БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО 2 страница
ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ
Сущность финансов проявляется в их функциях. Под функциями понимается та «работа», которую выполняют финансы Вопрос о количестве и содержании функций спорный. Некоторые известные финансисты, как, например, А. М. Бирман, выделяли три основные функции финансов: обеспечение про-
цесса хозяйствования денежными средствами, контроль рублем, распределительную. А. М. Александров и Э. А. Вознесенский утверждали, что финансы выражаются в формировании денежных фондов, использовании денежных фондов и контроле. И. Т. Балабанов считает, что с переходом к рыночным отношениям финансы потеряли свое распределительное
назначение. \
Однако никто не отрицает, что v финансы — это совокупность денежных отношений, организованных государством, в процессе которых осуществляется формирование и использование фондов денежных средств.» И на вопрос, что является источником формирования многочисленных фондов на разных уровнях, ответ бывает, как правило, один — валовой внутренний продукт. Осуществить процесс распределения ВВП можно с помощью финансовых инструментов: норм, ставок, тарифов, отчислений и т. д., установленных государством.
Пример.Предприятие реализовало определенный объем продукции. Выручка поступила на расчетный счет, но из этой суммы предприятие должно перечислить в бюджет установленные налоги. Из оставшейся суммы предприятие должно выделить часть, возмещающую потребленные средства производства, обеспечивая тем самым непрерывность процесса производства. Она определяется исходя из установленной государством нормы амортизационных отчислений, стоимости основных фондов, норм расхода предметов труда и их стоимости. Далее выделяется часть, связанная с оплатой труда (ФОТ), опять-таки через нормы затраченного труда и систему его оплаты. По нормативам, установленным к фонду оплаты труда, выделяется часть стоимости созданного продукта для перечисления в пенсионный фонд, фонд занятости и др. Наконец, остается прибыль. Произошло как бы распределение первого порядка. Но ФОТ, прибыль подлежат дальнейшему распределению, т. е. распределению второго порядка. ФОТ делится между трудящимися, бюджетом и пенсионным фондом по нормам, установленным государством. Прибыль делится между предприятием, его вышестоящей организацией и бюджетами разных уровней. Более подробно процесс распределения прибыли на различных этапах развития Российского государства рассмотрен в 1.1. данной главы.
Распределительные процессы имеют место и внутри предприятия. Например, прибыль, являясь источником формирования таких децентрализованных фондов, как фонд производственного и социального развития, резервного фонда и других, выступает объектом распределения третьего порядка. На этом уровне можно говорить о некотором снижении государствен-
ного регулирования распределительных отношений, но никак не об их отмене. Да, предприятия самостоятельно распределяют прибыль по децентрализованным фондам, однако формирование резервного фонда регулируется через размер уставного капитала, минимальных и максимальных значений прибыли, перечисляемой в данный фонд. Поэтому можно отметить, что распределительная функция финансов не зависит от экономических отношений, сложившихся в тех или иных условиях, она связана с сущностью финансов, а потому органически им присуща.
f Если рассматривать финансы в целом, то, видимо, следует считать, что они выполняют две основные функции: распределительную и контрольную. Та часть финансов, которая функ-
ционирует в сфере материального производства, как, напри
мер, финансы предприятий, и участвует в процессе создания
денежных доходов и накоплений, выполняет не только рас-
пределительную и контрольную, но и функцию формирования
денежных доходов.
Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной. Среди огромного многообразия финансовых отношений нет ни одного, которое не было бы связано с контролем за формированием и использованием денежных фондов. В то же время нет и таких финансовых отношений, которым была бы присуща только функция контроля.
С помощью финансов государство осуществляет распределение общественного продукта не только в натурально-вещественной форме, но и по стоимости. В связи с этим становится возможным и необходимым контроль за обеспечением стоимостных и натурально-вещественных пропорций в процессе расширенного воспроизводства.
(Контрольная функция финансов — это прежде всего контроль рублем в процессе объективно существующих денежных отношений; Он пронизывает всю систему отношений, связанных как с движением стоимости, так и со сменой форм стоимости, и представляет собой стоимостный контроль, контроль через форму стоимости. Поскольку финансы выражают отношения, возникающие на основе реального денежного оборота, то контроль рублем как функция финансов — это только контроль реального денежного оборота. *
\ Финансы осуществляют контроль на всех стадиях создания, распределения и использования общественного продукта и национального дохода. Их контрольная функция проявляется во всем многообразии хозяйственной деятельности предприятий.) Контроль рублем ведется за производственными и внепроиз-водственными затратами, соответствием этих затрат доходам,
формированием и использованием основных фондов и оборотных средств. Он действует на всех стадиях кругооборота средств, при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расчетов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финансовой системы.
