Государственное регулирование как форма управления социальными отношениями
Многочисленные эмпирические исследования, проведенные на зарубежном материале, убедительно показывают, что в таких сложных системах, как общество, управление составляет самое существо почти всех процессов и явлений, оказывая при этом влияние на интересы всех людей, а значит — на все социетальные и частные сферы человеческой деятельности. Управление, понимаемое как политика, находит свое выражение в сотрудничестве, переговорах и борьбе вокруг использования, производства и распределения ресурсов она является измерением производства и воспроизводства общества, а также занимается "преобразовательными возможностями" социальных агентов и институтов ".
Иными словами, государственное регулирование социальных отношений, будучи одной из политических основ правопорядка и справедливости — непременно должно выступать либо в качестве прямого экономического регулятора, либо в качестве гаранта некоторых форм регулирования. Даже при максимально ограниченном в своих возможностях и объеме полномочий, по представлениям крайних либералов, в капиталистическом государстве (вроде идеальной модели британского государства XIX в.) в его полном ведении остаются обеспечение воспроизводства стабильных отношений собственности и денежной системы (публичного порядка), а также воспроизводство общих материальных условий рыночного хозяйствования (инфраструктуры и т.д.). В свою очередь, на "внешнее государство" возлагается становящаяся все более важной функция управления условиями общения, прежде всего экономического, нации с внешним миром, то есть с другими суверенными национальными сообществами. Таким образом, одной из главных компетенций государства является оптимизация "правил игры", в соответствии с которыми в каждый данный период времени строятся экономические и социальные отношения, связующие общество в единое пространство - нацию-государство. Современные правила игры в мире высоких жизненных стандартов и изощренных технологий в условиях глобализации многих социально-экономических процессов возлагают на государство (как на "внутреннее", так и на "внешнее") ответственность за контроль над экономической конъюнктурой, во многом зависящей от качества совокупного работника и трудовых отношений в целом.
Политический анализ процессов регулирования государством социальных отношений входит в проблемный комплекс такого раздела науки, как государственное управление (government). Категория "государственное управление" обозначает целенаправленное воздействие одной относительно самостоятельной системы — государства — на другие с целью вызвать требуемые изменения. Сложные, конфликтогенные проблемы современного мира невозможно решить с помощью исключительно технологических инноваций и экономических средств. Право собственности субъектов производства на их долю совокупного богатства и само существование денежной и финансово-кредитной систем, объединяющих политику и отделяющих ее от других, предполагают компромиссы, институационализированные в сфере политики. Точно также внутри самих производств борьба за лучшие условия и оплату труда является микросоциальной формой политики. Политика, и прежде всего политика государства, преобразуясь соответственно велениям времени, обновляющимся общественным требованиям, вырабатывает (после накопления и аналитической обработки информации) необходимые подходы, в частности, к оценке разных политико-экономических стратегий и выбирает ту из них, которая самым оптимальным образом сбалансировала бы противоречивые интересы всех социальных классов и групп, подчинив их общему интересу нации. А верховным интегратором этого последнего выступает государство.
Не для каждого типа общества вопрос об отношениях "государство — общество" (или "государство — экономика") ставится одинаково. Сфера экономического должна быть "автономизирована" в гражданском обществе, в определенном смысле выделена в нем рамками властных отношений, которые определяются как специфически политические: оформление законов и норм, монопольное право на легитимное принуждение, единообразная юрисдикция и т.д.
Модель каждого государства может быть рассмотрена под углом зрения принятого в нем способа регулирования — сочетания механизмов, обеспечивающих совместимость противоречивого, конфликтного поведения индивидов с коллективными принципами организации данного сообщества, а в экономическом плане — с логикой режима накопления. Способом регулирования в таком контексте можно назвать всю совокупность ясно определенных и структурированных норм, институтов, компенсаторных (выравнивающих) механизмов, которые на постоянной основе выверяют, то есть регулируют, индивидуальное и/или групповое поведение (политическое, экономическое, социальное), выстраивая его соответственно принципам и логике устройства данной политико-экономической системы, предотвращая нежелательные для нее девиации (отклонения) такого поведения. Институциональными формами регулирования являются правила рыночной конкуренции, социальное законодательство, нормы функционирования денежной и финансово-кредитной системи т д. Эти институциональные формы могут быть как чисто государственными (законы, постановления, госбюджет и связанные с их осуществлением институты), так и частными или полуобщественными, но в четко определенной мере нормируемыми и/или финансируемыми государством (система коллективных договоров, арбитражные, посреднические и управленческие институты различного назначения с двойными или более источниками финансирования).
