствами и т.д. Данный вид источников постоянно видоизменяется. Например, в современных условиях с международной арены уходят «классические» конфликты между национальными государствами, уступая место разнообразным региональным, локальным, цивилизационным противоречиям. Наблюдается обострение противоречий между индустриальными и сырьевыми странами, миграционными потоками и процессами урбанизации в развивающихся странах;
б) расхождение людей в базовых ценностях и политических идеалах, культурных традициях, оценках тех или иных событий. Такие конфликты чаще всего возникают в тех странах, где сталкиваются качественно различные мнения о путях реформирования государственности, выдвигаются различные, порой прямо противоположные точки зрения о путях выхода из кризиса, закладываются основы нового политического устройства общества. Именно такая ситуация сложилась в бывшем СССР в конце 80–90-х гг. ХХ века, когда одна часть властвующей элиты стремилась улучшить, усовершенствовать существующую политическую систему, ограничившись ее «перестройкой», а другая исходила из противоположных убеждений, считая необходимым осуществить коренную трансформацию, разрушить тоталитарную систему, заменив ее демократической. В результате Советский Союз распался и было создано 15 независимых государств.
В Беларуси такие разногласия существуют по поводу приватизации, купли-продажи земли, суверенитета государства, приоритетов сотрудничества (Россия, Запад);
в) процессы идентификации граждан, осознание ими своей принадлежности к социальным, этническим, религиозным и иным общностям и объединениям, что определяет понимание ими своего места в политической системе. Конфликты на этой основе характерны прежде всего для переходных обществ, в которых людям приходится заново искать свое место в жизни, привыкать к нетрадиционным для себя нормам взаимоотношений с государственной властью, осознавать себя гражданами нового государства (русские в Прибалтике, Кыргызстане, белорусы в Казахстане и т.п.).
Такие конфликты возникают также в странах, где напряженность в отношениях с властью вызвана защитой людьми целостности своей национальной религиозной группы, желанием повысить ее властный статус (например, поведение католиков в Северной Ирландии, франкоязычного населения Канады).
Политический конфликт полуфункционален, т.е. может выполнять как негативные, разрушительные, так и позитивные, созидательные функции.
Негативные функции политического конфликта:
1. Может привести к дезинтеграции и дестабилизации общества и распаду государства. Именно такая ситуация сложилась в конце 80-х – начале 90-х годов XX в. в бывшем СССР, когда многочисленные и разнонаправленные конфликты привели в своей совокупности к распаду государства.
2. Может повлечь за собой гибель людей и ликвидацию материальных ценностей. Особенно это характерно для конфликтов с массовым применением насилия (революции, войны). При использовании ядерного оружия международные конфликты могут привести к гибели человечества и среды его обитания.
3. Может привести к неблагоприятным изменениям во властных отношениях. При резком ослаблении институтов власти, углублении социально-экономического кризиса к власти может прийти экстремистская группировка, способная повернуть вспять развитие страны. Например, Германия начала 30-х гг. ХХ в., где утвердился гитлеровский фашизм.
В соотношении негативных и позитивных функций превалируют функции позитивные:
1. Инициирует политические и социальные изменения, обновление общества. Обновление невозможно без конфликтов, потому что новое – это всегда отрицание старого, а за любой идеей стоят люди, приверженцы как старых, так и новых идей.
2. Выполняет стабилизирующую роль. Конфликт мобилизует внимание, интересы, ресурсы общества для решения проблем и, как следствие, нормализует обстановку, приводит к устранению недостатков.
3. Стимулирует переоценку ценностей. Происходит преодоление традиций группового мышления, «синдрома покорности» и развитие у людей свободомыслия, чувства собственного достоинства, умения отстаивать свои ценности и интересы.
4. Выявляет политические группировки и их лидеров. Это может быть использовано правительством для адекватной оценки сложившейся ситуации, соотношения политических сил в стране и повышения эффективности политики.
5. Способствует четкой формулировке и выражению интересов, преданию гласности реальных позиций сторон по тому или иному вопросу. Это позволяет яснее увидеть назревшую общественную проблему и создает благоприятные условия для ее решения.
6. Усиливает внутреннюю сплоченность в случае возникновения внешних конфликтов. Внешний конфликт способен погасить внутренние противоречия. В последнее время политическими лидерами бывшего СССР часто используется прием нахождения внешнего или внутреннего врага для отвлечения внимания граждан от неэффективности собственной политики.
III.Чтобы иметь возможность прогнозировать конфликты, управлять ими, необходимо опираться на типологию конфликтов. Она делит конфликты по различным основаниям.
