Управление Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в.

Реформирование управления краем и особое внимание к нему со стороны Петра I и его преемников объяснялось новыми задачами Российского государства. Содержание современной армии, флота, строительство казенных мануфактур и заводов, приглашение иностранных специалистов требовали притока денежных средств, в том числе поступления налогов и пушнины из Сибири.

Именно финансовые соображения побудили правительство в 1730 г. восстановить Сибирский приказ⁴⁶. К тому же эта мера отражала тенденцию к идеализации и попытке частичного восстановления допетровских порядков⁴⁷. Но на первом месте стояли, конечно, практические соображения: Сенат и Верховный Тайный совет были слишком заняты, чтобы скрупулезно разбираться в сибирских вопросах, а "дело Гагарина" и перенесение столицы еще дальше на запад, в Петербург, потребовали более тщательного контроля над восточной периферией. Поэтому возрождение Сибирского приказа можно еще трактовать и как восстановление утраченного звена в управлении⁴⁸ — утраченного преждевременно, ведь аппарат абсолютной монархии не достиг пока достаточной гибкости и эффективности. Непосредственными же побудительными причинами были падение доходов от торговли с Китаем и ясачные недоимки. Сначала во главе Сибирского приказа стал генерал-прокурор Сената П. Ягужинский. В 1734 г. был введен пост прокурора Сибирского приказа, подчиненного генерал-прокурору Сената.

Правительство стремилось передоверить специализированному ведомству важнейшие на тот момент сибирские дела, в том числе назначение администраторов на места и их отчетность, контроль над казенными сборами и пушным промыслом, караванной торговлей. Вместе с тем многие вопросы оставались вне ведения Сибирского приказа⁴⁹: во-первых, о всех финансовых поступлениях и товарах он должен был информировать Штатс-контору, а счета посылать в Ревизион-коллегию; во-вторых,ему были абсолютно неподконтрольны военные вопросы, ими занималась Военная коллегия. То же относилось и к полицейскому надзору, ямской гоньбе, горным заводам, дипломатическим сношениям. Таким образом, деятельность рассматриваемого учреждения ограничивалась кадровыми и контрольно-финансовыми правами; при этом в отличие от Сибирского приказа XVII в. оно выступало как посредническая инстанция между центральными правительственными органами и местными властями.

Более трех десятилетий функционирования показали, что деятельность Сибирского приказа не внесла принципиальных улучшений в связи правительства с краем. В 1763 г. он был ликвидирован, а все находившиеся в его ведении вопросы, в том числе ясак, перепоручены соответствующим ведомствам и особому Кабинету⁵⁰, ставшим верховными органами власти для сибирской администрации.

До екатерининских реформ административное деление края менялось неоднократно⁵¹ и к 1775 г. представляло собой такую картину: Тобольская губерния, включавшая провинции Тобольскую (уезды Верхотурский, Ирбитский, Кузнецкий, Тарский, Тобольский, Томский, Тюменский) и Енисейскую (уезды Енисейский и Красноярский); Иркутская губерния с провинциями Иркутской (уезды Балаганский, Иркутский, Киренский), Удинской (уезды Баргузинский, Нерчинский, Селенгинский, Удинский) и Якутской (уезды Алданский, Илимский, Олекминский, Якутский). Основанием для разграничения территории было по-прежнему приближение уездных центров к провинциальным, появление новых городов. Определение границ между губерниями и распределение городов по уездам возлагалось на губернаторов.

В период подготовки губернской реформы стали вырабатываться более рациональные критерии административного деления. Предлагалось, например, учитывать равную численность населения, и было, наконец, признано оптимальным иметь в губернии 300—400 тыс. душ⁵².

Принятие в ноябре 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" имело значение и для Сибири. Особую важность имело положение о том, что в отдельных случаях две-три губернии могут объединяться под управлением наместника или генерал-губернатора. При необходимости губерния или наместничество могли делиться на области либо провинции, а те, в свою очередь, на округа — по 20—30 тыс. душ населения⁵³.

