Типология межбюджетных отношений

⇐ Назад

№п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
	Советская	Единый бюджет, сложенный по принципу матрешки Вышестоящие органы власти утверждали нижестоящие бюджеты, в итоге получался государственный бюджет СССР Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-то на местах было нельзя. Каждому бюджету приписывались доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватало 100% собранных налогов, то из вышестоящего бюджета давали индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи Эффективность межбюджетных отношений была низкой — ни у кого не было стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, постоянно нарастала нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушился. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивалась
	Китайская	Вариант советской модели с элементами «одноканаль-ной» системы Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается. В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное)

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

Продолжение табл. 9.1

Окончание табл. 9.1

№ п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
	Американская	Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше — повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость — выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения (не понравилось — уехал в другой штат)
	Канадская	Социально ориентированный вариант американской модели Налоги частично «непересекающиеся», но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям
	Германская	Бюджетная система базируется на «общих» налогах, по ступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное пере распределение (т. е. имеет место дифференциация норма тивов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно неве лика, но зато есть многочисленные и весьма крупные фе деральные и совместные программы регионального раз вития. Расходные полномочия распределены в соответст вии с принципами «классического» бюджетного федера лизма _____

№ п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
		Воплощение идеологии «кооперативного» федерализма Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений

Среди представленных в табл. 9.1 моделей для Российской Федерации интерес представляют американская, канадская и германская модели. Первые две иногда называют конкурентными, а германскую — кооперативной моделью бюджетного федерализма.

Американская модель.Прежде всего следует иметь в виду, что создание федерации в США шло путем объединения суверенных государственных образований в одно целое. При этом штаты добровольно передавали отдельные полномочия федеральному центру¹. Современная высоко децентрализованная бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов). При этом: а) сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены; б) каждый уровень государственных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом; в) бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты — в бюджеты штатов; г) местное самоуправление не включается в систему государственной власти.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие — лишь на одном (или двух) уровнях. За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т. д.). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть

В Российской Федерации процесс развития федерализма связан с передачей отдельных полномочий от федерального центра субъектам федерации. При этом имеет место индивидуальный подход в передаче полномочий ряду субъектов федерации.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 9. Межбюджетные отношения

государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов — косвенные, в доходах местных органов власти — поимущественные налоги. Структура доходной части бюджета каждого из уровней обладает существенными отличиями: 1) для федеральных налогов характерна прогрессивная шкала, поэтому основное бремя их уплаты ложится на наиболее обеспеченные слои населения; 2) местные налоги имеют плоскую или в некоторых случаях регрессивную шкалу, что способствует более равномерному участию жителей той или иной территории в формировании доходной части ее бюджета [Финансовые системы, с. 32].

К основным федеральным налогам США относят индивидуальный подоходный налог и налог на прибыль корпораций. В совокупности они обеспечивают свыше 50% совокупного дохода федерального бюджета. К особенностям индивидуального подоходного налогообложения в США относят: а) прогрессивный характер налогообложения; б) дискретность налоговых отчислений — каждая более высокая ставка применима лишь к строго определенной части облагаемой суммы; в) регулярное изменение в законодательном порядке ставок налогообложения; г) универсальность обложения — при равенстве сумм дохода действуют одинаковые налоговые ставки; д) наличие большого количества целевых скидок, льгот и исключений; е) обособленность от налоговых сборов отчислений в фонды социального обеспечения; ж) фиксированный минимальный уровень индивидуальных доходов, не подлежащих налогообложению [Финансовые системы, с. 34].

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения. Одним из основных источников доходов штатов является налог на продажи. Муниципалитеты США имеют разный уровень доступа к поступлениям от местных налогов, поскольку на их взимание требуется получать разрешение штатов. Источниками доходов местных бюджетов является: налог на недвижимость, налог на продажи, различные сборы и иные виды поступлений.

С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых преимущественно на условиях встречного финансирования. Финансовая помощь штатам в начале XXI в. составляла порядка 23% от общего объема доходов штатов и порядка 6% в составе доходов бюджетов местных органов власти. Финансовая помощь федерального центра де-факто превратилась в средство прямого контроля федерации за финансовой политикой штатов и местных органов власти. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств.

