Формы правления и государственное устройство
План
1. Типология форм правления. Республика и монархия.
2. Типы монархий
3. Типы республик
4. Формы государственного устройства. Унитаризм, федерализм
Список литературы:
1. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. – М., 1997.
2. Василик М. Политология. – М., 2005
3. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник. – М., 2006.
4. Мухаев Р.Т. Теория политики. – М., 2006
5. Михайловская И.Б и др. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М., 2008
Цель – определение формальных структур форм правления в контексте содержательного анализа теории разделения ветвей власти. Определение форм государственного устройства точки зрения эффективности управления государством.
Форма правления определяется структурой и правовым положением высших органов государственной власти. Характер формы правления зависит от организации верховной государственной власти. Формы правления различаются в зависимости от того, принадлежит ли верховная власть в государстве одному лицу, или она осуществляется при помощи различных демократических институтов.
Принято различать две основные формы правления: республику и монархию.
Форма государственного правления дает возможность уяснить:
- как создаются высшие органы государства и каково их строение;
- как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;
- как строятся взаимоотношения между высшими государственными органами и населением;
- в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы граждан.
В переводе с греческого «монархия» означает единовластие. В современном понимании монархия – это не просто власть одного, но власть наследуемая. Монарх получает верховную власть по наследству и не несет юридической ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от власти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха. Хотя из истории известно, что монархами становились феодалы и добывали трон для себя в результате иногда выборов, чаще насилия, изредка приглашения.
Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, формальные черты монархии.
Монархияпредставляет форму правления, при которой верховная власть принадлежит юридически одному лицу, занимающему свою должность в порядке престолонаследия. Основными признаками классической монархии являются:
- существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно;
- наследственный порядок преемственности верховной власти;
- представительство государства монарха по своему усмотрению;
- юридическая безответственность монарха.
Различают монархию абсолютную, конституционную, дуалистическую и теократическую.
Парламентская монархия, как наиболее распространенная форма конституционной монархии характеризуется следующими признаками:
- правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
- лидер партии, получившей наибольшее число депутатских мест, становится главой правительства;
- в законодательной, судебной и исполнительной сферах власть монарха практически отсутствует, она является символической;
- законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
- правительство, согласно Конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.
Примерами такой монархии можно считать Великобританию, Бельгию, Данию и т. д.
Монархическая форма правления в Великобритании - наиболее типичный пример парламентской монархии. С формальной точки зрения высшим органом исполнительной власти является монарх, при котором действует тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра.
Монарх при данной форме правления «царствует, но не правит». Правом вето в отношении законов, принятых парламентом, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет свое право по указанию правительства. Как правило, он лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него акты подготавливаются правительством и скрепляются либо его главой, либо соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым правительство берет на себя ответственность за данный акт монарха, ибо сам монарх не ответственен (в Великобритании это выражается принципом «Король не может быть не прав»).
Главный отличительный признак парламентской монархии – политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность. Если парламент выразит недоверие правительству, правительство должно уйти в отставку. Однако это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы, с тем, чтобы конфликт между законодательной и исполнительной властью разрешил сам народ. Таким образом, при парламентской монархии одним из главных моментов государственного управления является сотрудничество между парламентом и правительством. Именно поэтому главой правительства монарх назначает, как правило, лидера партии, располагающей большинством мест в парламенте.
В мире встречаются такие форма правления, которые не укладываются в общепринятую классификацию. Такова, например, Малайзия. По конституции 1957 года она представляет редкую разновидность конституционной монархию – выборную, когда монарх избирается на 5 лет (по очереди из правителей девяти государств, входящих в федерацию). В ОАЭ действует коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.
Республика представляет собой форму правления, при которой высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Республиканская форма правления существовала еще в рабовладельческом государстве, но наибольшее развитие получила в современных обществах.
Различают две основные формы республиканского правления: президентскую и парламентскую.
Президентская форма правленияхарактеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и правительства. Формальной отличительной особенностью является отсутствие должности премьер – министра.
Основные черты:
1. внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;
2. отсутствие у правительства института парламентской ответственности;
3. отсутствие у президента права роспуска парламента.
Президентская республика (с латинского – сидящий впереди) строится по принципу жесткого разделения властей и принципа сдержек и противовесов, закрепленного в Конституции.
