Управление государственным долгом. Величина и динамика государственного долга являются результатом и показателем уровня экономического развития страны и эффек-
Величина и динамика государственного долга являются результатом и показателем уровня экономического развития страны и эффек-
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 10. Государственный долг и государственный кредит 377
тивности управления долгом. Управление государственным долгом — это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением его суверенного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств. В Российской Федерации эту деятельность осуществляют Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное обеспечение.
Управление государственным долгом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей. В числе основных экономических целей — обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с качеством управления государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение ее национального суверенитета, что особенно актуально для современной России.
Соответственно определяются и ранжируются задачи, которые должна решить система управления государственным долгом в России переходного периода: а) сохранение объема долга на экономически безопасном уровне; б) сокращение стоимости обслуживания; в) эффективное использование привлеченных средств, создание соответствующей системы учета и контроля; г) усиление инвестиционного характера займов; д) привлечение средств на самых выгодных для эмитента условиях.
Основу управления государственным долгом составляет его обслуживание и погашение, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, что создает для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат влечет увеличение суммы долга за счет штрафных санкций. Обслуживание государственного долга предполагает осуществление операций по размещению долговых обязательств, выплату доходов по ним и платежи в погашение долга согласно графику или осуществление взносов в фонд погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга. Обслуживание государственного долга Российской Федерации производится, как правило, Банком России и его учреждениями. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно. Оплата услуг
агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В целях повышения действенности управления государственным долгом российское законодательство, в частности Бюджетный кодекс РФ, предусматривает ряд его организационных основ:
• долг полностью без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим казну соответствующего уровня власти. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по чужим долгам, если они не были им гарантированы;
• право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации или от ее имени — Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти;
• предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• разрабатываются и утверждаются в составе закона о Федеральном бюджете РФ на конкретный год программы внешних и внутренних заимствований, предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема займов или предоставленных кредитов;
• вводится единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ, на которое возложена обязанность по ведению государственных книг внутреннего и внешнего долга РФ (государственная долговая книга РФ).
В условиях значительного уровня государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Наиболее распространенными из них являются рефинансирование, отсрочка погашения займов, аннулирование государственного долга, реструктуризация, конверсия и т. п. Рефинансирование — это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Отсрочка погашения займа предполагает пересмотр сроков погашения займа в сторону удлинения. Под анулированием государственного долга понимается полный отказ
378 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 10. Государственный долг и государственный кредит 379
государства от обязательств по выпущенным займам. Под реструктуризацией понимается погашение долговых обязательств при осуществлении новых заимствований с установлением новых условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения; при этом может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга. Конверсия предполагает погашение полной суммы долга или его части путем обмена на различного рода активы (на собственность, налоги, ценные бумаги, экспорт и т. п.). Конверсионные схемы достаточно широко используются в мировой практике и представляются перспективными для России.
Многие из описанных приемов нашли применение при выводе России из дефолта 1998 г., в частности: а) реструктуризация облигационных займов в облигации с более поздним сроком погашения; б) ведение переговоров с кредиторами с целью отсрочки платежей; в) использование различных схем взаимозачетов для снижения задолженности по займам; г) привлечение кредитов банков для платежей по облигациям; д) прием облигаций в счет налоговых платежей, в обмен на жилищные сертификаты и т. п.; е) выкуп своих обязательств с дисконтом; ж) досрочный выкуп своих обязательств.
