Административная деятельность Приказа Казанского дворца
Приказ Казанского дворца первоначально ведал всеми вновь завоеванными землями на восточных границах России. Земли, первоначально отнесенные к компетенции приказа, были настолько обширны, что нередко он вынужденно разделял свою власть с Посольским приказом. Покоренные земли поступали сначала в заведование Посольского приказа, а потом уже передавались в Казанский дворец. Следует отметить, что так же поступало царское правительство и с землями Сибири.Во всяком случае, по мере создания новых крепостей в Поволжье в каждую из них назначался воевода, и она включалась в состав "Казанского" или "Астраханского царства", как условно и по традиции продолжали называть этот край во второй половине XVI — начале XVII в.15 В записках Д. Флетчера, посетившего Россию в 1588—1589 гг., Казанский дворец описывается как постоянно функционирующее центральное государственное учреждение, в ведении которого "находятся царства Казанское и Астраханское с другими городами, лежащими по реке Волге"16. Все эти города по Волге и ее притокам, расположенные к югу и востоку от Нижнего Новгорода, стали называться "понизовыми", в то время как за всем регионом Среднего и Нижнего Поволжья тогда закрепилось название "Низ". По разъяснению С.Ф. Платонова, под именем "Низа" или "понизовых городов" подразумевались все города покоренного в 1552 г. Казанского ханства на обоих берегах среднего течения Волги и на правом берегу нижнего течения рек Камы иВятки. В это понятие входили также города, основанные после утверждения русской администрации по Волге, начиная от реки Самары и до Каспийского побережья.
В состав понизовых городов со второй половины XVI в. и на протяжении всего XVII в. включались следующие города: Свияжск и Казань с пригородами (Тетюши, Лаишев, Арск, Алаты, Малмыж, Оса), Васильгород, Чебоксары, Алатырь, Курмыш, Козьмодемьянск, Ядрин, Цивильск, Симбирск, Пенза, Кокшайск, Царевококшайск, Царевосанчурск, Яранск, Уфа, Бирск, Астрахань, Терки, Царицын, Саратов, Черный Яр, Дмитровск, Шацк, Темников, Касимов, Кадом, Елатьма, Мокшанск17. Понизовые города с прилегающими к ним территориями (уездами) располагались в Среднем и Нижнем Поволжье и простирались до "мещерских городов" по реке Оке (Шацк, Темников, Касимов, Кадом, Елатьма, Мокшанск). По мере завоевания и присоединения к России новых земель в Сибири территория, подведомственная Приказу Казанского дворца, постоянно расширялась. В 1637 г. был создан специальный Сибирский приказ, куда административно переводились все земли этого края. Хотя в дальнейшем некоторые города прежнего Астраханского ханства были переданы Посольскому приказу, в ведении Приказа Казанского дворца остались Среднее и Нижнее Поволжье и Приуралье (Башкирия).
Приказ Казанского дворца по сравнению с другими центральными учреждениями обладал всей полнотой власти на подведомственной ему территории по всем вопросам управления. Уникальной особенностью этого приказа было то, что он ведал территорией со значительным полиэтничным населением. Основной задачей царского правительства было не только русифицировать и христианизировать местных жителей, но и сформировать на примере управления первыми "инородцами" свою региональную политику18. "Приказ Казанского дворца осуществлял административное, финансовое и судебное управление подведомственной ему территории, ведал натуральными сборами с нерусского населения, контролировал составление ясачных книг"19. Приказ занимался также разрядными военно-организационными вопросами и обладал некоторыми внешнеполитическими функциями. Как свидетельствует Г. Котошихин, приказ ведал "войским делом и спасением от турской и персицкой границы и от калмыков и башкирцев"20.