* Объектом контрольной функции финансов являются финансовые показатели деятельности предприятий, организаций, учреждений. В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый (аудиторский) финансовый контроль.^
Общегосударственный (вневедомственный) финансовый контрольосуществляют органы государственной власти и управления. Контролю подлежат объекты независимо от их ведомственной подчиненности. Ведомственный финансовый контроль проводят контрольно-ревизионные отделы министерств, ведомств. Эти органы осуществляют проверки финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий,
учреждений.
Внутрихозяйственный финансовый контрольпроводится финансовыми службами предприятий, учреждений (бухгалтериями, финансовыми отделами). В их функции входит проверка производственной и финансовой деятельности самого предприятия, а также его структурных подразделений.
Общественный финансовый контрольвыполняют отдельные физические лица на добровольных началах.
Независимый финансовый контрольосуществляют аудиторские фирмы и службы. Объектом данного контроля является деятельность всех экономических субъектовЛ
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляют высшие органы государственной власти и управления — Федеральное Собрание и его две палаты — Государственная Дума и Совет Федерации.
Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового
контроля.
Счетная палата осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. В ее задачу входит определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проведение финансовых экспертиз проектов федеральных законов. Осуществляя контроль в процессе исполнения федерального бюджета,
Счетная палата проводит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.
Контрольные положения Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды.
На региональном уровне финансовый контроль производится как органами региональной власти, так и специально создаваемыми контрольными органами. Примером такой контролирующей организации может служить деятельность Контрольно-счетной палаты Московской городской Думы.
Контроль за состоянием республиканского бюджета в Российской Федерации и его исполнением осуществляет созданный при высшем законодательном органе Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы РФ. В его задачу входят проведение экспертно-аналитической работы и подготовка заключений по материалам бюджетных посланий, вносимых в Государственную Думу Президентом Российской Федерации.
Важную роль в осуществлении финансового контроля играют Министерство финансов РФ и его органы на местах.
В структуре аппарата Министерства финансов функционирует контрольно-ревизионное управление, а в территориальных финансовых органах — аппарат главного контролера-ревизора. Министерством финансов и его органами осуществляется контроль за производственно-финансовой деятельностью предприятий, своевременным обеспечением федерального бюджета финансовыми ресурсами, рациональным их использованием.
Задача контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств возложена на органы Федерального казначейства Министерства финансов РФ.
Главной задачей Казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета и государственных внебюджетных фондов. Ему вменяется в обязанность прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими. Казначейство занимается также сбором, обработкой и анализом информации о состоянии государственных финансов, представляет высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти отчетность о финансовых операциях правительства и состоянии бюджетной системы.
Для выполнения отмеченных задач органы Казначейства наделяются большими правами: они могут производить проверки денежных документов на предприятиях, в учреждениях
и организациях любой формы собственности, включая совместные предприятия; взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по назначению, приостанавливать операции по счетам; применять к нарушителям штрафные
санкции.
Весьма эффективен контроль, осуществляемый Государственной налоговой службой. Государственная налоговая служба создана в соответствии с Законом РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» (от 21 марта 1991 г.) с подчинением Президенту. Главной задачей Государственной налоговой службы РФ является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты.
Налоговые инспекции — это органы оперативного финансового контроля. Они наделяются широкими правами. Так, налоговые инспекции осуществляют проверку денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет, в различных министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях с разными формами собственности. Одновременно налоговые инспекции могут требовать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках (за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну); обследовать любые помещения предприятий (производственные, складские, торговые), используемые для
извлечения доходов.
В случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей, налоговые инспекции имеют право приостанавливать операции предприятий, учреждений и организаций по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях; изымать документы, свидетельствующие о сокрытии или занижении прибыли (дохода) или иных объектов налогообложения; применять финансовые санкции и штрафы; предъявлять в суде и арбитраже иски о ликвидации предприятия, признании сделок недействительными.
В случае несогласия предприятий или граждан с принятым решением действия должностных лиц государственных налоговых инспекций могут быть обжалованы в арбитраже или
в судебном порядке.