1. По зонам и масштабам проявления выделяются внешне- и внутриполитические конфликты. Во внутриполитических конфликтах реализуется конкурентное взаимодействие в борьбе за сохранение, удержание, упрочение или ниспровержение власти – борьба между правящей элитой и оппозицией, между политическими партиями, между законодательной и исполнительной, центральной и местной властью. Внешнеполитические конфликты выражаются в выдвижении одним государством требований и притязаний к другому (субъекты государства, их коалиции).
2. По степени и характеру нормативной регуляции конфликты подразделяются на институционализированные и неинституционализированные. Первые осуществляются в рамках закона, вторые протекают вне установленных правил.
3. По степени вовлеченности людей подразделяются на конфликты «с нулевой суммой» и «с ненулевой суммой». Первые возникают тогда, когда позиции сторон абсолютно противоположны и победа одной оборачивается поражением другой, а вторые – при которых существует хотя бы один способ нахождения взаимного согласия. В этом плане также выделяются антагонистические и неантагонистические конфликты. Разрешение антагонистических конфликтов предполагает уничтожение одной из противоборствующих сторон.
4. По уровню публичности различают открытые, с явно выраженными агрессивными действиями, и закрытые (латентные), характеризующиеся косвенным, закамуфлированным противоборством. Первый тип конфликтов – это забастовки, митинги, манифестации, второй – взаимодействия внутри правящей элиты, отношения между различными ветвями власти, подкуп должностных лиц, политический шантаж, фальсификация результатов выборов и т.п.
5. По ранговым различиям конфликты подразделяются на горизонтальные (между равными по рангу участниками, между законодательной и исполнительной структурами власти, между неправящими партиями) и вертикальные (между нижестоящими и вышестоящими субъектами, например, конфликт между центральной и местной властями).
6. По временным (темпоральным) характеристикам выделяют конфликты долговременные и кратковременные. Примером первых может служить длящийся несколько десятилетий военно-политический конфликт между Израилем и Палестиной. Примером второго – отставка министра в связи с его взяточничеством и другими неблаговидными поступками.
7. По формам проявлений конфликты подразделяются на: политическое пикетирование правительственных зданий; политические митинги и манифестации, политические забастовки; движение политического протеста; политическое неповиновение; политический путч (стремление свергнуть существующую власть, не увенчавшееся успехом); политический переворот; политическая революция; политический шантаж и др.
Выделяют следующие стадии развития политических конфликтов:
1. Предконфликтная стадия. Характеризуется столкновением интересов, оценкой сторонами своих ресурсов, принятием решения о вступлении в конфликт.
2. Непосредственно конфликт. На этой стадии субъекты конфликтного взаимодействия предпринимают действия (санкции, угрозы, идеологическое воздействие, мобилизация имеющихся ресурсов), направленные на достижение поставленных целей, реагируют на действия противоположной стороны.
3. Разрешение конфликта. Оно возможно лишь при изменении конфликтной ситуации. Это изменение может принимать разные формы. Наиболее эффективным изменением конкретной ситуации, позволяющей погасить конфликт, считается устранение причины конфликта. Возможно также разрешение конфликта путем изменения требований одной из сторон: соперник идет на уступки и изменяет цели своего поведения в конфликте. Конфликт может быть также разрешен в результате истощения ресурсов сторон или вмешательства третьей силы, создающей перевес одной из сторон, а также в результате полного устранения соперника. Неразрешенный конфликт может породить новое качественное состояние – политический кризис.
Политический кризис–это состояние политической системы общества, выраженное в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности.
Можно выделить внешнеполитические кризисы, которые обусловлены международными конфликтами, и внутриполитические кризисы (правительственный, парламентский, конституционный и др.).
Правительственный кризис наступает вследствие утраты правительством доверия в обществе, парламенте. Если правительство не справляется с ситуацией, то парламент может отказать ему в поддержке и отправить кабинет министров в отставку. Он может сопровождаться сменой лидеров, форм правления и т.д.
Парламентский кризисозначаетпаралич парламента. Выход из него – либо отставка правительства, либо роспуск парламента и назначение досрочных выборов.
Конституционный кризис связан с фактическим прекращением действия основного закона страны – конституции. Она утрачивает легитимность, требуется ее качественный пересмотр.
Политический кризис характеризуется четким осознанием несовместимости позиций, целей и однозначным определением противника, эскалацией стихийных форм политического протеста (митингов, забастовок, демонстраций и т.д.) и сфер напряженности, а также невозможностью достижения согласия.
IV.Практический опыт показывает, что различные субъекты, либо участвующие в конфликте, либо вовлеченные в него в качестве посредника, чаще всего стремятся к управлению конфликтом или к установлению контроля за ним.
Контроль и управление обычно направлены на урегулирование и разрешение конфликта.