Каково текущее состояние государственного долга Российской Федерации? Долговая стратегия России, разработанная Министерством финансов РФ, в качестве важнейшей цели рассматривает снижение объема внешнего государственного долга. Начиная с 2000 г. страна соблюдала все графики выплат по долгам МВФ, Всемирному банку, осуществляла платежи по еврооблигациям, реструктурированному долгу Парижскому клубу кредиторов и пр. В 2000 г. Россия полностью выполнила свои обязательства перед Францией по погашению «царских займов» согласно межправительственному соглашению 1997 г. об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г.1
Выполнялись обязательства перед частными кредиторами. Свои обязательства по обслуживанию внешней задолженности выполнил ряд субъектов РФ. В рамках обозначенной стратегии Российская Федерация в январе 2005 г. досрочно в полном объеме погасила оставшиеся обязательства перед Международным валютным фондом и начала переговоры о досрочной выплате наиболее значительной и труднорегули-руемой составляющей государственного внешнего долга — задолженности перед Парижским клубом (входит 17 стран-кредиторов). Динамика и компоненты внешнего долга Российской Федерации представлены в табл. 10.1.
Как показывают данные таблицы, по состоянию на 1 апреля 2006 года внешний долг Российской Федерации составил 69,7 млрд долл. против 132,8 млрд долл. в 2000 году. Но уже к осени 2006 года состояние
1 Центральный банк Российской Федерации. Россия. Экономическое и финансовое положение. 2001. Окт. С. 17—18.
внешнего долга принципиально изменилось. В августе 2006 года Российская Федерация досрочно осуществила платежи в погашение остатка задолженности, реструктурированной в 1996 и 1999 гг. Парижским клубом кредиторов. Внешэкономбанк по поручению Минфина РФ перевел на их счета 21,6 млрд долл и сверх этого 1 млрд долл. в качестве компенсации за неполученные проценты.
Таблица 10.1
Внешний долг Российской Федерации в 2000—2006 годах (перед нерезидентами)
(млрд долл.)
| о о о © | о о о | еч о оеч О | со о о СЧ О | •а* о о (N © | ю о оеч © | © © оеч О | се о о СЧ О | |
| Органы государственного управления | 132,8 | 116,7 | 103,0 | 96,8 | 98,2 | 97,4 | 71,3 | 69,7 |
| Федеральные органы управления | 130,8 | 115,5 | 102,0 | 95,7 | 96,9 | 95,7 | 70,1 | 68,5 |
| Новый российскийдолг | 34,0 | 49,7 | 41,0 | 39,8 | 38,6 | 39,6 | 35,6 | 34,5 |
| Кредиты международных финансовых организаций* | 6,9 | 7,0 | 7,0 | 6,8 | 6,6 | 6,2 | 5,6 | 5,5 |
| -МБРР | 6,7 | 6,8 | 6,7 | 6,6 | 6,3 | 5,7 | 5,1 | 4,9 |
| — прочие | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | 0,4 | 0,5 | 0,5 |
| Прочие кредиты (включая кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов) | 9,8 | 8,4 | 6,3 | 5,7 | 4,9 | 4,2 | 3,0 | 2,9 |
| Ценные бумаги в иностранной валюте | 11,8 | 30,8 | 27,1 | 26,7 | 26,8 | 28,9 | 26,7 | 25,8 |
| — еврооблигации, размещенные по открытой подписке, а также выпущенные при реструктуризации ГКО | 11,1 | 9,4 | 8,5 | 8,5 | 7,7 | 7,3 | 4,9 | 4,9 |
| - еврооблигации, выпущенные при второй реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов | 0,0 | 20,5 | . 17,4 | 16,3 | 16,8 | 18,6 | 19,0 | 18,3 |
| - ОВГВЗ - VI и VII транши | 0,7 | 0,9 | 1,1 | 1,8 | 2,4 | 3,0 | 2,8 | 2,6 |
| Ценные бумаги в российских рублях (ГКО-ОФЗ) | 3,6 | 1,6 | 0,6 | 0,5 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Прочая задолженность | 1,8 | 1,8 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | 0,3 |
| Долг бывшего СССР | 96,8 | 65,8 | 61,0 | 55,9 | 58,3 | 56,1 | 34,5 | 34,0 |
| - кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов | 38,7 | 39,0 | 36,3 | 39,2 | 42,7 | 43,3 | 22,2 | 21,8 |
380 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 10. Государственный долг и государственный кредит
Окончание табл. 10.1