Фактически объявленная реформа начала проводиться в Сибири только в 1782—1783 гг. Учреждалось три наместничества — Тобольское, Колыванское, Иркутское, которые делились на области, а области — на уезды. Тобольское наместничество состояло из Тобольской и Томской областей; Иркутское — из Иркутской, Якутской, Охотской, Нерчинской; Колыванское наместничество (иногда называвшееся губернией) делилось только на уезды.Все это вместе составляло Сибирскую губернию.

Павел I, как известно, стремился изменить внутреннюю и внешнюю политику, проводившуюся при Екатерине II. Это относилось и к территориальному размежеванию. Уже одно из первых распоряжений нового царя в 1796 г. предписывало отмену института генерал-губернаторов якобы из-за медленного делопроизводства и злоупотреблений на местах⁵⁴. В Сибири вновь вводились две губернии — Тобольская и Иркутская⁵⁵, наместничества упразднялись. А вся империя опять расчленялась по единому губернско-уездному принципу.

При следующем императоре, Александре I, в начале XIX в. обеими сибирскими губерниями управлял один генерал-губернатор, количество уездов в них было уменьшено, а оставшиеся разделены на комиссарства. Причина, вызвавшая эту акцию, была простой: огромная площадь и малонаселенность административных единиц Сибири. Так, колоссальный Якутский уезд Иркутской губернии включал в себя семь комиссарств⁵⁶ во главе с земскими частными комиссарами. В 1804 г. из Тобольской губернии была выделена Томская; по мере административных преобразований формировались Якутская и Камчатская области.

Бесконечные административные перестройки, преследовавшие цель облегчить управление огромной Сибирью и увеличить доходы от нее, были в общем безуспешны. Четкой и однозначной структуры административного деления во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в. образовать так и не удалось. Многие правительственные распоряжения к тому же не могли быстро воплощаться в жизнь в специфических сибирских условиях и нередко отменялись последующими приказами.

В центре управления Сибирью в XVIII в. стояла фигура губернатора, наместника, генерал-губернатора. До 1736 г. из Тобольской губернской канцелярии рассылались наказы-инструкции всем местным администрациям — в Енисейск, Якутск, Иркутск, Нерчинск, на Камчатку; затем образовалась Иркутская провинция с независимым от Тобольска вице-губернатором, подчинявшимся Сибирскому приказу и Сенату.

При Петре III впервые вводится пост генерал-губернатора Сибири, на который был назначен генерал-фельдмаршал Миних. Однако при этом не было дано никаких разъяснений насчет полномочий и оставлении в должности с прежней полнотой власти сибирского губернатора и иркутского вице-губернатора⁵⁷. При губернской реформе екатерининской поры в Тобольск и Иркутск были назначены генерал-губернаторами Кашкин и Якоби, теперь уже с оговоренными обязанностями; Тобольское и Иркутское генерал-губернаторства просуществовали до 1797 г. Все сибирские генерал-губернаторы до М.М. Сперанского жили в Петербурге, а в места назначения наведывались наездами.

В руках губернатора в 30—60-х гг. XVIII в. сосредоточивались административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и военные функции. Губернатор и вице-губернатор назначались по представлению Сената Верховным Тайным советом, затем — Кабинетом, а с 1741 г. подбор и утверждение их кандидатур производился Сенатом⁵⁸. Губернатор действовал через губернскую канцелярию во главе с ее секретарем; канцелярские отделы занимались казначейскими, судебно-полицейскими и хозяйственными делами, перешедшими к ней после ликвидации петровских местных учреждений (в 1726—1727 гг.); канцелярия присматривала также за провинциальными и уездными властями. Персонально на губернатора возлагалась ответственность за полноту сбора подушной подати, за денежные расходы местных властей; он выступал в качестве высшей судебной инстанции по отношению к провинциальным и городовым судам (выше губернатора в этом смысле была Юстиц-коллегия). С 1727 г. губернатору подчинялись военные силы, расквартированные на подведомственной территории. Его полномочия регулировались "Наказом губернаторам и воеводам" 1728 г. В дополнение к этому в 1764 г. появилось "Наставление губернаторам", еще более усилившее статус губернаторов, в том числе правителя Сибири; отныне он был подсуден только императрице и Сенату (раньше губернаторов могли штрафовать коллегии).