Германская модель.Особенностью этой модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий лсизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области. X. Зиберт, определивший федерализм в Германии как переговорный федерализм, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств, отметил следующий его существенный недостаток — компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не принимающих участия в этих переговорах¹. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стандартов жизни, процедуры расщепления доходов и природе самофинансирования межземельного выравнивания. В табл. 9.2 представлены сравнительные характеристики конкурентного (на примере США) и кооперативного федерализма (на примере Германии).

Таблица 9.2 Сопоставление конкурентного и кооперативного федерализма

Элемент сравнения	Конкурентный федерализм (США)	Кооперативный федерализм (ФРГ)
Распределение полномочий	Четкое разграничение полномочий, автономия федерации и регионов друг от друга	При формально четком разграничении полномочий центр нередко вмешивается в дела регионов, часто используется принцип «совместного решения». Центр при осуществлении своих полномочий вынужден считаться с интересами регионов, а регионы должны придерживаться федеральных норм и стандартов
Налоговая система	Каждый регион имеет право устанавливать и собирать собственные налоги	Унифицированная система установления и взимания налогов
Бюджетные расходы	Каждый регион самостоятельно определяет направления расходования средств	При расходовании средств региональные власти должны гарантировать соответствие социальным стандартам, финансировать обязательства, установленные федеральным центром
Роль межбюджетных трансфертов	Небольшая доля межбюджетных трансфертов в доходах субъектов федерации	Значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах субъектов федерации

¹ Зиберт X. Эффект кобры: как можно избежать заблуждений в экономической политике / пер. с нем. В. Брун-Цеховой; ред. Е. Мохова. М.: Новое изд-во, 2005. С. 76.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

Окончание табл. 9.2

Элемент сравнения	Конкурентный федерализм (США)	Кооперативныйфедерализм (ФРГ)
	Отсутствуют (минимальны) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Отсутствует финансирование федеральных мандатов в силу отсутствия самих федеральных мандатов	Большая значимость проблемы финансового выравнивания — как горизонтального, так и вертикального; могут существовать трансферты, выделяемые богатыми территориями бедным непосредственно, без участия федерального центра Значительные объемы финансирования федеральных мандатов и(или) острая проблема нефинансируемых федеральных мандатов
Ограничения субнациональных заимствований, установленные федеральным центром	Отсутствуют	Существуют жесткие ограничения
Политическая система	Правительства (федеральное и региональные) формируются при поддержке большинства	Правительства (федеральные и региональные) формируются на основе коалиций

Источник информации: Назаров В. Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт: Регионалистика.ги. Институт региональной политики // <http://regionalistica.ru/library/articles/nazarov/>.

Бюджетная система Германии включает: бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель, бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти — федерации и земель (членов федерации). Общины, не образуя третьего уровня, являются частью земель, в связи с чем самоуправление общин носит ограниченный характер [Финансовые системы, с. 85]. Первоосновой федеративного устройства Германии следует рассматривать принцип субсидиарное™ в распределении компетенции между федераций и землями: в Конституции подчеркивается, что осуществление государственных полномочий является делом земель.

В формировании доходов бюджетов с 1977 г. особую роль выполняет налоговая политика, основанная на принципах, заложенных еще Л. Эрхардом¹: 1) налоги должны быть по возможности минимальными;

¹ Людвиг Эрхард (1897—1977) — видный германский экономист и государственный деятель, бывший министр хозяйства и федеральный канцлер ФРГ (1963—1966). Эрхард выступал за свободные рыночные отношения, которые требовали высокой самостоятельности хозяйствующих субъектов, общин, земель, что, по его мнению, несовместимо с жесткой централизацией финансовых ресурсов. Эрхард признавал весьма справедливыми пожелания всех граждан и хозяйствующих кругов снижать налоговое бремя.

2) величина налогов должна находиться в соответствии с объемом оказываемых государством услуг; 3) налоги не должны препятствовать конкуренции; 4) налоги должны соответствовать структурной политике; 5) налоги должны обеспечивать справедливое распределение доходов в обществе; 6) налоговая система должна исключать двойное налогообложение; 7) при налогообложении должна учитываться целесообразность взимания налога.

