Система управления в Закавказье в пореформенный период

 

Управление Кавказом великим князем Михаилом Николаеви­чем, продолжавшееся семнадцать с половиной лет, хронологически укладывается почти в весь период правления императора Алексан­дра II. И, разумеется, оно не могло не вобрать в себя всех тенденций, характеризующих эпоху его правления. К началу наме­стничества великого князя Михаила Николаевича территория Кав­каза, находившаяся в гражданском управлении, составляла про­странство примерно в 217 451 квадратную версту. Это главным образом четыре губернии Закавказского края — Тифлисская, Бакинская, Эриванская и Кутаисская, бывшее Мегрельское владение, а на Северном Кавказе — Ставропольская губерния. На всем этом пространстве проживало 2 701 817 жителей, из коих более полови­ны, 1 616 977 человек, составляло христианское население, и нехри­стиан, преимущественно магометанского вероисповедания, — 1 084 840 человек117.

Однако вне сферы владений России пока еще оставался За­падный Кавказ, и новый командующий Кавказской армией должен был проявить себя в качестве военачальника. Но к чести молодого наместника следует сказать, что первостепенное значение он при­давал "правильному" административному управлению краем.

Объезжая Кавказ впервые в качестве наместника, он обратил внимание не только на военно-административное положение, состо­яние войск и т.п., но и на состояние края, на положение крестьянства. "Время, — писал он Александру II, — крайняя осторожность и хороший выбор местных владетелей и управителей суть единствен­ные средства, на которые можно рассчитывать, чтобы край мало-помалу пришел в нормальное мирное положение"118. Но выясни­лось, что времени-то как раз и не было. Не успел он дописать письмо, как пришло сообщение о бунте в Закатальском округе. Причина его крылась в дискриминационной политике местной администрации по отношению к мусульманскому населению округа119.

Восстание обнажило и неудобства "организации управления бывшей Лезгинской линии"120. Эта линия и прилегавшие к ней ближайшие горные общества находились в управлении начальника Верхнего Дагестана (генерал-майора Шаликова, инспирировавше­го восстание и ставшего его жертвой). В военном отношении, как уже отмечалось, Закатальский округ подчинялся начальнику Даге­станской области, а в гражданском — непосредственно Главному управлению наместничества. Бесспорно, подобный управленческий дуализм не мог способствовать единообразным действиям адми­нистрации. Кроме того, дальность расстояния и топографические особенности местности затрудняли быструю связь с командующим в экстраординарных обстоятельствах. "Поэтому, — писал царю Михаил Николаевич, — я теперь же приступаю к соображению о более рациональном устройстве управления этим краем"121.

Опыт административного управления Барятинского был при­знан неудачным, так как выявил весьма существенные недостатки: оно было сложным и очень дорогостоящим122. И новый наместник в начале 1865 г. создает особый Комитет по преобразованию административных и судебных учреждений на Кавказе123; он подготовил ряд проектов, утвержденных Александром II 9 декабря 1867 г. По существу, это целый пакет указов (до 15), причем главным документом стал указ "О преобразовании Кавказского и Закавказского края"124. Преамбула его прямо увязывала рефор­мы, принятые в начале 60-х гг. (получившие в истории наименова­ние "Великих реформ"), с преобразованием в административных и судебных учреждениях на Кавказе.

Но сперва было реформировано центральное общекавказское звено — верховная гражданская власть администрации края. Ее организационные принципы и прерогативы регулировались "По­ложением о Главном Управлении Наместника Кавказского" (№ 45265). Оценивая его в целом, следует указать на повышение роли начальника Главного управления как ближайшего помощ­ника наместника по гражданскому управлению краем ему ад­ресовались прерогативы по гражданским и пограничным делам, расширение прав Совета, введенного в структуру Главного управ­ления в качестве совещательного органа.

Число департаментов было сокращено за счет объединения их в один департамент (общих, финансовых и судебных дел), учреж­дены и восстановлены управление учебной частью, карантинно-таможенное управление и т.п.

По представлению кавказского наместника был издан и весьма важный, на наш взгляд, указ (№ 45270), позволявший ему коррек­тировать распространение на край общих для империи админист­ративных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чем он докладывал Председателю Кавказского Комитета.Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу.