Урегулированиеконфликта предполагает полное или частичное снятие остроты противоборства сторон, стремление избежать наиболее негативных последствий (для себя, общества в целом, государства). Оно достигается с помощью переговоров, компромиссов (соглашений по основе взаимных уступок). Достигнутый между сторонами компромисс не может устранить причины конфликта и поэтому сохраняет некоторую вероятность нового обострения уже урегулированных отношений.
Разрешениеконфликта предполагает устранение причин конфликта или такое изменение ситуации и обстоятельств, которое породило бы бесконфликтные отношения сторон, сняло бы вероятность нового обострения отношений.
Управление конфликтами, направленное на урегулирование и разрешение конфликтов, выполняет следующие задачи:
1) воспрепятствовать возникновению конфликтов либо его возрастанию и переходу в такое состояние, которое увеличивает социальную цену за его урегулирование;
2) вывести все латентные, теневые конфликты в открытую форму, чтобы избежать непредсказуемых действий;
3) свести к минимуму степень социального возбуждения, чтобы не вызвать дополнительных потрясений.
Возможны три варианта разрешения политического конфликта:
а) выигрыш одной из сторон конфликта;
б) взаимный проигрыш всех сторон конфликта;
в) выигрыш всех субъектов конфликта.
Пути, формы разрешения политических конфликтов обычно делят на 2 группы:
1) с применением насилия (войны, революции, перевороты, погромы, теракты и др.);
2) ненасильственные действия (переговоры, посредничество, арбитраж и др.).
В современных условиях актуальной становится технология мирного разрешения конфликтов. Выделяют 3 группы методов, облегчающих поиск мирного, ненасильственного выхода из конфликта.
Первая группанаправлена на предотвращение развития насильственной стадии развития конфликта. Сюда относятся диагностика, выявление причин конфликта с целью не допустить разрастания конфликта. Для этого часто используются процедуры, основанные на отслеживании конфликтной ситуации при помощи ЭВМ. Кроме того, создается сеть государственных и негосударственных консультативных служб. Система образования, средства массовой информации также играют здесь важную роль.
Вторая группа нацелена на устранение причины возникновения конфликта. Центральный метод в данном подходе – правильно организованное общение между социальными группами, находящимися в конфликте. Оно направлено на изменение характера восприятия и на изменение отношений сторон друг к другу. Для этого, в частности, необходимо организовывать специальные встречи и дискуссии между конфликтующими группами.
Третья группанаправлена на снижение уровня противостояния сторон, отказ каждого участника от односторонних действий и переход к поиску совместного решения проблемы. Она включает в себя ряд приемов, которые предполагают перевод конфликта в рациональный план. Например, для перевода конфликта «с нулевой суммой» в конфликт «с ненулевой суммой» могут быть использованы следующие приемы:
а) включить дополнительные вопросы или, напротив, исключить ряд спорных вопросов;
б) сделать так, чтобы разные группы стремились к разным, непересекающимся целям;
в) сделать так, чтобы стороны конфликта сформулировали более высокие цели, которые позволили бы объединиться ради их достижения.
Есть и другие методы снижения напряжения, в том числе и с использованием силового давления (например, применение в международных отношениях к участникам конфликта санкций с целью поиска ими мирных средств решения проблемы).
Следует сказать, что конфликтующие стороны не всегда ведут себя рационально и не всегда готовы к компромиссам ради достижения согласия. Однако в рамках именно этой группы методов разрабатывается технология ведения переговоров и осуществления посреднических услуг.
Переговоры представляют собой прямое или косвенное общение сторон, которое направлено на такое согласование взаимных интересов и целей, которое может привести к снижению интенсивности или завершению конфликта.
Целью переговоров должно стать достижимое, а не желаемое. Успех переговоров зависит от двух факторов:
1) степени проработки вопросов;
2) профессионализма участников переговоров, их желания и умения находить приемлемые для всех конфликтующих сторон выходы из конфликтных ситуаций.
Переговоры считаются наиболее плодотворным методом снятия конфликтов, так как стороны пытаются добиться хотя бы части желаемого, пойти на определенный компромисс. Полное разрешение противоречий на переговорах не всегда возможно.
В таких случаях целесообразно прибегать к таким процедурам, как посредничество и арбитраж.
Посредничество – это участие в переговорном процессе третьей, нейтральной стороны с целью выработки позитивного для обеих сторон решения; окончательное решение принимается противоборствующими сторонами.
Арбитраж – передача спора на рассмотрение третьей стороны, решение которой будет обязательным для обеих сторон.