Сегодня в системе Государственной налоговой службы РФ трудится около 190 тыс. человек. Такая численность объективно необходима в связи со значительным ростом предприятий
с различными формами собственности, включая коммерческие структуры, биржи, акционерные общества и др.
С ростом числа налогоплательщиков постоянно увеличивается нагрузка налоговых инспекторов. В связи с этим возникает ряд проблем налогового контроля. Нередки случаи, когда налогоплательщики представляют в налоговые органы искаженные данные, занижают налогооблагаемые доходы, применяют все более изощренные методы сокрытия объектов налогообложения. По этим причинам в государственную казну не поступают значительные суммы, подлежащие уплате. Кроме того, сокрытие доходов не только ослабляет бюджет, но и создает финансовую опору для роста финансовой преступности.
Для выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений, коррупции в налоговых органах, обеспечения безопасности деятельности государственных налоговых инспекций 24 июня 1993 г. был принят Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции».
В результате проведенных оперативно-розыскных и контрольных мероприятий за первое полугодие 1997 г. было взыскано почти 60 трлн руб. недоимок, арестовано имущества должников на 40 трлн руб. и реализовано — на 2,8 трлн руб. Только бюджеты Центрального региона пополнились на 5 трлн руб.1
Развитие рыночных отношений и создание акционерных обществ привело к необходимости создания независимого финансового контроля — аудита. Аудит предсталяет собой независимую экспертизу и анализ финансовой отчетности хозяйствующего субъекта с целью определения ее достоверности, полноты и реальности, соответствия действующему законодательству и требованиям, предъявляемым к составлению финансовой отчетности. Аудиторство — это принципиально новая форма контроля за финансово-хозяйственной и коммерческой деятельностью предприятий и организаций.
Цель аудита — установление достоверности финансовой отчетности предприятий и организаций и соответствия совершаемых ими финансовых и хозяйственных операций действующим нормативным актам. Аудитор — не государственный служащий, а независимый ревизор, прошедший соответствующую аттестацию и получивший лицензию на право осуществления аудиторской деятельности.
В зависимости от целей и задач выделяют два вида аудита: внешний и внутренний.
1 См.: Экономика и жизнь. — 1997. — № 37. — С. 3.
Основными целями внешних аудиторских проверок являются: проверка достоверности финансовой и бухгалтерской отчетности; экспертиза финансово-хозяйственного состояния; оценка платежеспособности, а также разработка рекомендаций по хозяйственной деятельности, финансовой стратегии, налоговому планированию и т. п.
Внутренний аудит осуществляют службы внутреннего контроля фирм, филиалов, дочерних компаний и т. д. Он нацелен на проведение проверок по поручению руководства. Конкретные цели служб внутреннего аудита определяются в зависимости от требований руководства предприятия. Внутренний аудит должен проводиться непрерывно. Только таким образом можно активно и своевременно воздействовать на ход коммерческих и финансовых операций, вовремя устранять недостатки в работе. Он должен охватывать все участки хозяйственной деятельности, носить предметный, строго направленный характер, быть результативным.
По срокам проведения финансовый контроль делится на ч. предварительный, текущий и последующий.
Предварительный финансовый контроль производится на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятий, смет бюджетных организаций, проектов бюджетов и т.п. Он предшествует осуществлению хозяйственных операций и призван не допускать нерационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов и тем самым предотвращать нанесение прямого или косвенного ущерба деятельности предприятия.
Текущий финансовый контроль осуществляется в процессе выполнения финансовых планов, в ходе самих хозяйственно-финансовых операций. Его задачей является своевременный контроль правильности, законности и целесообразности произведенных расходов, полученных доходов, полноты и своевременности расчетов с бюджетом. Он производится повседневно финансовыми службами с тем, чтобы своевременно обнаружить и установить допущенные ошибки. Оперативность и гибкость здесь имеют первостепенное значение.
Последующий финансовый контроль организуется в форме проверок и ревизий правильности, законности и целесообразности произведенных финансовых операций. Основными его задачами являются выявление недостатков и упущений в использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов; возмещение нанесенного ущерба; привлечение к административной и материальной ответственности винов-
ных лиц; принятие мер по предотвращению в дальнейшем случаев нарушения финансовой дисциплины.
Механизм финансового контроля постоянно развивается, что способствует оздоровлению финансов и совершенствованию финансовых отношений в стране.
Глава 2
Контрольные вопросы
1. Что означает термин «finansia»?