Главный признак данной формы правления – отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. В президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать.
Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемом президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. С другой стороны, депутаты могут объявить импичмент президенту, судебный контроль за его деятельностью. Этот тип республики был впервые введен в США на основе Конституции 1787 года. Широко распространена данная форма в странах латинской Америки.
Президентская форма правления в США.
Согласно Конституции, президент - глава государства и исполнительной власти. Это единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми гражданами косвенным путем сроком на 4 года и может быть переизбрано только один раз. Президент избирается косвенным голосованием коллегией выборщиков от каждого штата. Причем выборщики рассматриваются не как делегаты от народа, а как агенты от партии, то есть, обязаны голосовать за кандидата от той партии, от которой он избран. Таким образом, когда известно количество выборщиков, избранных от каждой партии, то фактически определяется, кто из кандидатов станет президентом.
Полномочия президента:
1. решающая роль в определении программы правительственной деятельности и права принятия окончательных решений;
2. руководство административным аппаратом, вооруженными силами, государственным аппаратом, назначение федеральных судей и др.
Формально президент не должен вмешиваться в деятельность парламента, но на практике сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент. Одно из них – право вето на законопроекты, вотированные парламентом. Для преодоления вето необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством (2\3 голосов) в обеих палатах конгресса (палата представителей и сенат).
В то же самое время в Конституции предусмотрены средства контроля со стороны парламента за исполнительной деятельностью президента. Одно из них – голосование бюджета обеими палатами. Решая вопрос о доходах и расходах государства, палаты могут существенно ограничивать главу государства.
В области внешней политики Конституция возложила на сенат ратификацию международных договоров (2\3 голосов), а на конгресс - полномочия разрешать президенту объявлять войну. Право объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, по Конституции закреплено за Конгрессом. Однако президенты многократно (порядка 200 раз) использовали вооруженные силы за рубежом без объявления конгрессом войны.
Законодательную функцию конгресс осуществляет при сильном влиянии президента и верховного суда посредством различных методов: посланий, поддержанием контактов с влиятельными членами парламента и другие. В президентском аппарате имеется специальная группа помощников по связям с конгрессом, одна из задач которой состоит в ежедневном контроле за прохождением через конгресс приоритетных для администрации законопроектов. И когда судьба значимого законопроекта находится под вопросом, то президент подключает все необходимые рычаги власти.
При президентской форме наиболее важно взаимодействие президента и конгресса, поэтому постоянной задачей президента становится поиск поддержки большинства в парламенте. Отсутствие поддержки может выразиться при чрезвычайной ситуации в привлечении президента к ответственности при помощи процедуры импичмента.
Также существуют смешанные полупрезидентские формы правления.
Основные признаки:
- избрание президента всеобщим голосованием;
- собственные прерогативы президента, позволяющие ему действовать независимо от правительства;
- наличие премьер – министра и министров, образующих правительство, ответственное перед парламентом.
В Западной Европе полупрезидентская форма правления действует во Франции, Исландии, Австрии, Португалии и др.
Полупрезидентская республика во Франции.
В структуре исполнительной власти наряду с президентом действует премьер-министр и правительство, пользующееся определенной автономией. Это освобождает президента от текущих дел.
Президент Франции избирается на 5 лет, не несет политической ответственности за свои действия ни перед каким органом и никем не контролируется. Принцип неответственности президента предполагает контрасигнацию его актов (визирование премьер-министром или министрами, несущими ответственность). В тоже время Конституция перечисляет акты президента, свободные от контрасигнации – назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск национального собрания, чрезвычайные меры, послание президента парламенту, обращение в конституционный совет, назначение части членов конституционного совета (трех из девяти).
Традиционными прерогативами президента:
- представительство в отношениях с зарубежными странами и международными организациями;
- аккредитование и прием послов;
- объявление войны с согласия парламента;
- ратификация международных договоров;
- право вето на законопроекты, если они не соответствуют конституции;
- может созвать чрезвычайную сессию парламента, причем послания президента обсуждению не подлежат;
- в сложных критических ситуациях президент может взять всю полноту власти, консультируясь с премьер – министром, конституционным советом, председателями обеих палат, но их мнение его не связывает.