В политологии существует несколько достаточно универсальных принципов управления конфликта, которые позволяют относительно безболезненно урегулировать и разрешить конфликт:
1) институционализация конфликта – установление норм и процедур урегулирования или разрешения конфликта, а именно:
· запрет применения насильственных средств;
· ограничение количества участников и сфер проявления конфликта;
· применение определенных правил всеми сторонами конфликта (организационные, этические нормы, договоренности
и т.д.);
· контроль со стороны третьих лиц (государственных органов, арбитров и т.п.);
2) легитимация процедуры разрешения конфликта – признание правомерности и справедливости всеми сторонами определенного порядка действий по разрешению спора и фиксации его в социальных документах;
3) структурирование конфликтующих групп – определение состава участников конфликта, их лидеров, центров влияния их силы. Важно знать, с кем вести работу по разрешению конфликта, договариваться, заключать соглашения;
4) редукция конфликта – его последовательное ослабление, перевод на более мягкую ступень противостояния.
Например, ослабление конфликта может проходить по следующим ступеням: война (неограниченный спектр борьбы) – насилие (ограниченная сфера крайнего противоборства) – агрессивность (отдельные враждебные действия) – соперничество (конкуренция, состязание по отдельным правилам) – спор (идейное противоборство) – несогласие (расхождение мнений) – консенсус (согласие). Причем, необязательно последовательно проходить все эти этапы. Возможно перескакивание, например, от агрессивности к спору.
Снижение напряженности повышает шансы более быстрого и безболезненного разрешения конфликта.
Консенсус в политическом процессе. Разрешать и предупреждать противоборство и конфликты, снимать напряжение в обществе позволяет консенсус.
Консенсус(от лат. consensus – согласие, единодушие) – состояние согласия большинства общества, основных социально-политических сил относительно наиболее важных принципов политической организации, распределения ценностей, власти и прав в обществе. Чаще всего идея консенсуса трактуется в форме «справедливости» – приемлемости того или иного положения. Ее прообразом считается теория «общественного договора» Гоббса, Локка, Руссо. Знание большинством того, что делает правительство в его интересах, учет мнения как большинства, так и меньшинства – основа общественного согласия. Функционирование любой демократической системы возможно только в результате консенсуса. Любое групповое усилие может дать положительный результат только в том случае, если оно осуществляется с общего согласия.
Достижению консенсуса способствуют высокий уровень жизни, уважение прав и свобод человека, наличие толерантности в обществе, существование институциональных форм разрешения конфликта, этнолингвистическая и религиозная однородность общества.
В демократическом обществе выделяют 3 объекта консенсуса: ценности, процедуры и политика.
Консенсус по поводу ценностей означает согласие по базовым нормам и принципам большинства общества (свобода, равенство и т.д.).
Консенсус по поводу процедур означает согласие большинства с главными правилами игры (например, признание результатов состоявшихся выборов).
Консенсус по поводу политики означает согласие большинства с основными формами организации политической власти (например, согласие с существованием данной формы правления).
Эффективность консенсуса зависит от участия в распределении вознаграждений, льгот, власти, благосостояния общества, уровня политической культуры. Кризис консенсуса обычно связан с кризисом традиционной политики и включением в нее нетрадиционных групп, перераспределением ролей и статусов, разрывом элит и масс, политизацией масс, а также с кризисом отношений церкви и государства.
ЛЕКЦИЯ XVII
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
I. Понятия «политическое управление», «государственное управление», «политический менеджмент».
II. Функции, уровни, модели государственного управления.
III. Принципы государственного управления и проблема его эффективности.
I. Теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Она возникла на стыке политической науки, правовой науки, менеджмента, экономической теории. На ее формирование большое влияние оказали социология, психология, экономика, административное право.
Управление присуще всем организованным системам: физическим, биологическим, социальным. С его помощью достигается целостность этих систем, сохраняется их качественная специфика, осуществляются воспроизводство и развитие. Общество – сложный организм, который не может успешно развиваться без большей или меньшей доли управления. Именно управление обеспечивает сохранение определенной структуры общества, поддержание режима деятельности людей, реализацию программных целей.
Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.
Управление– осознанное, целенаправленное воздействие, осуществляемое человеком или группой людей (субъектом управления), на объект управления (другого человека или группу людей) с целью достижения определенных целей. Управляющие воздействия обеспечивают упорядочение, организованность, согласованность действий участников совместной деятельности, выполнение ими общих функций.
Частью управления обществом как целостной системой является политическое управление, частью которого, в свою очередь, является государственное управление (ГУ). Соотношение данных понятий определяется соотношением политической власти и государственной как ее ядра. Не вся политическая деятельность является государственной. Главной особенностью ГУ является опора на легитимное насилие, т.е. на обладание властными полномочиями, статусными, административными ресурсами для проведения в жизнь управленческих решений.
Политическое управление (ПУ) – это процесс постановки общенациональных задач развития, разработки политического курса, принятия решений на общегосударственном уровне, в который вовлечены не только органы государственной власти, но и политические партии, общественные объединения гражданского общества. В условиях демократии возникает соучастие граждан в процессе политического управления, разработке и реализации властно-управленческих решений, отборе самих управленцев, контроле над деятельностью властных структур.