2. Каковы основные признаки финансов и предпосылки их воз
никновения?
3. Какие денежные отношения относятся к финансовым от
ношениям?
4. Каково определение финансов?
5. Каковы этапы развития финансов, их особенности?
6. Какова взаимосвязь финансов и государства?
7. Каковы особенности становления социалистических финансов?
8. Каковы этапы развития финансов СССР в период с 1931
по 1992 г.?
9. Какую роль играют финансы на современном этапе экономичес
кого развития в РФ?
10. Что является основным материальным источником доходов
государства?
11. Какие функции выполняют финансы?
12. В чем сущность распределительной функции финансов?
13. Какие фонды денежных средств формируются на уровне госу
дарства, отрасли, предприятия?
14. В чем заключается контрольная функция финансов?
15. Какие органы осуществляют финансовый контроль?
16. Каковы виды финансового контроля?
ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА
2.1. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Анализ закономерностей развития финансов в разных условиях общественного воспроизводства свидетельствует о наличии общих признаков в их содержании. Это обусловлено сохранением объективных причин и условий функционирования финансов. Среди этих условий, как отмечалось ранее, выделяют два: развитие товарно-денежных отношений и существование государства как субъекта этих отношений. В отличие от таких стоимостных категорий, как например, деньги, кредит, фонд оплаты труда и другие, финансы органически связаны с функционированием государства.
Однако общие признаки всех финансовых отношений не исключают определенные различия между ними.
В связи с этим финансовая система представляет собой совокупность различных сфер (звеньев) финансовых отношений, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве.
Финансовая система РФ включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования, фондовый рынок, финансы предприятий различных форм собственности.
Все вышеперечисленные финансовые отношения можно разбить на две подсистемы. Это общегосударственные финансы, обеспечивающие потребности расширенного воспроизводства на макроуровне, и финансы хозяйствующих субъектов, используемые для обеспечения воспроизводственного процесса денежными средствами на микроуровне (рис. 2.1).
Разграничение финансовой системы на отдельные звенья обусловлено различиями в задачах каждого звена, а также в методах формирования и использования централизованных
|
и децентрализованных фондов денежных средств. Общегосударственные централизованные фонды денежных ресурсов создаются путем распределения и перераспределения национального дохода, созданного в отраслях материального производства.
Рис. 2.1. Финансовая система РФ
Важная роль, которую выполняет государство в области экономического и социального развития, приводит к необходимости централизации в его распоряжении значительной части финансовых ресурсов. Формами их использования являются бюджетные и внебюджетные фонды, обеспечивающие потребности государства в решении экономических политических и социальных задач. Иные формы и методы образования и использования денежных фондов применяются кредитными и страховыми звеньями финансовой системы. Децентрализованные фонды денежных средств образуются из денежных доходов и накоплений самих предприятий.
Несмотря на разграничение сферы деятельности и применение особых способов и форм образования и использования денежных фондов в каждом отдельном звене, финансовая система — единая система, так как базируется на едином источнике ресурсов всех звеньев.
Основой единой финансовой системы служат финансы предприятий, поскольку они непосредственно участвуют в процессе материального производства. Источником централизованных государственных фондов денежных средств выступает национальный доход, создаваемый в сфере материального производства.
Общегосударственным финансам принадлежит ведущая роль: в обеспечении определенных темпов развития всех отраслей народного хозяйства; перераспределении финансовых ресурсов между отраслями экономики и регионами страны, производственной и непроизводственной сферами, а также формами собственности, отдельными группами и слоями населения. Эффективное использование финансовых ресурсов возможно лишь на основе активной финансовой политики государства.
Общегосударственные финансы органически связаны с финансами предприятий. С одной стороны, главным источником доходов бюджета является национальный доход, создаваемый в сфере материального производства. С другой стороны, процесс расширенного воспроизводства осуществляется не только за счет собственных средств предприятий, но и с привлечением общегосударственного фонда денежных средств в форме бюджетных ассигнований и использования банковских кредитов. При недостатке собственных средств предприятие может привлекать на акционерной основе средства других предприятий, а также на базе "операций с ценными бумагами — заемные средства. Посредством заключения договоров со страховыми компаниями осуществляется страхование предпринимательских рисков.
Взаимосвязь и взаимозависимость составных звеньев финансовой системы обусловлены единой сущностью финансов.