Распространение при Екатерине II концепции "просвещенного абсолютизма" причудливым образом отразилось на системе управления Сибирью: Тобольская и Иркутская губернии (бывшие провинции) были романтически объявлены Сибирским царством⁵⁹. В резиденции тобольского губернатора водрузили трон, на котором тот принимал клятву о подданстве России от казахской и остяцкой знати. Сибири были дарованы герб и право чеканить собственную монету. Учреждение "царства" сопровождалось декларациями о стремлении к благоденствию всех жителей империи независимо от языков и конфессий. Такая автономия, конечно, еще больше увеличила полновластие сибирского правителя.

Сибирский приказ практически не вмешивался в деятельность губернских властей. Более того, ему было запрещено напрямую обращаться с указаниями к военным, даже ямщикам и другим сибирским жителям; общение допускалось только через столичные коллегии и канцелярии⁶⁰. Совершенно самостоятельно действовало Сибирское соляное комиссарство, ведавшее добычей и перевозкой соли⁶¹.

В соответствии с актом "Учреждения для управления губерний..." (1775 г.) сибирские губернаторы возглавили губернские правления; в каждой губернии были заведены казначейство, казенная и судебная палаты, приказ общественного призрения. Казенные палаты отчитывались не перед губернатором, а перед центральными органами — Камер-коллегией и Ревизией-коллегией, являясь их представителями на местах. Но поскольку по должности председательствовал в этих палатах вице-губернатор, то и финансовые вопросы оказывались в поле зрения губернской администрации.

Павел I, как говорилось выше, ликвидировал наместничество и звание генерал-губернатора. Трон "Сибирского царства" увезли в столицу, а Тобольская и Иркутская губернии со всей организацией управления обрели тот вид, который они имели в начале 70-х гг.⁶² Преемник Павла, только вступив на трон после убийства отца, обратил внимание на положение в сибирских окраинах. Едва ли можно согласиться с утверждением, будто Александр I и его либеральное окружение вознамерились управлять зауральским пространством на общероссийских основаниях, поскольку посчитали его завоеванным окончательно⁶³. Вспомним, что уже Екатерина Великая пыталась унифицировать управление всей державой.

Гораздо более убедительным основанием для преобразований начала XIX в. можно считать необходимость учета географических и социальных особенностей Сибири. Из-за удаленности края, больших расстояний между административными центрами, этнической разнородности и прочих факторов правительству Александра I было затруднительно контролировать губернии по общегосударственной модели. Поэтому возобладала идея введения в Сибири "особенного правления". В ходе нововведений 1803—1806 гг. вновь учреждается должность генерала-губернатора с подчинением ему всей Сибири⁶⁴, с правом независимо от центральных властей решать вопросы охраны порядка и снабжения в крае. В 1805 г. местному генерал-губернатору Селифонтову, а не губернскому правлению, как раньше, было доверено право назначения и отстранения чиновников, а затем переданы и все контрольно-ревизорские функции. Губернское правление ("губернское правительство"), состоявшее теперь из исполнительной и казенной экспедиций, превратилось фактически в орган по претворению в жизнь решений генерал-губернатора. К томуже, несмотря на намерения правительства, специального наставления по работе "правительства" губернии так и не было написано.