Парламент не может быть распущен, но он лишается возможности выразить недоверие правительству. Таким образом, в руках президента сконцентрирована огромная власть, его полномочия шире, чем права и полномочия президента США. Однако полнота его власти зависит от расстановки политических сил в парламенте.
Парламентская республика характеризуется провозглашением главенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью является наличие должности премьер-министра.
В парламентской республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства в формировании правительства носит номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентской республике правление носит партийный характер, что вовсе не является обязательным для президентской республики.
Для парламентской республики характерен большой разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти:
- провозглашается верховенство парламента, фактически он работает под жестким контролем правительства;
- устанавливается ответственность правительства перед парламентом, фактически парламент всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие;
- президент наделен обширными полномочиями, но они осуществляются не им, а правительством.
Парламентская форма правления действует в Германии, Италии, Ирландии, Швейцарии, Турции и др.
Парламентская форма правления в Германии.
Главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым федеральным собранием сроком на 5 лет.
Для большинства актов президента нужна контрасигнация актов федеральным канцлером или соответствующим министром.
Но у президента достаточно полномочий,чтобы активно влиять на политику:
- участвовать в заседаниях парламента;
- по предложению канцлера распустить нижнюю палату парламента (бундестаг);
- по предложению правительства и согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости;
- президент не несет политической ответственности за свои действия.
Главное место в системе центральных органов занимает федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров. Кандидатура канцлера предлагается президентом и избирается большинством голосов бундестага. Канцлер назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано конституцией.
Правительство ответственно только перед нижней палатой. По конституции бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь при условии, что большинством голосов ему изберут преемника. В то же время в качестве ответной меры правительство может обратиться к президенту с просьбой о досрочном роспуске Бундестага.
Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту с 4–летним сроком полномочий, избираемому по весьма сложной системе. На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой «чистой» системе присущи свои достоинства и недостатки.По нашему мнению, Казахстан не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке, (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. В Казахстане роспуск парламента осуществляется после консультаций Президента с председателями Палат Парламента и Премьер-министром; роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Такую систему правления можно охарактеризовать как президентскую смешанную систему, или как смешанную систему с сильным Президентом.Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности. Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной «триады». Концентрация значительных полномочий у главы государства в Казахстане обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества. С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций президентской власти, поскольку в смешанных республиках содержится много общих положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы непосредственно правового статуса главы государства. С другой стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно необходимо в переходные периоды.Процесс властвования упорядочивается и регулируется при помощи специального механизма власти - системы организаций и правовых норм их устройства и деятельности. Механизм власти имеет сложную и иерархичную структуру. Первичным субъектом власти, ее источником является народ, реализующий часть властных функций непосредственно, а часть - делегируя официальному представителю (государству).
Применительно к обществу механизмом власти выступают система государственных органов и политических институтов, а так же нормативно-правовая база. Законное право государства разрабатывать и претворять в жизнь решения, от которых зависит создание и распределение ценностей, не может осуществляться из единого центра, единым властвующим субъектом. В силу этого объективно вытекает проблема разделения власти.Активными разработчиками ее были Локк и Монтескье. Впервые данный принцип официально был закреплен в Конституции США, упоминание о нем встречается в актах Великой французской революции. Политический опыт этих стран свидетельствует о целесообразности разделения власти, т.к. оно позволяет не только конкретно определить рамки и функции деятельности каждой ветви власти, но и установить контроль, внедрить систему «сдержек и противовесов». Данная система позволяет предотвращать злоупотребление властью, узурпацию одной ветвью власти других и т. п. Реализация разделения власти дает возможность гармонично соединять такие аспекты жизни общества как власть и свобода, государство и личность под углом зрения самоценности последней.