Архив Приказа Казанского дворца, к большому огорчению, погиб из-за многочисленных пожаров, а во время пожара в 1701 г, полностью сгорело здание приказа. Однако некоторые документы, оказавшиеся в фондах других государственных ведомств того времени, дают возможность сделать вывод о существовании в системе Казанского дворца учреждения, специально предназначенного для управления нерусским населением. Правда, при этом нельзя не согласиться с Н.П. Мрочек-Дроздовским, заметившим, что "остатком прежнего порядка должно признать бывшее, вероятно, до последних судебных реформ Петра Великого, в Казанской губернии особое судебное учреждение для разбирательства гражданских тяжб между инородцами; это учреждение носило название Татарской избы. К сожалению, о нем имеются весьма скудные сведения, так что нельзя судить ни о составе и содержании чиновников, ни о делопроизводстве этого учреждения"21. Большой интерес в этом отношении представляет найденная В.Д. Дмитриевым уставная грамота, данная в феврале 1574 г. наимя казанского воеводы П.А. Булгакова, — о принципах управления коренным ясачным населением22. В документе говорится, что царь "всею Казанскую землю пожаловал.., грамоты свои царские жалованные уставные велел подавать всем волостям...". Для управления местным населением назначались специальные "татарские головы" из русских дворян и детей боярских. Как указано в грамоте, они вершили суд среди местного населения, "докладывая бояр и воевод, приговаривая с их лутчими людми, которые будут выбраны землею вправду бес поноровки". Голове "татарской", по мнению И.П. Ермолаева, подчинялись все нерусские народы23. Как сказано в тексте наказа 1649 г. казанскому воеводе: "Головы татарской у татар и чувашей, и черемисы, и вотяков". Сохранился ряд других известий о татарских головах — о них упоминается в "Описании документов и бумаг, хранящихся в Московском архиве Министерства юстиции". Так, под одним из относящихся к 1623—1624 гг., рассказывается о татарском голове ("голова" у татар, чуваши, черемисы и вотяков") Сунгуре Соковнине, который отказался ведать делами с товарищем воеводы П. Сикериным и т. д.
В источниках рассматриваемого времени упоминаются также "лутчие люди", под которыми подразумеваются представители местной феодальной прослойки: татарские мурзы, чувашские, марийские, удмуртские сотные и десятные князьки. Существование татарской судной избы в городах Поволжья справедливо признается в литературе одной из особенностей местного управления в регионе. Хотя все более или менее важные должности среднего и высшего звена в системе управления Казанского дворца замещались представителями русского дворянства и служилыми людьми, но в низших звеньях управления (на уровне волостей и сельских общин) имелись "выборные" сотники и старосты из коренного населения, из их числа назначались также толмачи. В результате политики, проводившейся царским правительством во второй половине XVI—XVII в., сложилось сословие служивых татар.
Кроме чисто административного деления всей подведомственной Приказу Казанского дворца территории на уезды, все понизовые города со своими уездами составляли один разряд — Казанский, всецело подчинявшийся Приказу Казанского дворца. В руках приказа была сконцентрирована вся полнота как гражданской, так и военной власти; по требованию Разрядного приказа оттуда поступали сведения о численности местных вооруженных сил.
Опыт его деятельности в дальнейшем в значительной мере был использован в организации не только "областных" (территориальных приказов, наподобие Сибирского, Малороссийского, Смоленского), но и при введении системы губернских учреждений. Правда, что касается Смоленского приказа, созданного вскоре после присоединения Украины, он не получил все-таки самостоятельного статуса и находился то в Устюжской чети, то относился к Посольскому приказу, который независимо от присоединения к нему Смоленского приказа весьма устойчиво получал доходы с тех мест, где были в свое время расселены татарские мурзы (с Романова, Вязьмы, Касимова, Елатьмы и Ерахтура — на юго-западе от Касимова).
Указом от 12 ноября 1680 г. все служилое население России было распределено между восемью разрядами, кроме "московских чинов людей — разных городов помещиков", служивших в Большом полку. Каждый из разрядов делился, в свою очередь, на два округа, ратные люди которых имели сборные пункты и находились в составе особой военной команды. Провинциальное дворянство всех чинов распределялось между командирами по месту их жительства. Указ исключал только города, расположенные на юг и юго-восток от Самары — до реки Терек на Северном Кавказе и Уфы — Башкирии; эти города с прилегающими к ним уездами оставались в ведомстве Казанского дворца и составляли особый военный округ. Были установлены следующие разряды, между которыми распределялись соответствующие города: 1. Северный разряд (сборные пункты — Мценск и Курск); 2. Владимирский разряд (сборные пункты — Ярославль и Костромы); 3. Новгородский разряд (сборные пункты в Новгороде и Торопце); 4. Казанский разряд (сборные пункты в Симбирске и Керенске); 5. Смоленский разряд (сборные пункты в Смоленске и Калуге); 6. Рязанский разряд (сборные пункты в Переяславле Рязанском и в Ряжске); 7. Белгородский разряд (сборные пункты в Белгороде, на Усерде, Валуйе, в Чугуеве и Харькове); 8. Тамбовский разряд (сборные пункты в Козлове и на Усмани).