В соответствии с объектом налогообложения налоговое законодательство Германии выделяет следующие налоги: налоги на собственность (налоги на доходы — подоходный налог и налог на прибыль корпораций; налоги на имущество — налог на наследство, налог на земельный участок, налог на транспортные средства и др.); налоги на обращение (косвенные налоги — НДС, налог на страховые операции); налоги на потребление (акцизы). Налоги Германии¹ делятся на общие² (распределяются между бюджетами всех уровней), федеральные, земельные, местные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза).

Сложное многоступенчатое распределение совокупных налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы является наиболее характерной особенностью налоговой системы Германии. Все налоги, поступающие в сводный бюджет, разделяются на две группы: 1) закрепленные за соответствующим административно-территориальным звеном (собственные налоги)³; 2) распределяемые по установленным нормам между федерацией, землями и общинами (общие налоги).

Основные виды доходов в Германии — прогрессивный налог на доходы физических лиц, налог на прибыль корпораций, НДС, промысловый налог, налог на имущество, поземельный налог, акцизы. В случае дефицита поступлений для покрытия расходов земли с 1969 г. получают дополнительные федеральные перечисления — не имеющие целевого характера трансферты, которыми бюджетополучатели могут свободно распоряжаться.

Для германской модели кооперативного федерализма доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от федеральных налогов. Основной принцип заключается в дифференциации преимущественно федеральных (республиканских, государственных) налогов по

¹ Особенности германской модели кооперативного федерализма: совместные на
логи формируются в соответствии с принципом «один налог — три бюджета»; совмест
ное регулирование расходов; «финансируемые мандаты»; сильное выравнивание; огра
ничения заимствований; помощь кризисным регионам.

² К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный на
лог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процент
ных прибылей, НДС.

К собственным налогам земель относятся: транспортный налог, налог наследст-^ва; к собственным местным налогам — налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и др.

318 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения 319

доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов. Так, федеральные налоги поступают в разных пропорциях в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов федерации (земель и городов), в местные (муниципальные, коммунальные) бюджеты. Доходные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов.

Спецификой бюджетной системы Германии является наличие сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции страны. Главный инструмент вертикального выравнивания — распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель. Для горизонтального выравнивания используются прежде всего общие налоги, направляемые в бюджеты земель¹. Особое значение придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Современная германская модель кооперативного бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, где бюджетная обеспеченность² меньше среднего уровня.

Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны — необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий: общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей (сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоящих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расходов нижестоящих бюджетов вне зависимости от налогового потенциала данной территории).

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спор-

¹ НДС распределяется следующим образом: 75% (от 44%-ной доли земель в дохо
де) распределяется с учетом численности населения, т. е. в расчете на душу населения,
а 25% — в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд суб
сидирования бедных. Кроме того, 2% дохода от части НДС, поступающего в федераль
ный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем
налоговых доходов.

² Бюджетная обеспеченность — доля собственных доходов в общих расходах бюд
жетов регионов.

ных, стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием основного Закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

С 1 января 2005 г. в Германии вступил в силу Закон о бюджетном выравнивании. В основу этого Закона положено содействие инвестициям в новые земли, а также новый подход к установлению земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их выплачивать. Данный подход основывается на сравнении финансового потенциала земель с учетом особых факторов, таких, как количество жителей, объемы затрат на содержание морских портов и т. д. Обязанность предоставления субсидий, равно как и право на их получение, зависит от того, насколько финансовый потенциал той или иной земли отклоняется от среднего для всех земель его значения. Процентные ставки от сумм, предназначенных для осуществления выравнивающих выплат, и процентные ставки для земель-получателей устанавливаются с таким расчетом, чтобы суммы выплат и субсидий совпадали [Финансовые системы, с. 112].

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь. Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании.

Канадская модель.В значительной степени эта модель напоминает американскую. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими канадскими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке общих налогов. В Канаде отсутст-^вУет единая система сбора налогов. Это относится прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога. В то же время в канадской модели бюд-

320 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 9. Межбюджетные отношения

жетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсеместнбТо выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджет-но-слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Выводы.Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеративным центром и субъектами федерации. К их числу можно отнести следующие. Во-первых, разграничения предметов ведения и компетенций должны быть осуществлены таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю доходов от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты федерации должны обладать правом определения объемов бремени, который хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

⇐ Назад