В условиях либерально-демократической системы регулирование со стороны государства социальных подсистем или субъектов лучше описывать с помощью политологического концепта "влияние" — способности одного политического субъекта желательным для него образом воздействовать на поведение других, нежели употреблять "власть", "принуждение", "давление" и пр. Так что в данном контексте "регулирование" понимается как упорядочение, регламентация, подчинение определенным правилам, влияние на работу социально-экономического механизма с тем, чтобы добиться нужного протекания каких-либо процессов. Регулирование социальных, в том числе трудовых, отношений в либеральной политико-экономической системе — это, по сути дела, постоянно действующий механизм гармонизации социальных интересов, где этатистское участие обусловливается объективным различием потребностей включенных субъектов (авторов), каждый из которых стремится реализовать свою партикулярную политическую практику, и необходимостью их уравновешивания для поддержания оптимального общественного порядка.
Таким образом, стабильность денежной системы или политики перераспределения доходов между трудом и капиталом в пользу социально уязвимых категорий населения в условиях рыночной экономики достигается регулированием со стороны государства (в первом случае — через государственную опеку над эмиссией денег, банковское законодательство; во втором — через коллективные договоры, институты "государства всеобщего благоденствия", социальное законодательство и пр.). Бюджетная политика — также мощнейший инструмент госрегулирования, едва ли не более эффективный, чем планирование (вряд ли кто сейчас возьмется отрицать его наличие в либеральных демократиях с рыночной экономикой). Кроме того, существуют и активно используются такие регуляторы, как индустриальная и аграрная политика, протекционизм и тому подобные. Собственно говоря, один из вариантов предельно либерального подхода к регулированию государством, например, условий труда — это обозначение им обязательных минимумов (зарплаты, техники безопасности и т.д.), которые, как правило, проявляют тенденцию к повышению в пользу работника, и только в отношении продолжительности рабочего времени — обязательного максимума.
Во второй половине ХХ века некоторые идеи в области управления были оформлены в доктрину менеджеризма. На ней вряд ли стоит подробно останавливаться, тем более, что многие ее положения в последние десятилетия были подвергнуты убедительной критике, однако ряд выделенных менеджеризмом закономерностей управления организационными системами (корпорациями, госслужбами, даже более крупными системами различного назначения) продолжает оставаться существенным для государственного регулирования, в частности: нормы управляемости, оптимизация информационных потоков, построение гибких управленческих структур и т.д. Последнее, кстати, и вызвало к жизни идеи обновления посредничающих институтов управления, с помощью которых проводятся нормы, стандарты и обустраивается "игровое поле", легитимизированные гражданским обществом.
Современные методы политического управления требуют (в том числе и для снижения нагрузки на государство, активизации "партнерского", а не диктаторского стиля его отношений с обществом) распределить политическое влияние и ответственность в обществе между традиционными и сравнительно новыми, образца XX - XXI вв., системными субъектами, набравшими достаточную силу для того, чтобы решать вопросы выбора целей массового действия, — предпринимательством как особой корпорацией, гражданскими службами (профсоюзами, другими ассоциациями), с одной стороны, и самим правительством — с другой. Последнее в индустриально развитом обществе в настоящее время все более превращается из исполнителя в распорядителя, по "субподряду" передающего отдельные виды общественно необходимой деятельности посредническим институтам, частным и полуобщественным службам, сохраняя за собой регулирующие полномочия в постоянно уточняющемся объеме. В этом — специфика современного государственного управления.
Современное государство делегирует в социальные подсистемы (наемный труд, предпринимательство и др.) ответственность за их внутреннее регулирование, продолжая, однако, оказывать содействие и осуществлять контроль (согласно своему императиву, в данном случае либеральному, — защиты прав граждан) либо непосредственно, но чаще всего — через специализированные посреднические институты управления (медиаторы). Эти институты являются также своеобразными рецепторами, фиксирующими и передающими информацию, например, о состоянии трудовых отношений. Политический анализ и обобщение показателей конкретной практики таких медиаторов дают возможность оценки альтернатив, распознания тенденций и изучения типичных конфликтогенных ситуаций в поведении субъектов, попавших под регулирование, в сферах перераспределения ресурсов и самих индустриальных отношениях. Это нужно для выработки наиболее эффективной социальной политики, включая планирование — программирование — финансирование, если потребуется, правительственной доли в проектах, что собственно и составляет существо политического управления. Государственная политика реализуется опять же путем институционального регулирования и детерминирована возможностью национальной экономики обеспечить необходимые для нее ресурсы.
Из вышесказанного следует, что многие политико-управленческие решения адресованы посредничающим институтам, с помощью которых и осуществляются определенные перманентные и ситуационные цели государства. Взятое в целом, государственное управление являет собой сложный процесс макросоциальной регуляции, в котором функция (роль) государства по преимуществу состоит в определении способов удовлетворения потребностей и реализации интересов разных социальных субъектов при соблюдении главного требования — гарантии поддержания консенсусной базовой структуры отношений в данной политической системе, на что, собственно, общество и уполномочивает "нанимаемое" им государство, легитимизируя его право вмешиваться в экономическую и социальную жизнь.