Вышеперечисленные разряды, заключавшие в себе определенные территории со сложившимися, главным образом в ходе русской колонизации региона, городами, составляли военные округа. Чтобы стать отдельной административной единицей, такому округу нужно было, во-первых, иметь финансовый орган, а во-вторых, правительственное учреждение, соответствующее по своим функциям приказу. Все это необходимо было прежде всего для содержания и управления местным служилым сословием и расквартированными армейскими частями.
Воевода как глава местной администрации, а воеводское управление как основа местной администрации играли на протяжении XVII в. большую роль в развитии государственных институтов Российского многонационального государства. Однако по мере создания в стране основ абсолютной монархии система местного управления, базировавшаяся на принципах воеводской власти, не могла обеспечить должной централизации и концентрации власти всех органов царской администрации. Обнаружившиеся недостатки воеводского управления на местах привели к попыткам центральной власти в конце XVII — начале XVIII в. найти выход из создавшегося положения. Как справедливо отметил в свое время П. Милюков, «областной единицы, подобной губернии XVIII века, в XVII веке, конечно, не существовало. Но обычная областная единица XVII века — уезд — была, однако же, слишком дробна, и правительство группировало уезды в более крупные округа для тех или иных целей. Соответственно главным правительственным целям наиболее важною была группировка для целей финансовых и военных»24. С этой точки зрения ведомство Казанского дворца и выделившееся из него ведомство Сибирского приказа находились в особом положении — как учреждения, в которых финансовые прерогативы сочетались с военными функциями; они имели непосредственную власть над служилыми людьми, в то время как власть разряда (этого, по образному выражению П. Милюкова, "военного министерства России XVII века") на них не распространялась. Разряду были подведомственны служилые люди во всей стране, но только из Казанского дворца и Сибирского приказа доставлялись данные о числе служилых людей и персонале воевод для составления годовой сметы. Во всей остальной России мы не найдем других случаев такого полного совпадения целей и интересов военных ведомств с финансовыми. Следует учесть, что военной и финансовой деятельностью почти исчерпывались тогда административные задачи государства, а судебная функция была по большей части простым придатком административной. Отсюда становится ясным стремление царских властей в конце XVII в. "территориализации" военной службы и финансовой централизации на местах. Старая приказная система, как известно, ведала доходами в масштабах всей страны, в то время как практика, складывавшаяся в территориальных ведомствах, сводилась прежде всего к тому, что доходы употреблялись полностью или частично на содержание местных войск при большем или меньшем вмешательстве центрального приказа. Такая практика существовала в Сибирском, Новгородском, а из новообразованных — в Смоленском и Малороссийском приказах. Хотя начальники Казанского и Сибирского приказов сидели в Москве, а смоленский воевода — в Смоленске, это не мешало им быть самостоятельными начальниками.