| о о о es О | о о es о | es о о О | т о о es о | •Ч1 о о es О | о о es | 5С О о es о | со о о es о | |
| — кредиты стран-членов Лондонского клуба кредиторов | 30,6 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | |||
| — задолженность перед бывшими социалистическими странами | 14,8 | 14,6 | 11,5 | 4,2 | 3,6 | 2,7 | 2,2 | 2,1 |
| ОВГВЗ - III, IV, V транши | 1,9 | 1,3 | 1,7 | 2,2 | 1,4 | 1,9 | 2,0 | 1,9 |
| — прочая задолженность | 10,8 | 10,9_ | 11,4 | 10,4 | 10,6 | 8,2 | 8,2 | 8,2 |
| Субъекты Российской Федерации | 2,0 | 1,2 | 1,0 | 1Д | 1,3 | 1,6 | 1,2 | 1,2 |
| — кредиты | 0,9 | 0,6 | 0,8 | 1,0 | 1,0 | 1,1 | 0,9 | 0,9 |
| — ценные бумаги в иностранной валюте (еврооблигации) | 1,1 | 0,6 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| — ценные бумаги в российских рублях | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,2 | 0,5 | 0,3 | 0,3 |
Примечание. Включается внешняя задолженность в национальной и иностранной валюте. Государственные ценные бумаги отражаются в части задолженности перед нерезидентами и оцениваются по номиналу. * Кредиты, полученные от МВФ, до их полного погашения в I квартале 2005 г. отражались в обязательствах органов денежно-кредитного регулирования. Источник: <www.cbr.ru>.
Напомним, что финансовые обязательства СССР Россия приняла на себя в 1992—1994 гг. в обмен на отказ союзных республик бывшего СССР от доли в зарубежных активах. К 1991 г. долг СССР Западу составил 93,3 млрд долл., при этом значительная доля заимствований пришлась на Парижский клуб, который разрешил оформить права собственности на советскую зарубежную недвижимость лишь после погашения обязательств. По просьбе правительства России, учитывая ее сложную экономическую ситуацию, кредиторы позволили осуществить выплаты в течение 20 лет. Досрочная выплата долга стала возможной благодаря благоприятной конъюнктуре цен на нефть на мировых рынках и накопленному экономическому потенциалу страны. Россия имеет устойчивый положительный платежный баланс, бездефицитный федеральный бюджет, достаточно высокие (6—7% в год) темпы экономического роста и занимает третье место в мире по уровню золотовалютных резервов. Отметим, что часть государств получила выплаты в денежном выражении, а, например, Финляндия и Португалия согласились получать долги товарными поставками.
| 529,83 531.81 |
| ~ |
900 800 700 600 500 400 300 200 100
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Рис. 10.3. Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах (млрд руб.)
Источник: Министерство финансов Российской Федерации, 2006.
Что дает России досрочная выплата долга? По оценкам экспертов, общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. Досрочная выплата долга позволила «связать» дополнительный приток денежной массы за счет высоких цен на нефть и предотвратить инфляционные явления, кроме того, долги Парижскому клубу выплачивались из Стабилизационного фонда, что можно расценивать как достаточно эффективное использование его средств. В целом досрочная выплата будет способствовать укреплению международного авторитета России как «государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости (отношение государственного внешнего долга к ВВП снизилась до 9%), имеющего репутацию добросовестного заемщика, стремящегося конкретными мерами политики улучшить инвестиционный климат в стране»1. Эта ситуация может принципиально изменить положение России и на мировом финансовом рынке, переведя ее из разряда должников в категорию кредиторов. Помимо долгов Парижскому клубу Россия как правопреемница СССР имеет долг и перед частными компаниями. По согласованию сторон этот долг меняется на российские облигации.
В перспективе Россия не исключает из своей практики такие традиционные долговые инструменты, как иностранные кредиты и займы.
1 Заявление Министерства финансов РФ о погашении всей суммы реструктурированного долга перед странами — членами Парижского клуба.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
10. Государственный долг и государственный кредит
Важно лишь определить подходы к их использованию, которые могут быть сведены к следующему: переход к международным стандартам кредитной деятельности, усиление инвестиционного характера привлекаемых займов, эффективное их использование и управление рисками, что позволит создать благоприятные условия для притока внутреннего и иностранного капитала.
Важнейшим приоритетом в долговой стратегии России является внутренний долг. Динамика государственного внутреннего долга Российской Федерации за 1993—2006 гг. представлена на рис. 10.3.
Период 1998—1999 гг. достаточно показателен для российского рынка заимствований, так как именно на этом этапе определилась динамичность и сегодняшняя структура государственного внутреннего долга РФ. Основную долю внутренних долговых обязательств Российской Федерации этого периода (90%) составляли облигации федеральных займов с фиксированным и постоянным купонным доходом, выпущенные в порядке новации по государственным ценным бумагам в 1998—1999 гг. Суть новации — в замене государственных краткосрочных облигаций новыми облигациями федеральных займов с более длительными сроками обращения. Этот вынужденный волевой шаг в порядке компенсации дополнен введением особых условий обращения. К примеру, облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) имеют срок обращения 3 года и нулевой купон; могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций. В дальнейшем рынок федеральных займов будет развиваться в направлении совершенствования и расширения инструментов заимствования в сторону удлинения сроков и удешевления займов, вовлечения новых категорий инвесторов, особенно институциональных, таких, как пенсионные и инвестиционные фонды.
За период 1993—2006 гг. внутренний государственный долг Российской Федерации вырос с 0,01 до 851,15 млрд руб. и по состоянию на 01.01.2009 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ по долговым обязательствам РФ планируется в размере 1 824 700 718,8 тыс. руб.1
Такая динамичность внутреннего государственного долга обусловлена его серьезным инвестиционным потенциалом. Так, Минфином РФ отмечаются такие важные свойства внутренних инвесторов, как «меньшая склонность к переоценке страновых и валютных рисков», а правительство в этом случае не берет на себя «чрезмерные риски курса иностранной валюты».
1 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
В рамках концепции управления долгом особое место отводится Дгентству по управлению государственным долгом, которое должно сосредоточить в одних руках управление всем долгом страны — внутренним и внешним, осуществление платежей по займам, эмиссию новых займов, анализ рисков заемно-кредитных операций, учет государственного долга и др. Как государственный орган, Агентство сможет вести единый учет по всем формам и субъектам заимствований, контролировать рынок и обеспечить большую его прозрачность. Западной экономике структуры такого рода хорошо знакомы: в Швеции государственным долгом занимается Шведское национальное агентство по долгу, в Италии — Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии — Агентство Министерства финансов. Они осуществляют всю систему управления долгом, всю долговую политику.
Эффективным инструментом управления долгом в мировой практике является финансовый резерв. Опыт создания резервных, стабилизационных фондов особенно распространен в странах, чья экономика существенно зависит от состояния внешних рынков. Как правило, это страны сырьевого экспорта — Кувейт, Венесуэла, Оман и т. п. В Норвегии фонд подобного рода имеет более широкое предназначение — для преодоления зависимости от колебания цен на нефть как продукт экспорта и для обеспечения будущих расходов в связи со старением населения. В Российской Федерации в соответствии с ее законодательством в составе федерального бюджета с 2004 г. формировался Стабилизационный фонд. Он предназначен для обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
Деятельность России как кредитора весьма ограничена. В свое время СССР был одним из активных кредиторов. Предоставляемые им кредиты во многом носили характер экономической помощи странам со слаборазвитой экономикой. По расчетам экспертов, возмещение их долга может вылиться приблизительно в 25 млрд долл. с рассрочкой выплат в 25—30 лет. Тем не менее Россия продолжает выступать в роли кредитора, но внешние кредиты в основном предоставляются под поставки, как правило, российского топливно-энергетического оборудования и не превышают 1 млрд долл.