Местное управление в Сибири в послепетровскую эпоху осуществлялось на провинциальном, уездном, городском и волостном уровнях. Провинциальные и городовые (уездные) воеводы, опиравшиеся на свои канцелярии и ратуши, обладали примерно теми же полномочиями, что и генерал-губернатор, но в пределах подведомственных местностей. На низшем уровне административные функции исполнялись приказчиками и волостными приказными избами. В деревнях выбирались сотские и старосты для распоряжения хозяйственными делами, раскладки податей и суда по малозначительным поводам. Органы самоуправления (магистраты) появились также в городах и порой довольно успешно занимались полицейским надзором, сбором налогов, организацией торгово-промышленных заведений, градостроительством и т. д. Однако серьезным тормозом в их деятельности было постоянное вмешательство губернской и провинциальной администрации, а также нечеткая разграниченность функций между городским, провинциальным и губернским звеньями управления⁶⁵.

Губернская реформа 70—80-х гг. XVIII в. на уездном, городском и сельском уровнях придала административным органам стереотипное устройство⁶⁶. На организации некоторых учреждений сказалась специфика Сибири. Поскольку, как уже говорилось, дворянства в Сибири не было, невозможно было и внедрение выборных дворянских органов — предводителей дворянства, сословных судов. Для контроля за исполнением чиновниками своих обязанностей в крайних восточных областях (Нерчинской, Якутской, Охотской) устанавливались комендантские должности. В помощь правителям уездов повсеместно назначались заседатели⁶⁷. Все эти модификации в российском законодательстве объяснялись невозможностью стандартного управления огромными территориальными подразделениями Сибири.

Административные преобразования Павла I на местах затронули более всего государственных крестьян. "Учреждения" 1775 г. лишь констатировали существование крестьянского самоуправления, не задевая его сущности. В 1784 г. были созданы особые "Правила" по раскладке и выполнению крестьянских налоговых платежей и повинностей; хозяйственные и мелкие судебные вопросы возлагались на мирскую избу, в которой состояли выбранные на сходах старосты, старшины, сотские и сборщики податей. В 1797 г. сначала среди удельных, а затем и государственных крестьян вводилось официально волостное правление⁶⁸. Волость (до 3 тыс. ревизских душ) составлялась из "пятисотных" участков (по 500 душ) и управлялась волостным правлением. "Общество сельских обывателей" расценивалось как самостоятельная административная единица. Такой порядок просуществовал до 1822 г.

Наиболее заметным нововведением начала XIX в. оказалось очередное учреждение комиссарств и территориальных подразделений уездов⁶⁹. В Европейской России правительство решало вопросы земского управления, опираясь на помещиков, а в Сибири за отсутствием таковых пришлось вводить институт земских частных комиссаров, обязанных вершить суд в малонаселенных местностях и периодически осматривать, объезжать подведомственный округ.

Заключая обзор управления Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в., можно сделать вывод о том, что сибирская администрация, с одной стороны, шла в русле общероссийского управления. Увеличивался штат чиновников, и все более изощренно регламентировалась его деятельность, все глубже в сферу управления городом и деревней проникал государственный контроль. Бюрократизация управления Сибирью имела для правительства особое значение из-за ее отдаленности, широких возможностей для злоупотреблений, укрывательства незаконных доходов тамошним чиновничеством. Однако разрастание чиновного персонала и подчинениеему все новых сфер жизни и деятельности сибиряков, напротив, увеличивали базу коррупции.

Особенности управления в крае, с другой стороны, вызывали необходимость автономности. Пройдя через период ведомственной децентрализации, Сибирь вновь обрела единоличных правителей в лице генерал-губернаторов, а в первые годы царствования Александра I власть главы сибирской администрации расширилась настолько, что сравнялась по полномочиям со статусом допетровского разрядного воеводы. "По сравнению с собственно Россией, — пишет М. Рэфф, — огромный сибирский субконтинент... жил еще в "московских" временах. Российские правители Сибири... более походили на старых воевод, чем на своих коллег в Санкт-Петербурге"⁷⁰.