В конце XVII в., когда приказная и воеводская система управления в значительной степени исчерпала свои возможности и не могла удовлетворить полностью нужды создающейся абсолютной монархии, начинается поиск новых форм местного и центрального управления, приведших к учреждению при Петре I губернской системы. Складывающийся на протяжении XVII в. новый тип военно-финансовой администрации на окраинах страны потребовал упорядочения системы комплектования армейских контингентов. Регулярная армия стала усиливаться корпусами, собиравшимися из всех местностей России25
В системе местного управления на рубеже XVII—XVIII вв. повышается роль центральных органов власти, В Казани, Астрахани, Азове, Новгороде, Тобольске приказные избы были возведены в ранг "приказных палат". Котошихин сравнивал положение местного управления с положением московского приказа. Повышение провинциальных учреждений подготавливало эти города к роли губернских центров. Одновременно с активизацией деятельности приказных палат в крупных региональных городах постепенно ослабевала роль московских областных приказов. Окончательный переезд их начальников в местные центры был лишь вопросом времени. Казанский приказ при самовластном управлении князя Б.А. Голицына (он упоминается в документах как начальник Казанского дворца уже в 1690 г.) фактически стал превращаться в подобие губернского учреждения. А когда в 1701 г. в Москве сгорело здание приказа Казанского дворца, то управление низовыми городами, по крайней мере по поместным и вотчинным делам, на некоторое время было вообще перенесено в Казань. В рассматриваемый период города не выделялись из уездов края в качестве особых административных единиц; не существовало здесь и органов городского самоуправления, подобно тому как это было в подвластных Литве городах с самоуправлением по Магдебургскому праву. Местные воеводы действовали в уездах под контролем главных воевод, подчиненных разрядам. Наряду с Казанским разрядом для централизации власти в окраинных областях, где существовала внешняя угроза, были учреждены подобные же разряды в Смоленске и Сибири (Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский).
Все это дало П. Милюкову основание заметить, что "разряд XVII столетия в несколько лет превращается в Петровскую губернию... Когда Петр в 1708 г. учредил первые губернии, эти губернии, в сущности, были уже готовы; они были созданы из подготовленного XVII веком материала рядом частных распоряжений, каждое из которых имело ближайшую практическую цель"26.
Переходя к рассмотрению губернской реформы Петра I, ее проведению в условиях Поволжья и Южного Урала, надо сказать, что сам термин "губернатор" появился в России раньше, чем было введено разделение страны на губернии в 1708 г. В первый раз это слово встречается в переписке Петра I с воеводой Архангельска Ф.А. Апраксиным в 1694 г. Скорее всего данный термин обозначал часть территории, в пределах которой существуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству. Очевидно, в этом смысле Петр I называет губернатором Ф.А. Апраксина, который стал воеводой Архангельска во время его поездки в 1693 г. в единственный тогда морской порт России. Ф.А. Апраксин был направлен туда для выполнения личного поручения царя по наблюдению за ходом кораблестроительных работ27. Понятие "губернатор" в данном контексте допустимо трактовать как нововведение петровского времени. Вместе с тем этот термин можно рассматривать и как перевод русского слова "воевода", употребляемый Петром I, вероятно, вслед за окружавшими его иностранцами.
В 1700 г. Петр I обратил все внимание на юг, на Азовское море и Дон, где строился российский флот. Архангельский "губернатор" Ф.А. Апраксин в это время получил новое назначение — заведовать Адмиралтейским приказом в Воронеже, после учреждения которого, согласно грамоте Петра I от 21 марта 1700 г., было создано Воронежское ведомство. Оказавшиеся в распоряжении Ф.А. Апраксина местные города были переданы в новый приказ "воеводскими отпусками и расправой ратных людей в тех городах". Таким образом, к новому территориальному ведомству отошли города из восточной части Белгородского разряда, которые были выделены в особый Тамбовский разряд. В него вошли Воронеж, Коротояк, Усмань, Костенек, Орлов, Землянск, Добрый, Демшинск, Сокольск, Белоколодск, а через три месяца и Елец. С передачей Воронежскому ведомству 13 марта 1705 г. пяти новых городов — Острогорска, Ольшанска, Урыва, Усера, Верхососенска — завершилось формирование нового территориального ведомства на юге России.
Вслед за этим 27 июня 1700 г. специальным царским указом учреждается ведомство Азовское ("города, приписанные к строению гавани на Таганроге"). К Азову, который до этого подчинялся Пушкарскому приказу, были приписаны города, которыми в финансовом отношении ведал приказ Большого дворца: Верхний и Нижний Ломовы Нижнеломовского уезда, Наровчат, Красная слобода и Троицкий острог Темниковского уезда и Арзамасский присудок (Залесский стан). Как сказано в царском указе, "и тех городов воевод и приказных людей и дворян и детей боярских и всяких чинов служилых людей и крестьян и мордву службою и всякими сборы и податьми и землями ведать к Азову". В 1701 г. были произведены и некоторые другие административно-территориальные изменения в южных областях России. Города Симбирской черты были переданы из ведомства Казанского дворца в Азовское ведомство: "низовые города, которые по черте Саранск, Пенза, Инсара, Керенск велено ведать к Азову для строения в Таганроге города и иного строения". Одна лишь Пенза из числа этих городов в 1708 г. была передана во вновь учрежденную Казанскую губернию.