Указ предоставлял также наместнику право вводить "постепен­но, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств" общие для империи законоположения.

В последующем предпринимаются новые законодательные уси­лия, чтобы укрепить и расширить влияние наместника на граждан­ское управление краем. Указом от 8 ноября 1875 г. учреждается новая должность — помощника наместника кавказского. Лицо, облеченное этим званием, исполняло поручения наместника во всех областях гражданского управления краем и замещало его на время отсутствия, что позволяло несколько купировать функции началь­ника Главного управления. Кроме того, Совет Главного управле­ния преобразуется в Совет наместника; председательствование в нем предоставляется помощнику наместника, хотя начальнику Главного управления (видимо, в порядке компенсации) присваива­ется звание старшего члена Совета125.

Что касается местного управления, то, как известно, в 60—80-е гг. оно стало объектом реформистской деятельности пра­вительства. Принятый в 1866 г. закон об усилении губернаторской власти (под влиянием покушения Д.В. Каракозова на Александ­ра II) и в началеXX в. оставался основным в этом плане докумен­том: он предоставлял губернаторам право производить ревизии расположенных на территориях губерний гражданских учреждений вне зависимости от их ведомственной принадлежности и т.д.126 Все последующие законодательные акты, принятые в обстановке роста революционного движения (например, закон 1876 г.), расширяли сферу административно-полицейской власти губернатора. Гене­рал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предостав­лялось право издавать обязательные для местных жителей поста­новления, "направленные к охранению порядка"127.

Покушение на императора в 1879 г. подтолкнуло правительство к таким мерам, как создание генерал-губернаторств. Им подчиня­лось все местное гражданское управление в том объеме, в каком подчинялись главнокомандующему армией все в губерниях и об­ластях, объявленных на военном положении. И хотя среди перечисленных в указе городов, где вводились временные генерал-губер­наторы (Петербург, Харьков, Одесса, Москва, Киев, Варшава), города Кавказа не упоминались, но создавалась законодательная основа для распространения его действия и на другие территории, как это случилось с рядом губерний и областей внутренней Рос­сии128.

Законы о чрезвычайной охране вели к самоуправству и произ­волу генерал-губернаторов; это касалось и взаимоотношений с центральными ведомственными органами власти (так, генерал-губернаторы весьма расширительно толковали предоставленное им право изъятия из ведения судебною ведомства различною рода дел).Все это побудило правительство принять в 1880 г. новый закон, который, сохраняя за ними прежние прерогативы, несколько ограничивал компетенцию генерал-губернаторов по линии прямо­го инстанционного подчинения всех губернских учреждений разных ведомств главным начальникам этих ведомств129.

По декабрьскому указу 1867 г. предусматривалось крупное административно-территориальное переустройство Закавказского края. К этому побуждали, в частности, такие обстоятельства, как обширность административных территорий, отдаленность губерн­ских городов от уездных, создававшие трудности управления. Бы­ло решено разделить Закавказье на 5 губерний, в результате к прежним четырем прибавилась новая — Елисаветпольская, включавшая территории Нухинского и Шушинского уездов Бакин­ской губернии, Мигринского участка Ордубатского уезда Эриванской губернии и Елисаветпольского уезда Тифлисской губернии.

Изменялись и административные границы других территори­альных единиц края. В связи с увеличением Кутаисской губернии (за счет включения территории Мегрелии) Ахалцахский уезд ото­шел к Тифлисской губернии, более близкой к нему в топографо-экономическом отношении.

Обширность населенных мусульманами территорий требовала "особого полицейского надзора", вызывала, по мнению админист­рации, необходимость их разукрупнения, поэтому было увеличено число уездов в Бакинской, Елисаветпольской и Тифлисской губер­ниях (1873 г.)130. Всего в пределах Закавказского края количество уездов возросло с 18 до 29131.

Управление губерниями края производилось на общих для России основаниях, однако лишь с 1872 — 1873 гг. губернатор возглавлял весь административно-полицейский аппарат, а также надзирал за деятельностью почти всех находившихся в пределах губернии ведомственных правительственных органов и учрежде­ний, сословных и общественных организаций, в том числе об­разованных в 80—90-х гг. органов городского самоуправления132.

После завершения Кавказской войны для России уже в ином ракурсе представляется судьба территорий, статус которых харак­теризовался известной автономией. Длительное сохранение авто­номий Мегрелии и Абхазии было обусловлено заинтересованнос­тью самодержавия в их владетелях, которые, подчеркнем еще раз, не только проявляли лояльность по отношению к России, но и играли роль проводников кавказской политики царизма.

Географическое положение Абхазии, например, делало ее опор­ным для России пунктом в западной части Закавказья, кроме того, она оказывала сдерживающее влияние на враждебно настроенные горские народы.

Однако по окончании войны у кавказского наместника возника­ют сначала сомнения в последовательности действий абхазского владетеля князя М. Шервашидзе, а затем — осознание необходи­мости упразднения Абхазского княжества. "По мере успеха воен­ных действий наших на восточном берегу Черного моря и прибли­жений наших к земле убыхов, - писал великий князь Михаил Николаевич императору, - поведение владетеля Абхазии стано­вится все более странным и двусмысленным". Абхазскому князю ставились в вину тесные контакты с влиятельными старейшинами убыхов, а также оказание помощи убыхам, терпящим голод и вся­кие лишения133 Наместник, излагая далее свои соображения, пи­сал: "Если беспрепятственно взвесить, насколько управление Аб­хазией теперешнего владетеля было полезно для России, то едва ли возможно иначе отвечать, как отрицательно. Независимое положе­ние Абхазии имело смысл, покуда Восточный берег Черного моря был населен враждебными нам племенами, ибо тогда между владе­телями последних и нашими было выгодно нам иметь полуподв­ластный народ, заграждавшим возможность убыхам беспрепят­ственно беспокоить наши границы"134.

Теперь уже "загадочным" выглядит поведение Шервашидзе во время Восточной войны, когда он был, по мнению наместника, более полезен туркам, нежели России. С его личностью связывали также проникновение ислама в Абхазию, заселение черноморского прибрежья турками, упадок местного христианства. "Вправе ли мы далее терпеть подобное положение дел в стране, входящей в состав Российской Империи, и не наступило ли время удалить навсегда владетеля Абхазии с его потомством от управления страною, разумеется обеспечив твоими щедротами его существование", — писал великий князь Александру II. Сам Шервашидзе неоднократно обращался с просьбой об увольнении с действительной службы, правда, ни словом не упоминая о своих владельческих правах. По мнению кавказского наместника, следовало бы восполь­зоваться этим обстоятельством и "разом покончить с Абхазией и образовать из нее вместе с Цебельдой особый военный округ, и если в Абхазии окажется достаточно свободной земли, то посе­лить на ней казачье население, связав оное с Кубанским войском"135.

Опуская подробности всех перипетий дипломатической игры и лукавства, проявленных с обеих сторон, отметим, что в 1864 г. Абхазское княжество было упразднено. Вместо него появился Су­хумский военный отдел Российской империи с тремя округами и двумя приставствами, с подчинением кутаисскому генерал-губернатору136. Таким образом, и на Абхазскую территорию стал рас­пространяться колониальный режим Российской империи.

Ликвидация остатков автономии Мегрелии упрощалась тем, что на правящую династию Дадиани, по мнению Барятинского, "непопулярную в народе", еще с 1857 г. оказывалось давление. Поскольку княгиня Дадиани отказывалась отречься от своих вла­дельческих прав, ей было послано в виде высочайшего рескрипта от 7 сентября 1857 г. приглашение переселиться в Петербург "для лучшего воспитания детей своих". И уже на следующий день Барятинский утвердил положение об управлении Мегрелией, сход­ное с управлением Кутаисской губернии. Права и обязанности военного губернатора здесь возлагались на управляющего, кото­рый одновременно председательствовал в совете - коллективном органе, соединявшем функции распорядительной, исполнительной и судебной власти. Однако приоритетной оставалась единоличная власть управляющего Мегрелией. Местное управление сосредото­чивалось в трех округах: Сенакском, Лечхумском и Зугдидском, во главе с окружными начальниками, имевшими права уездных начальников Кутаисской губернии. Новое управление не слишком отличалось от прежнего. Окружных мдиван-беги заменили окруж­ные начальники, верховное мегрельское правление - совет, ото­званную дедопали (княгиню Дадиани) — наместник и т.п.

Автономия Мегрелии уже выглядела достаточно иллюзорной, оставалось лишь дождаться совершеннолетия князя Николая Да­диани, чтобы добиться формального отречения владетеля Мег­релии от своих прав, что и произошло в 1867 г.137

Как мы уже отмечали, одним из основных достижений эпохи буржуазных реформ справедливо считалась судебная реформа 1864 г., предполагавшая переход России к правовому государству западноевропейского типа.

Что касается Закавказья, то ее распространение здесь велось на основе специально разработанных уставов, утвержденных импера­тором 22 ноября 1866 г.138

Положение предусматривало ряд существенных изъятий из об­щего порядка судоустройства и судопроизводства, необходимость которых была, по мнению правительства, обусловлена "неразви­тостью" местного населения, неподготовленностью его к участию в отправлении правосудия, разноплеменностью и поликонфессиональностью. Учреждать суд присяжных в крае, наполовину насе­ленном мусульманами, означало во многих случаях ставить право­судие в зависимость от религиозных верований, требующих ограж­дения единоверцев от преследования закона (живучесть обычного права, местных традиций). Учитывались и опасения иного характера: отсутствие четкости в решении сословного вопроса, не ог­раниченное пока еще специальным законом влияние духовенства, его активное участие в обыденной жизни мусульман139.

Подведомственная окружному суду территория делилась не на следственные и мировые участки, а на мировые отделы с одним мировым судьей в каждом из них; мировые судьи не избирались, а назначались наместником Кавказа, не были учреждены мировые съезды и др.

Введение на Кавказе новых судебных уставов растянулось бо­лее чем на десять лет140. Весьма значительным неудобством для местных жителей оставались ограниченное число центров действия мировых судов, территориальная отдаленность мировых отделов от большинства населенных пунктов; ведение судопроизводства только на русском языке затрудняло процесс и подчас приводило к необъективности и т.д.

В условиях роста городов и численности их населения, ус­ложнения хозяйства особенно отчетливо проявилось несоответ­ствие системы городского управления новым условиям. Ликви­дация административной опеки и произвола, сковывавших всякую общественную деятельность, создание всесословных органов са­моуправления — этим задачам должна была отвечать реформа городских учреждений.

Первая такая попытка на Кавказе коснулась лишь одного горо­да — Тифлиса141. Эту реформу 1840 г. менее всего можно было бы назвать положением об общественном самоуправлении142; городовое положение не отвечало главной своей задаче — доступности общественного управления.

Хотя городовое положение 1866 г. на Кавказе ограничивалось только Тифлисом143, на его общем характере сказалось влияние пореформенного времени. Это был шаг вперед по пути реализации принципа бессословности для участия в общественном управле­нии, при том что положение охватывало лишь один сегмент городских жителей, владевших недвижимостью, — мокалаков и ахалмосули (вновь поселившихся). Данный пункт являлся новым по сравнению с городовыми положениями Петербурга, Москвы и Одессы и впоследствии вошел в городовое положение 1870 г., по которому общественное управление объявлялось бессословным144, избирательное право базировалось на буржуазном принципе имущественного ценза. Ареал компетенции органов самоуправле­ния был сведен к сфере хозяйственной деятельности, приоритет отдавался вопросам муниципальным, при ощутимом отстранении от правительственной опеки.

В данном случае важен другой аспект — условия избиратель­ного права в органы городского самоуправления, дифференциро­вавшие население на христианское и нехристианское. Число глас­ных из нехристиан ограничивалось квотой: 1/3 от общего количест­ва гласных городской думы. И хотя изначально это ограничение предназначалось для еврейского населения, впоследствии оно было распространено на мусульман Закавказья, составлявших здесь в большинстве городов преобладающее население145.

Под действие этого закона подпадали лишь города внутренних губерний - Европейской России, Сибири и Бессарабской области, причем и здесь он вводился не одновременно146. В других наци­ональных окраинах (при содержавшихся в законе ограничительных условиях для нехристианского населения) правительство, как уже отмечалось ранее, вводило его с большой осторожностью. В бело­русско-литовских губерниях закон вступил в силу с начала 1875 г., а в Прибалтике — спустя два года. Не распространялся он на польские губернии, Финляндию и Среднюю Азию147.

Всячески оттягивалось введение городового положения на Кав­казе. Основная мотивировка — недостаточная подготовленность местною населения, отсутствие навыков организации самоуправле­ния. Кавказская администрация настаивала на сохранении действующего порядка управления городским хозяйством — через полицию, то есть посредством прежних административно-полицейских методов. Не принималась во внимание неравная избирательная квота в городские органы общественного управления, которая в таком этнически пестром крае, как Кавказ, создавала диспропор­цию в национальном составе, а значит, и представительстве гласных городских дум.

Свои отличительные особенности были и в сельском управле­нии в Закавказье, которые отражали специфику аграрных отноше­ний, общинных в том числе, субрегиональные факторы, не говоря уже о незавершенности крестьянских реформ, о кодификации кор­поративных прав высших сословий.

В ходе местных крестьянских реформ в Закавказье учреждались сельские общества для частновладельческих крестьян с введением сельского общественного устройства и самоуправления. Однако в связи с тем, что сельское управление среди категорий государст­венных крестьян, особенно среди мусульманской его части, также было отличным, правила крестьянской реформы относительно сельского управления распространялись в равной степени как на государственных, так и временно-обязанных крестьян148.

Сельское управление вводилось на Кавказе в той же последова­тельности, что и крестьянские реформы в различных частях края — Азербайджане, Армении и Грузии149. На темпы его реализации, а также на некоторые правила оказывала влияние специфика края. Кавказской администрации представлялось несовместимым сохранение, скажем, в Бакинской губернии права землевладельцев и чле­нов бывших ханских фамилий оказывать влияние на выбор старшин, вмешиваться в разбирательство возникавших между крестьянами спорных вопросов и самостоятельность вновь вводимою обществен­ного устройства. И она добивается отмены прежних положений150.

Однако, по мнению ревизовавшего административные учрежде­ния Елисаветпольской губернии чиновника Министерства внутрен­них дел, сельское управление в губерниях Закавказья по своему характеру отличалось от волостного во внутренних губерниях. Так, его первичная ячейка — сельское общество представляло собой скорее механическое территориальное соединение крестьян, нежели связанные по хозяйственным интересам сельские общества российских губерний, составлявших общественно-хозяйственную единицу крестьянского самоуправления151. Из-за отсутствия такого административного звена, как волость, акцент в органах сельского управления Закавказья делался на сельский сход, который, но существу, находился в руках сельских старшин. Сельский суд также отличался от волостного, поскольку ему предоставлялось право в имущественных спорах руководствоваться не законами, а мест­ными обычаями и др.152

С окончанием Кавказской войны завершилось присоединение Кавказа. После Берлинского конгресса 1878 г. к России отошли территории Аджарии, находившиеся до этого во власти Турции. Кроме Батуми, объявленного свободной гаванью, за Россией в пределах Закавказья оставались также Карс и Ардаган с их округами153

Характеризуя в целом администрагивную систему Кавказа в пореформенный период, необходимо отметить, что самодержа­вие последовательно пыталось экстраполировать на Кавказ прово­димые буржуазные реформы, видя в этом основу для создания унифицированной системы управления в обшеимперском масштабе и слияния края с Россией. Но половинчатые по своему характеру реформы 60 - 70-х гг. на окраинах носили еще более ограничен­ный характер либо вовсе не проводились. Так, не коснулась здеш­них мест земская реформа 1864 г., не было введено местное самоуправление и т.п.

Основная причина отсрочки проведения ряда реформ в полном объеме виделась правительству в неподготовленности к ним края, что в целом соответствовало действительности. Многоукладность на Кавказе (хозяйственная, социально-экономическая), полиэтничность, прочность местных национальных традиций (включая живу­честь принципов обычного права) и религиозных норм — все это не следовало подвергать радикальной ломке. Правительство по­шло по пути адаптации внутрирегиональных особенностей к но­вым требованиям.