ГУ осуществляется в русле государственной политики. Поэтому в определенной части оно политизировано, т.е. между политикой и государственным управлением существует взаимопроникновение.
Специфичность ГУ выражается в том, что:
– оно обеспечивается государственной властью, возможностями принуждения;
– распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы в рамках проводимой государством международной политики;
– проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер, зависят от того, каков уровень развития государства, какие цели ставит перед собой субъект государственной власти;
– имеет публичный, повседневный, оперативный характер;
– его характерными чертами являются объективность, системность, организованность, вертикальность (субординация, иерархичность) системы ГУ, что позволяет добиваться согласованности, координации, целеустремленности и эффективности ГУ;
– в политической жизни происходят многочисленные случайные отклонения от необходимого; под их влиянием система входит в новое качественное состояние и ее возможные изменения становятся многовариантными и непредсказуемыми. В этой связи управленец напоминает собой путника перед развилкой многих дорог. Это обусловливает творческий, альтернативный характер самого процесса управления. Поддержание равновесия в принципе неустойчивых систем исключает возможность использования заранее известного единственного варианта.
Государственное управлениеможно рассматривать в широком и в узком смыслах. В первом случае ГУ (государственная (публичная) политика (Public Policy) – это осуществление государственной власти через принятие политико-государственных решений и их реализацию; это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, жизнедеятельность людей с учетом механизмов обратной связи; это рациональное регулирование общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти, опираясь на официальные институты.
ГУ в широком смысле осуществляют парламент, Президент, правительство, суды, прокуратура, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач. ГУ также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления. Данные субъекты будут отражены в моделях управления, о которых речь пойдет ниже.
В узком смысле ГУ (государственное администрирование (Public Adminisration) – деятельность органов государственной власти по практическому воплощению выработанного политического курса (public policy). ГУ– это исполнительно-распорядительнаядеятельность, осуществляемая на профессиональной основе специализированными органами власти и должностными лицами, в первую очередь органами исполнительной власти. Подобное понимание ГУ свойственно административному праву, в рамках которого ГУ является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором и стоит на втором месте после законотворческой деятельности. Специалисты по административному праву считают, что в процессе ГУ политика не формируется, а реально воплощается в жизнь. Деятельность по ГУ противопоставляется деятельности по формулированию политического курса и политической деятельности.
Следует отметить, что не все в ГУ относится к сфере политики. Многие функции управления далеки от политики и имеют характер технологического управления, рутинного администрирования. Например, принуждение по отношению к преступникам, управление дорожным движением, производством, работа любого клерка в госучреждении не могут рассматриваться как политическая деятельность. Подлинно политической может считаться деятельность, связанная с принятием решений и выбором целей или влиянием на данный процесс.
Виды управления
По стилю управления (по роли человека как объекта управления):
– демократическое управление. Внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера. Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму;
– авторитарное управлениеисходит из того, что для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти. Авторитарный стиль управления имеет тенденцию к тоталитаризму;
– невмешательское управление. Для такого стиля характерно невмешательство в деятельность коллектива, работникам предоставлена полная самостоятельность, возможность индивидуального и коллективного творчества. Такой руководитель готов отменить ранее принятое им решение, особенно если это угрожает его популярности.
По характеру управляемого объекта:
– отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции. В последнее время на передний план выступают формы межотраслевого управления;
– территориальное управление осуществляется высшими республиканскими органами власти и тремя уровнями местной власти.
По способу учета интересов объектов управления:
– административное управление прямо воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно реализуется через назначения, освобождения от работы, поощрения, наказания должностных лиц;
– экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству.
В зависимости от основы формирования целей и программ:
– традиционное управление основано преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования. Таково, например, монархическое правление;
– эмпирическое управление базируется на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок – типичная модель эмпирического управления;
– научное управление осуществляется в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Научное управление – идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.
Отдельным видом управления является политический менеджмент – особый вид управления в политике, когда субъект управления лишен возможности создавать общеобязательные нормы, опираться на право государственного принуждения или на статусное право в политической организации.
Политический менеджмент позволяет политическим субъектам решать весьма специфические и важные задачи: формирование авторитета государственного или политического деятеля, повышение его рейтинга; создание положительного имиджа государственного учреждения, политической партии, общественной организации; привлечение сторонников к той или иной политической программе, мобилизация масс для политической поддержки; воздействие на электоральные предпочтения населения; создание благоприятных условий для организации политических союзов, блоков; воздействие на политических оппонентов, на лиц, принимающих государственные решения.
Специфика всех этих задач заключается в том, что для их реализации субъект управления не может воспользоваться властными полномочиями, он лишен легитимного права диктовать правила игры, не может издать указ или принять закон, не может прибегнуть к принуждению, он должен побуждать к действию. Поэтому вынужден влиять, опираясь на знание особенностей мотивации конкретных людей, его главным оружием становится знание психологии личности и психологии масс.
Объект управленческого воздействия в этом случае находится вне зоны статусного подчинения: он не обязан (по закону, по установлению, по статусу) любить или ненавидеть политического лидера; он может примкнуть к любой политической организации; его нельзя заставить воздержаться от распространения слухов о произволе бюрократии в том или ином государственном учреждении и т.д.
Выделяют такие виды политического менеджмента, как политический имиджмейкинг, брендинг, политический РR, электоральный менеджмент, регулирование политических конфликтов, лоббистская деятельность, технологии заключения политических союзов и соглашений.
Приемы политического менеджмента все чаще используются в практике демократического государственного управления. Это связано с такими важными процессами, как изменение роли масс в политической жизни общества; утверждение в сознании многих людей ценностей либерализма; демократизация обществ; утверждение в политической практике многих современных государств принципов правового государства; введение всеобщего избирательного права; превращение политических партий и общественных организаций, групп интересов в самостоятельных, активных субъектов.
II. Функцииуправления – это основные виды управленческой деятельности, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. На набор функций ГУ, с одной стороны, влияют состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, а с другой стороны, место и роль государства в обществе. Другими словами, государство является, с одной стороны, доминирующим политическим институтом, который осуществляет легитимное насилие, а с другой – оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития.В качестве системы ГУ реализует несколько функций:– диагностическая – анализ социально-политической ситуации, выявление проблем, изучение общественных потребностей, интересов, настроений;
– целеполагающая – разработка и выбор приоритетных направлений развития страны, которые направлены на решение следующих задач:
– политических – обеспечение гражданского мира, целостности и сохранности общества, соблюдения прав граждан;– социальных – комплексное развитие социальной инфраструктуры, обеспечение социальной справедливости и социальной защищенности; – экономических – создание предпосылок для экономического развития общества, повышения благосостояния населения;– культурных – содействие развитию науки, образования, искусства, приобщению граждан к ценностям мировой культуры; – международных – укрепление суверенитета государства, повышение его имиджа как субъекта международных отношений;– институциональная – создание необходимых для решения государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов;
– мобилизационная – реализация целей и задач, выдвинутых в политических программах посредством привлечения и перераспределения необходимых ресурсов;
– идеологическая – формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество, формирование поддержки, доверия политическим инициативам;
– контролирующая – управленческие структуры отслеживают качество исполнения решений, их результаты и последствия для общества. Механизмы обратной связи позволяют оперативно вносить коррективы в реализацию проектов;
– регулятивная – регулирование поведения субъектов посредством нормативно-правовой системы.
Уровни государственного управленияВ зависимости от масштабов целей, привлекаемых ресурсов, срока исполнения принимаемых решений в ГУ можно выделить уровни стратегического, тактического и оперативного управления. Уровень стратегического государственного управления (государственное строительство) наиболее сложен по своему содержанию, набору элементов и их взаимозависимости. Стратегический уровень характеризуется охватом значительного исторического времени действия – от 5 лет и более; вовлечением в анализ разнообразных преобразуемых явлений, отношений, процессов и факторов; системным, иерархичным построением целей, в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества); комплексностью
и многообразием используемых ресурсов, в том числе и созданием новых ресурсов. Этап государственного строительства связан с формулированием государственной политики, а значит, с ПУ.
В содержание стратегического управления входит: определение форм государственного правления и административно-территориального устройства; формирование типа политического режима; разделение полномочий между ветвями власти; определение стратегии развития государства, его основных целей, приоритетов, функций. Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной, убедительной и реальной. На стратегическом уровне ГУ соединяет национальную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Здесь ошибки, заблуждения, иллюзии оборачиваются очень тяжелыми последствиями, на преодоление которых уходят часто десятилетия, а некоторые вообще неисправимы.
Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок через решение промежуточных задач, рассчитанных на ближайшую перспективу. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.
Оперативное управление призвано решать текущие, повседневные, возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант, исходя из сложившихся условий.
Оперативное и тактическое управление связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью, реализацией государственной политики, с ГУ в узком смысле слова. Его содержание составляют, например, кадровая политика; дробление государственной политики по основным направлениям деятельности государства; составление плана последовательных действий по решению какой-либо актуальной проблемы; формирование бюджета.
На сегодняшний день в Республике Беларусь государство и его органы являются главными субъектами, формулирующими позитивные программы решения социально-политических проблем и обеспечивающими реализацию этих программ.
Для принятия грамотных стратегических управленческих решений необходим добросовестный анализ основных внутренних и внешних факторов. Квнешним факторам относятся: воздействие процессов глобализации; конкуренция между странами по скорости вхождения в мировое сообщество; воздействие России и стран СНГ; европейское влияние; региональные изменения в сопредельных государствах.
Внутренние факторы не менее разнообразны: демографические показатели; экономическая среда; социальные параметры (общественное мнение, образование, здравоохранение, безопасность личности и борьба с преступностью и т.д.); природно-географические условия; экологическая среда; политические условия; духовная культура; субъективные факторы (потребности, интересы, чувства).
Политические решения высших государственных лиц принимаются с учетом взаимодействия внутренних и внешних факторов на основе скрупулезной экспертизы.
Далее рассмотрим модели ГУ. (См.: С.В. Решетников,
Н.А. Антанович. Политическое управление в структуре государственной власти // Проблемы управления. – 2007. – № 2).
Типовая модель является основой централизованной системы управления и включает все нижеследующие компоненты, кроме субъектов хозяйствования:
Анализ ситуации
 |
Нормативно-правовое регулирование на высшем уровне
(Президент, Совет Министров, Национальное собрание) –
стратегические политико-управленческие решения
Местные исполнительные и распорядительные органы
(осуществляющие непосредственную реализацию принятых
программ, непосредственно предоставляющие
соответствующие услуги адресату)
Субъекты хозяйствования (предприятия, учреждения,
физические лица), экономически стимулируемые для
обеспечения благоприятных условий трудовой деятельности
Адресат
Анализ ситуации на выходе
Модель частичной деконцентрации управленческого цикла (включает все указанные элементы) более полно задействует потенциал гражданского общества, стимулирует экономическую активность граждан. Частичная деконцентрация управленческого процесса позволяет задействовать государственные ресурсы, активизирует ресурсы общества. Ответственность за политические решения перемещается и на низшие этажи государственного управления. При этом «вход» системы управления максимально приблизится к адресату, что облегчит обратную связь и сделает систему более способной к саморегуляции. Предложенная модель предполагает деконцентрацию тактических (разработка детальных средств и приемов достижения цели) и текущих решений (решение повседневных вопросов) при сохранении централизации в принятии стратегических решений (касаются коренных, основополагающих проблем всей управляемой системы).
III. Принципы государственного управленияПринципы управления – это правила, которыми должны руководствоваться субъекты управления. Это важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность государственного управления. В отличие от закономерностей принципы объективны лишь по источнику, а по своей сути они субъективны. Практическое осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности.
1. Принцип научностипредполагает использование новейших достижений современных наук, в частностикибернетики,политической социологии, политической психологии,многообразного опытаполитического менеджмента. Управленческие действия должны осуществляться посредством применения научных методов и подходов, на основе познания и использования объективных закономерностей.
2. Принцип объективности – в процессе управления следует опираться на знание законов общественного развития, учитывать реальную конфигурацию общественных процессов, исходить из объективных факторов, имеющихся возможностей, а не надуманных, внешне красивых схем и экстравагантных прожектов.
Вместе с тем преувеличение значения объективности ведет к стихийности, снижению роли субъективного фактора в жизни общества. Последнее обстоятельство наглядно проявилось, к примеру, во время мирового финансового кризиса 2008 г. Именно абсолютизация объективных рыночных законов привела к таким последствиям.
3. Принцип системности. В процессе решения управленческих задач следует учитывать взаимосвязь, взаимовлияние различных факторов общественной жизни: социально-экономических, политических, духовных. Абсолютизация одного из них, при игнорировании других, может привести к нежелательным результатам. Например, так называемый технологический детерминизм исходит из того, что развитие науки и общества является панацеей от всех проблем. Однако опыт последних десятилетий выявил односторонность такого подхода. Следует отметить, что в обществе главное все: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление.
Системность выражается и во всесторонней проработке принимаемых политических решений, анализе всех возможных вариантов их реализации, координации усилий на различных направлениях. Этот принцип предполагает также упорядочение политической системы, совершенствование ее структурного и функционального единства.
4. Принцип эффективности (оптимальности) означает достижение поставленной цели в максимально короткий срок и с наименьшими затратами материальных средств, усилий, человеческой энергии. Эффективность управления обществом зависит от умения управлять общественно-политическими процессами, от организации жизнедеятельности людей, их взаимоотношений, способности субъектов управления мобилизовать усилия людей, стимулировать их активность.
5. Принцип информационной достаточности. В условиях небывалого роста объемов информации огромное значение приобретает интенсификация информационных процессов. Автоматизация актов управления с помощью электронно-вычислительной техники, способной с огромной скоростью производить сложнейшие расчеты, находить нужные сведения, позволяет оптимизировать управление, решать задачи политического руководства с наименьшими затратами труда, времени и с наибольшей точностью. Современные ЭВМ и информационные системы освобождают человека от многих рутинных умственных операций.
6. Принцип обратной связи. По каналам обратной связи, выражающей реакцию объекта на управляющее воздействие, информация о работе управляемой системы непрерывно поступает в управляющую систему, которая имеет возможность корректировать ход управленческого процесса.
7. Принцип эволюционизма предполагает необходимость повседневного совершенствования процесса управления, приведения его в соответствие с новыми условиями каждого нового периода. Управлению должны быть свойственны плавный, созидательный, планомерный характер, преемственность, последовательность стадий и этапов, относительная независимость от социальных и политических катаклизмов.
8. Принцип главного звена. При решении той или иной управленческой задачи органам ГУ всегда приходится принимать во внимание множество явлений, событий, факторов. Однако из всей их совокупности важно выделять решающие, от учета которых зависит достижение желаемого результата. Это позволит оптимизировать управленческий процесс.
Найти основное звено в управлении означает выявить главную причинную связь, определяющую качественную специфику политической системы, ее сохранение, прогресс, динамику развития. Основное звено – это то звено, которое цементирует систему, объединяет, интегрирует ее в единое целое, обеспечивает ее функционирование и совершенствование.
9. Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации –это диалектическое сочетание административного и самоуправленческого начал в политическом управлении. Необоснованный крен в сторону централизма ограничивает инициативу, самодеятельность работников. Перекос в сторону безбрежного демократизма способен породить анархические и другие отрицательные тенденции.
10. Принцип сочетания коллегиальности и личной ответственности. Сила управления в партнерстве, кооперативности, умении делегировать ответственность. Умелый руководитель доверяет подчиненным, поощряет их инициативу, учитывает их мнение при принятии решений. Но когда решение принято, устанавливается личная ответственность каждого работника за порученное ему дело, за исполнение решения. Предпочтительнее быть первым среди равных, нежели первым без равных.
В политической науке не существует единого мнения по вопросу выделения принципов управления. В теории государственного управления можно также встретить формулирование основных принципов ГУ, исходя из его ценностей:
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями ГУ являются ценности правового государства. Исходя из этого, принципами ГУ являются: принцип верховенства права, когда государственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям Конституции; наличие справедливых законов; установление режима повсеместного и полного исполнения правовых актов; действенная защита прав человека, особенно меньшинств; равенство и недискриминация; принцип разделения властей.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Отсюда следуют принципы демократизма, следования воле народа; участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества; развитие местного самоуправления; прозрачность, подотчетность, публичность, объективность, оперативность в работе органов управления.
Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями ГУ должны быть эффективность, экономичность и результативность. Поэтому важнейшим принципом является обеспечение нужного социально-экономического результата с наименьшими затратами или получение максимального результата при заданных затратах.
Эффективность ГУОбычно эффективность понимается как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. Эффективность можно трактовать и как производную от издержек при достижении целей. Как видим, эффективность в социальных системах – весьма многогранное явление.В основе критериев эффективности ГУ, посредством которых можно оценить приносимый им эффект, определить результат, уровень и качество управления, лежат принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.
Критерии эффективности государственного управления как выражают требования объективных законов управления, так и формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их от типа политической системы, конкретно-исторических условий, в которых она функционирует.
Критерии общей социальной эффективности определяются как способность ГУ удовлетворять реальные жизненные потребности общества, степень реализации взятых на себя государственным управлением обязательств по обеспечению динамичного и гармоничного развития общества. К ним относятся: уровень производительности труда, темпы экономического развития государства; уровень национального благосостояния, качество жизни людей; уровень личной и общественной безопасности; уровень развития культурной, здравоохранительной и образовательной сфер; экологическое состояние; степень развития прав и свобод.Определяющими факторами эффективности ГУ выступают наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей и успешное решение проблемы оптимальной защиты интересов государства. В этой двуединой задаче – важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.
Для оценки эффективности функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами используют следующие критерии: целеориентированность системы ГУ, взаимосвязь между целями и реальными результатами ГУ; затраты времени на решение управленческих вопросов (когда и что обещали – когда и что выполнили); стиль функционирования государственной системы; сложность организации объектов ГУ; общие издержки (экономические, социальные, технические, кадровые и др.) на содержание управленческо-государственной системы.Можно анализ эффективности ГУ детализировать оценкой каждого конкретного управленческого органа. При этом внимание следует обратить на: степень соответствия содержания управленческой деятельности госорганов и должностных лиц тем параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа или должности (каждый должен заниматься своим делом); законность решений и действий госорганов и органов местного самоуправления; уровень демократизации управленческой деятельности; мера обеспечения государственного престижа в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица; правдивость управленческой информации; моральное состояние в органах управления; источник результата управления (профессионализм, талант либо чрезмерные финансовые затраты).Итак, государственное управление – это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма, но последняя не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.
ЛЕКЦИЯ XVIII