Воронежское и Азовское ведомства подчинялись Ф.А. Апраксину как главе Адмиралтейского приказа, хотя Азов уже с 1696 г имел своих воевод. Назначенный туда в 1702 г. воеводой И.А. Толстой получил от самого Петра I (16 апреля 1706 г.) звание губернатора. По остроумному замечанию П. Милюкова, таким образом, "мы видели "губернатора" без губернии в Архангельске и губернию без губернатора в Азове и Воронеже, теперь то и другое название впервые соединяются в ведомстве другого любимца Петра, его "герценкинда" А.Д. Меншикова"29. Территориальное ведомство Меншикова росло по мере расширения русских завоеваний в Прибалтике: взяв Нотенбург, Петр I назначил его "губернатором" этой шведской крепости. Уже в мае 1703 г. Меншиков подписывается как "Шлюссельбургский и Шлотбургский губернатор". С занятием устья реки Невы он становится губернатором Петербурга. В именном указе от 19 июля 1703 г. А.Д. Меншиков официально назван "губернатором"30. С 1 сентября 1703 г. ему подчинены Пошехонье со "всякими доходы", Белоозеро, Каргополь. Вскореему даются и все отвоеванные у шведов в ходе Северной войны провинции — Ингрия, Карелия и Эстляндия. К 30 сентября 1703 г. относится первое известие об учреждении Ижерской канцелярии, получившей также официально название Ингерманландской канцелярии. В 1704 г. А.Д. Меншиков, как говорится в царском указе, был "учинен" над приращенными нашими войною наследственными провинциями, Ингриею и Карелиею, купно с Эстляндиею и иными издревле нам принадлежащими, генеральным губернатором"31. Новая административная должность — губернатора — по своему рангу занимала место между должностью управителя уезда (воеводой) и центральной властью.Так постепенно в России складывалось понятие о губернии как области, подвластной губернатору и включающей в себя несколько уездов, в частности, об этом свидетельствуют факты из служебной карьеры Якова Римского-Корсакова, который в 1703 г. до официального введения в России губерний и должности губернатора Ингрии являлся воеводой города Копорье и, оставаясь воеводой, получил указание подчиняться губернатору Меншикову. 7 марта 1706 г. Петром I было дано об этом особое распоряжение, где применительно к Ингерманландии употреблен термин "губернация" или "губерния"31. Копорский комендант стал заведовать Ямбургским уездом как низшей инстанцией губернского управления; он ведал делами своего уезда, как обычно указывалось в воеводских наказах XVII в., "по Уложению, по Новоуказным статьям и применяясь к воеводским наказам"32.
Из других исторических свидетельств следует вполне определенный вывод, что, кроме Меншикова, губернаторами были назначены и некоторые другие лица. В частности, среди них в 1705 г. упоминается и казанский губернатор Б.А. Голицын, в руках которого было объединено управление Казанью и Астраханью33. В связи с начавшимся осенью 1705 г. Астраханским восстанием по указу Петра I от 1 февраля 1706 г. "низовые города" (22 города с 36 755 дворами) велено ведать в Казани, а не в Москве в приказах тех низовых городов ни в чем ведать не велено".Так было завершено отделение Казанского ведомства от Казанского дворца, и в этом можно видеть прообраз будущей Казанской губернии.
В 1706 г. сфера управления ведомства Сибирского приказа увеличилась за счет Соли-Камской, Чердыни, Яргенска, Кайгородка (в прошлом эти города со своими уездами подчинялись старой Новгородской чети). Несмотря на относительно быстрый рост сибирского населения, к 1710 г. количество его во всей азиатской Сибири не успело еще сравняться с количеством населения приписанных к Сибири приуральских уездов. Именно эти места исстари помогали сибирской колонизации, добавляя своими хлебными запасами и денежным доходом то, чего недоставало на содержание сибирских гарнизонов.