Через финансовую систему государство воздействует на формирование централизованных и децентрализованных денежных фондов, фондов накопления и потребления, используя для этого налоги, расходы государственного бюджета, государственный кредит.
Государственный бюджет — главное звено финансовой системы. Он представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.
Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через госбюджет государство концентрирует значительную долю национального дохода для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепления обороны страны и содержания органов
государственной власти и управления. С помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, что со-г здает возможность маневрировать денежными средствами и целенаправленно влиять на темпы и уровень развития общественного производства. Это позволяет осуществлять единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны.
■\ В условиях перехода на рыночные отношения государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Изменяются лишь методы его воздействия на общественное производство путем создания иного режима расходования бюджетных средств. В современных условиях развитие общественного производства обеспечивается не методами бюджетного финансирования и дотирования, а с помощью экономических методов, позволяющих перейти к финансовому регулированию экономики.
Средства бюджета должны направляться на осуществление инвестиционной политики, субсидирование предприятий, финансирование конверсии оборонных отраслей. Расходы бюджета в области экономики призваны способствовать формированию рациональной структуры общественного производства, наращиванию научно-технического потенциала, обновлению материально-технической базы. Применяя различные формы воздействия на экономику, государство способно существенно изменить сложившиеся народнохозяйственные пропорции, например ликвидировать нерентабельные предприятия или их перепрофилировать.
Государственное регулирование экономики позволяет существенно сократить расходы бюджета, изменить их состав и структуру.
Важная роль государственного бюджета не ограничивается финансированием сферы материального производства. Бюджетные ресурсы направляются также и в непроизводственную сферу (образование, здравоохранение, культуру и др.). За счет бюджетных и внебюджетных фондов финансируются предприятия и учреждения социально-культурного направления. Расходы бюджета, обусловленные реализацией социальной политики государства, имеют огромное значение. Они позволяют государству развивать систему народного образования, финансировать культуру, удовлетворять потребности граждан в медицинском обслуживании, осуществлять социальную защиту. Расходы бюджета на социально-культурные мероприятия имеют не только социальное, но и экономическое значение, так как представляют важнейшую часть затрат на воспроизводство рабочей силы и служат для повышения материального и культурного уровней жизни народа.
Одним из звеньев общегосударственных финансов являются внебюджетные фонды.
Внебюджетные фонды — это средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет.
Формирование внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика ничем не отличаются от налогов. Основные суммы отчислений во внебюджетные фонды включаются в состав себестоимости и установлены в процентах к фонду оплаты труда.
Организационно внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность. Общие доходы всех внебюджетных фондов в 1995 г. оценивались в 90,5 трлн руб., или 63% доходов государственного бюджета.
Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение, что гарантирует использование средств в полном объеме.
Обособленное функционирование внебюджетных фондов позволяет оперативно финансировать важнейшие социальные мероприятия. В отличие от государственного бюджета расходование средств внебюджетных фондов подлежит меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Это, с одной стороны, облегчает их использование; с другой — дает возможность расходовать средства не в полном объеме. Поэтому в целях усиления контроля за расходованием средств внебюджетных фондов ставится вопрос о консолидации некоторых из них в бюджете с сохранением целевой направленности их расходов.
Государственный кредит предприятий, организаций и населения на их возвратности для финансирования государственных расходов.
Кредитором выступают физические и юридические лица, заемщиком — государство в лице его органов. Дополнительные финансовые ресурсы государство привлекает путем продажи на финансовом рынке облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг. Данная форма кредита позволяет заемщику направлять мобилизованные дополнительные финансовые ресурсы на покрытие бюджетного дефицита без осуществления для этих целей эмиссии. Государственный кредит используется также в целях стабилизации денежного обращения в стране. В условиях инфляции государственные займы временно уменьшают у населения платежеспособный спрос. Из обращения изымает-
ся избыточная денежная масса, т.е. происходит отток денег из обращения на заранее оговоренный срок.
Необходимость использования государственного кредита обусловлена невозможностью удовлетворения потребностей общества за счет бюджетных доходов. Мобилизуемые временно свободные средства населения и юридических лиц используются для финансирования экономических и социальных программ, т.е. государственный кредит является средством увеличения финансовых возможностей государства. На общегосударственном уровне государственные займы не выражают конкретного целевого характера. Тогда как местные органы власти могут использовать мобилизованные средства на благоустройство городских и сельских районов, строительство объектов здравоохранения, культурного, просветительного, жилищно-бытового назначения.