Разделение власти реализуется в двух плоскостях. Оно возможно по вертикали и по горизонтали:
По вертикали-это разделение власти между различными уровнями государственного управления. Всего существует два уровня: общенациональный и местный. Между центром и местными органами власти могут быть промежуточные уровни, например региональный уровень. В этом случае регион (область, край, город) наделяется властью, которая четко определена и защищена от посягательств центрального правительства Конституцией. Такая система власти называется федеральной. Так в США, Германии, России сложилась федеральная система управления. Однако в системе управления между этими государствами имеются как определенные сходства, так и различия. Например, система управления в России такая же, как в Германии – трехступенчатая: федерация – земли (16) – общины или союзы общин (в Германии); федерация – регионы – местное самоуправление (в России). Однако в Германии все три уровня административно-управленческой структуры функционируют во многом независимо друг от друга. Каждому из них отведена собственная автономная сфера компетенций предметов ведения и полномочий. В России же пока такой независимости и самостоятельности субъектов правления нет. В Германии, в отличие от России, четко определены сферы совместных действий федерации с землями: расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них; улучшение региональной аграрной структуры и защита прибрежных зон и др. При этом федерация берет на себя половину расходов в каждой из земель. Таким образом, федерация финансирует те сферы деятельности, которые относятся также к компетенции земель. Взамен она получает право на участие в планировании и надзоре при реализации, например, строительства вузовских комплексов. В Конституции ФРГ предусмотрено также, что федерации и земли могут действовать сообща путем заключения конвенций в области культуры, помощи научным учреждениям и реализации научных проектов, осуществление которых выходит за рамки региона. Что касается прав органов местного самоуправления в Германии, то Конституция предоставляет общинам право самостоятельно решать местные вопросы под собственную ответственность. В таком случае за действиями общины осуществляется только правовой надзор. Данная форма устройства государственной власти позволяет субъектам федерации действовать в определенных сферах самостоятельно, что повышает уровень ответственности всех звеньев федеративного устройства.
Основным отличием федеративных государств от конфедеративных является отсутствие права на самоопределение субъектами федерации. Если обратиться к мировому опыту, то современные конституции всех федеральных государств за исключением Эфиопии (Конституция 1994г.) не предусматривают права на сецессию. Например, в США гражданская война 1861-1865 годов была обусловлена желанием южных штатов стать независимыми. То же самое можно привести в пример события в Швейцарии XIX века, где право на самоопределение кантонам было приостановлено судебными решениями. Однако имеются и противоположные примеры. В начале 1930-х Венесуэла покинула Федерацию Великой Колумбии, в 1965 году Сингапур вышел из состава Малайзии, в 1991 году из состава СССР вышли прибалтийские республики, в 1999 году в результате референдума Восточный Тимор вышел из состава Индонезии. Все это указывает, с одной стороны на незавершенность международного права в части права наций на самоопределение, с другой – неотъемлемое право каждой нации иметь собственный государственный суверенитет.
Если же региональный уровень власти отсутствует или же он слаб, зависим от центра, то такая система власти называется унитарной. Например, Англия представляет собой унитарную систему. Унитарный тип является одной из самых распространенных форм территориально-политической организации. Унитарное государство характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовыми и конституционными нормами. Масштабы централизованности варьируются в разных странах. Вместе с тем, в современном мире унитарные принципы претерпевают изменения. В последние десятилетия в большинстве унитарных стран, таких как Италия, Франция, Великобритания и другие, наметилась тенденция к децентрализации. В некоторых странах тенденции к децентрализации ведут к изменению самого типа государства. Так, после принятия конституции 1978 года в Испании с предоставлением Стране Басков, Каталонии, Галисии, Андалусии автономии, наметилась тенденция к федерализации.
По горизонтали - разделение властей имеет место, когда власть распределяется между элементами государственного управления на одном и том же уровне, например, между тремя ветвями власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В различных странах функции законодательной власти не одинаковы и по объему и по содержанию. Но по основным правилам они одинаковы. Носителем этой ветви власти выступает парламент (двух или однопалатный).
Исполнительная власть: в США ее главой является президент, одновременно сочетающий с ней и должность главы государства. В Англии глава государства - монарх, а глава исполнительной власти – премьер-министр. Особенностью этой ветви власти является то, что она может выступать с законодательной инициативой и издавать постановления.
Судебная власть стоит на страже законности и порядка и представлена судами, выступающими гарантами в разделении властей, опирающимися на право судопроизводства.
Разделение властей может осуществляться и на местном уровне. Органы местного самоуправления (муниципалитета) утверждают местный бюджет и управляют муниципальной собственностью.
Ключевые термины лекции: республика, президент, парламентская республика, монархия, дуалистическая монархия, конституционная монархия, унитаризм, федерализм, конфедерация
Тема 11