Таким образом, организация и постепенное укрепление в Поволжье местных органов власти, имевших военно-финансовые прерогативы, по существу стало подготовительным этапом для проведения губернской реформы 1708-1711 гг., благодаря чему губернская форма управления пришла на смену приказной и воеводской системе в Воронежском, Азовском, Казанском, Ингерманландском, Сибирском и других ведомствах.
Первая серьезная мера для учреждения в России губерний была принята Петром I в конце 1707 г., когда в специальном распоряжении об учреждении губернии было предписано: "росписать города частьми, кроме тех, которые в 100 верстах от Москвы, — к Киеву, Смоленску, Азову, Казани, Архангельскому"34. Правда, в этом указе нет упоминания об Ингерманландской губернии, которая, по-видимому, уже существовала; ничего не говорится и о Сибирской губернии, хотя в протоколе Ближней канцелярии записана резолюция, столь же лаконичная, как сам указ, но в более четкой редакции. В ней сказано: "росписаны губернии к Москве, к С.-Петербургу, к Киеву — итого на 8 губерний". Первыми российскими губерниями стали Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская и Московская; во главе каждой из них — губернатор, круг деятельности которого был весьма разнообразен. Как указывает Н.П. Ерошкин, "губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, расположенных на территории подведомственной ему губернии. Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где имелись дьяки и подьячие"35 (последние вскоре стали называться секретарями).
Каждая губерния получила определенное количество специально оговоренных уездов. В состав Казанской губернии вошла полностью территория, подведомственная в XVII в. Приказу Казанского дворца, кроме трех вышеупомянутых городов с уездами — Керенска, Саранска и Инсара. Начиная с 1700 г. их подчинили г. Азову и включили (с 1708 г.) в состав Азовской губернии. Кроме того, к Казанской губернии при ее учреждении были присоединены три города с уездами, выделенные из старой Новгородской чети (Нижний Новгород, Арзамас и Гороховец), и три города Костромской чети (Муром, Елатьма и Кадом), один из Галицкой чети (Юрьевец Подольский), а от Большого дворца — Балахна и Вязники. Всего в состав Казанской губернии первоначально было включено 37 городов и 35 пригородов: Казань, Яик, Терек, Астрахань, Царицын, Дмитровск, Саратов, Уфа, Самара, Симбирск, Царевосанчурск, Кокшайск, Свияжск, Царевококшайск, Алатырь, Цивильск, Чебоксары, Кашпир, Ядрин, Козьмодемьянск, Яранск, Василь (Васильсурск), Курмыш, Темников, Нижний Новгород, Арзамас, Кадом, Елатьма, Касимов, Гороховец, Муром, Мокшанск, Уржум, Балахна, Вязники, Юрьевец Подольский, Пенза36
Надо полагать, что именно удобством сношений по одному водному бассейну объясняется причисление указанных выше ближайших волжских и окских городов к Казанской губернии, юрисдикция которой с 1708 г. распространялась на всю территорию Среднего и Нижнего Поволжья. Казанская губерния соседствовала с Нижегородской губернией (с прилегающими к ней окраинами Костромской, Владимирской, Рязанской и Тамбовской губерний), а на юге ее границы достигали Астрахани и Терека. В ее состав входили Пенза и значительная часть образованных позднее губерний — Вятской, Пермской, Оренбургской и Уфимской, а также земли Южного Урала и Прикаспия.
Следует отметить, что только с 1711 г. в полной мере осознается областной характер губернаторской власти, и те губернаторы, которые до сих пор спокойно управляли из Москвы, едут в свои губернские центры; вместе с тем теряют свое значение и последние сохранившиеся областные приказы, в том числе Казанский.
В исторической литературе учреждение первых российских губернии принято датировать 18 декабря 1708 г.Этим числом помечен соответствующий указ Петра I, помещенный в "Первом полном собрании законов Российской империи", где содержится и роспись городов по губерниям37. Различают обычно два этапа в проведении местных административных преобразований, связанных с губернской реформой при Петре I ("Первая областная реформа" 1708 г. и "Вторая областная реформа" 1719 г.)38. Однако еще до реформы 1719 г. произошли некоторые изменения в административно-территориальном делении страны. Ингерманландская губерния переименована в Санктпетербургскую. Отобранная у шведов Эстляндия, образовавшая сначала провинцию в составе Ингерманландской (Санктпетербургской) губернии, превратилась затем в самостоятельную Ревельскую губернию. После взятия русскими войсками Риги княжество Лифляндское в 1712 г. было организовано в Рижскую губернию, которой на следующий год была подчинена учрежденная ранее Смоленская губерния. Что касается территории Казанской губернии, то трудности управления такой обширной территорией привели к необходимости выделить из нее сначала Нижегородскую, а затем и Астраханскую губернии. 26 января 1714 г. Казанская губерния была разделена на две: Казанскую и Нижегородскую39. Однако в указе царя от 22 ноября 1717 г. повелевалось: "Нижегородской губернии быть с Казанской по-прежнему, а Астраханской быть особо"40. При этом к последней отошли следующие города: Астрахань с пригородами, Терск, Яик, Царицын, Дмитровск, Саратов, Самара и Симбирск с пригородами. Нижегородская губерния тоже была восстановлена в мае 1719 г. Однако часть городов из Казанской губернии были передана в Азовскую губернию (Темников, Кадом, Елатьма, Касимов) и в состав Московской губернии (Гороховец и Муром).
В связи с упорядочением распределения расходов на содержание армии в 1711 г. "было расписано по каждой губернии дворовое число по долям".За единицу измерения принималась "доля", состоявшая из 5536 дворов; таких "долей" оказалось по всей России 146 7/10; при этом на Московскую губернию пришлось 44 1/2 доли, на Санктпетербургскую — 32 1/5, на Казанскую — 21, на Архангелогородскую — 18 1/2, на Сибирскую — 9 и столько жена Смоленскую, на Азовскую 7 ¼, на Киевскую 541.
В 1713 г. в губернское управление вводится коллегиальное начало; при губернаторах учреждаются коллегии "ландратов" (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством. По реформе 1719 г. было введено административно-территориальное деление на провинции и дистрикты. Однако провинция, устроенная по шведскому образцу и лишь отчасти связанная с "долей" (по 5536 дворов), не приобрела самостоятельного значения; она не заменила, как предполагалось, губернию, которая сохранилась надолго. Дистрикт должен был занять место потерявшего свое значение уезда, хотя на самом деле случилось несколько иначе. Хотя дистрикт, как низшее административное звено, введенное в 1719 г., занял ступень, соответствующую прежнему уезду, но фактически он не имел реального значения уезда. Дистрикт был по-прежнему округом, в котором собиралась подушная подать для содержания определенной воинской части. Число дистриктов соответствовало числу полков в русской армии. Созданы они были тоже по шведскому образцу, а их границы совершенно не совпадали с границами уездов. Таким образом, по реформе 1719 г. Россия оказалась, в сущности, разделенной на 11 губерний и 49 провинций, находившихся в несомненном, но не очерченном четко подчинении губерний.
Таким образом, указом Петра I от 29 мая 1719 г. вводились три степени областного деления: губернии, провинции и дистрикты42. Поскольку происхождение их было неодинаково, отношения между каждой из этих степеней оказались недостаточно ясными. Петр I замыслил перенести на русскую почву трехступенчатое государственное устройство Швеции в той форме, в какой оно сложилось к концу XVII в. при Карле XI: "волость" или "приход" (кирхшпиль), "герада" (сотня, дистрикт) и "земля" (ланд). В каждой из провинций предполагалось ввести и административные должности по шведскому образцу, а для суда — должность обер-ландрихтера. Провинция делилась на несколько частей — дистриктов, но эта административная единица носила "земское" название. Каждый дистрикт возглавлял земский комиссар, а во главе суда стоял унтер-ландрихтер; при каждом из земских комиссаров значились подьячий и три рассыльщика, то есть штат вчетверо меньший, чем в прежней ландратской "доле". Это соответствовало соотношению размеров "доли" и подчиненного земскому комиссару округа.
В среднем новая провинция состояла из нескольких старых "долей", и они должны были соответствовать дистриктам. На практике "доли" были крупнее дистриктов. Соотношение "долей" и провинций по губерниям выглядело следующим образом: