Начало административно-территориального устройства Северного Кавказа
Процесс утверждения России на Северном Кавказе продолжался более столетия. Его кульминацией стало учреждение Кавказского наместничества, которое представляло собой, как отмечалось выше, одну из специфических форм государственно-административного устройства на окраинах империи. Наместничество поглотило весь географический Кавказ — пространство между Черным и Каспийским морями, разделенное Большим Кавказским хребтом на Северный и Южный Кавказ (или Кавказ и Закавказье). Вследствие исторически сложившихся особенностей (политических, социальных, экономических, правовых, культурных и т.д.) в ходе развития Закавказья и Северного Кавказа последний с самого начала являлся самостоятельным объектом государственно-административной политики российского правительства, со своим арсеналом методов и средств управления, которые отличались от применявшихся в Закавказье. Поэтому рамки данной главы ограничиваются горными и предгорными местностями, расположенными к северу от Большого Кавказского хребта. Здесь издавна проживали многочисленные народы со своей этнической самобытностью, а отсюда — и с целым спектром экзистенциальных различий. Однако при всей языковой, религиозной и прочей неоднородности и пестроте Северный Кавказ представлял собой самостоятельный историко-географический регион с компактно живущим здесь населением. Уникальность в этом плане всего края доставила немало "хлопот" российскому правительству.
Присоединение северокавказских народов произошло не одномоментно. Конечной датой этого растянувшегося на столетия процесса стал 1864 год — год завершения Кавказской войны и полного замирения края. Этап наивысшей активности России на Кавказе пришелся на рубеж XVIII и XIX вв., когда к империи присоединилась подавляющая часть его территории. Одновременно шел активный поиск действенных форм управления новоприобретенной окраиной. Этот процесс в силу целого ряда причин (прежде всего геополитического характера) был тесно связан с военными мероприятиями. Кавказ являлся объектом серьезных внешнеполитических притязаний со стороны Турции и Персии. Россия не могла допустить какого бы то ни было вмешательства соперничавших с ней стран в дела региона, который считала сферой своего влияния и намеревалась превратить в свою неотъемлемую часть.
Еще в 1735 г. была построена небольшая крепость Кизляр, а в 1765 г. - крепость Моздок195. В них разместились военные гарнизоны и аппарат управления российских комендантов. Эти первые военно-административные центры империи на Кавказе стали позднее ключевыми пунктами так называемой Кавказской укрепленной линии.
После окончания русско-турецкой войны 1768 — 1774 гг. и заключения в 1774 г. Кучук-Кайнарджийского мирного договора (одним из условий которого было признание за Россией Большой и Малой Кабарды) империя получила санкционированную международным правом возможность распоряжаться Центральным Кавказом. В этот период последовала череда официальных присоединений к России — Ингушетии (1770 г.), Осетии (1774 г.), Чечни (1781 г.), еще более закрепивших позиции империи на Центральном Кавказе. Это стало важным достижением российского геополитического курса, ибо стратегическое значение региона в свете продолжавших исходить от Османского правительства угроз (Турция вовсе не собиралась соблюдать условия невыгодного для себя договора), было невозможно переоценить. Российские власти немедленно воспользовались открывшейся перспективой: в 1777 — 1782 гг. была построена Моздокско-Азовская линия — система военных укреплений и поселений, протянувшихся от Екатеринодара до Азова. Наряду с возведенными форпостами предусматривалось насаждение вдоль всей линии казачьих станиц, которые бы рекрутировали свежие силы в казачьи полки — для охраны и обороны рубежей империи. Первым шагом на этом пути стал перевод сюда с упраздненной Царицынской линии Волжского казачьего полка196.
Со строительством укрепленной линии у правительства Екатерины II появилась прямая заинтересованность в колонизации Кавказа русским населением. Стихийный процесс переселения из центральных и южных губерний происходил перманентно, однако вмешательство правительства катализировало этот спонтанный процесс. В.А. Потто свидетельствовал: "14 тысяч русских людей, принявшихся за плуга в пустынных дотоле землях, не могли не послужить достаточным основанием к будущему гражданскому развитию края".
9 мая 1785 г. указом императрицы Екатерины II учреждается Кавказское наместничество. В его состав, как говорилось выше, включались Астраханская и вновь образованная Кавказская губерния. Точные границы наместничества не были определены. Центром был избран Екатеринодар, а функции наместника возложены на П.С. Потемкина (командующего Кавказской линией). Наместник получал весьма широкие полномочия, подчиняясь непосредственно Екатерине II.
Никаких специальных мер в отношении коренных кавказских народов не было предпринято. Центральная власть лишь предписывала проявлять к ним лояльность и поощрять свободу торговли на Кавказской линии, а также оказывать поддержку горцам, переселявшимся на равнинные земли197, признавалось полезным строительство городов198.
Кизляр и Моздок постепенно приобрели функции не только военно-стратегических пунктов, но и административных центров, объединявших жившие вокруг народности. В 1784 г. к ним добавился Владикавказ, который стал форпостом империи в самом начале Военно-Грузинской дороги, связавшей Россию с Грузией.
Административно-территориальная принадлежность местного населения к определенному центру законодательно не оговаривалась и складывалась вполне стихийно. Комендантам крепостей вменялось в обязанность собирать информацию об окрестных народах.
Важной вехой в становлении российской административной системы на Кавказе явилось открытие в 1793 г. Верхнего пограничного суда в Моздоке. Он предназначался для рассмотрения уголовных дел и стал апелляционной инстанцией для кабардинских родовых судов. В его составе числились 6 владельцев и 6 узденей от Большой и Малой Кабарды, 2 представителя от армян и грузин, живших в Моздоке, и один представитель от татарских мурз199.
Наместничество просуществовало, как известно, чуть больше 10 лет, и после его упразднения территория Кавказа была отнесена к Астраханской губернии200. Из ведомства командующего Кавказской линией и военного губернатора Астрахани К.Ф. Кнорринга выделялось управление кавказским населением Астраханской губернии и так называемыми "залинейными" жителями, оказавшимися за пределами укрепленной линии. Они попали в подчинение к специально назначенному главному приставу. Отныне появилось официальное лицо, непосредственно осуществлявшее связь между военно-гражданскими властями и кавказскими народами более компетентно, чем представители армии. После протестов Кнорринга, считавшего нецелесообразным двойственное подчинение кавказских народов, из ведения главного пристава были изъяты "залинейные" жители.
С присоединением Грузии (1801 г.) внешняя политика России на Кавказе заметно активизировалась, что отразилось и на административном устройстве края. Специальный комитет подготовил проект реформ военно-гражданского управления, легший в основу указа Правительствующему Сенату в 1802 г.201 Суть его сводилась к учреждению должности начальника Астраханской и Кавказской губерний, инспектора Кавказской линии и Главноуправляющего в Грузии. Таким образом, в одном лице сосредоточивались все полномочия власти на Северном Кавказе и в Закавказье. Из Астраханской губернии выделялась Кавказская с уездами Кизлярским, Моздокским, Александровским и Георгиевским202. В Кавказскую губернию был назначен свой губернатор, который подчинялся Главноуправляющему, а в его отсутствие — Правительствующему Сенату. Административным центром был избран Георгиевск, получивший статус губернского города.
Возрастание контроля Петербурга над Закавказьем усилило стратегическое значение Центрального Кавказа, ставшего связующим звеном между Россией и Закавказьем. Новый Главноуправля-ющий князь П.Д. Цицианов получил инструкцию не вмешиваться в дела местных народов и избегать конфликтных ситуаций. Когда кабардинские владетели высказали недовольство действиями Верхнего пограничного суда, Цицианов предложил проект изменения управления кабардинцами на основе принципа постепенности, невмешательства во внутренние дела и т.д. Начальники гарнизонов должны были поддерживать контакт со старшинами.
После этого в административной деятельности царского правительства наступила пауза, так как Россия вступила в войну с Персией (1804 — 1813 гг.) и Турцией (1806 — 1812 гг.). В этот период ситуация на Кавказе была далека от стабильной. В среде местных народов шло глухое брожение, прорывалось подспудное недовольство властями, активно поощряемое турецкими агентами, которые неустанно вели массированную антироссийскую пропаганду.
На первом этапе административного освоения Кавказа сложившаяся система институтов управления выглядела весьма несовершенной. Формально она повторяла российскую систему (наместничество, губерния), но уже тогда начинала формироваться специфическая структура административных и судебных учреждений по управлению кавказскими народами203.
Сочетание военной и гражданской форм управления на Кавказе страдало изъянами, неизбежными при смешении функций властей. Имели место несогласованность отдельных звеньев военно-административного аппарата, отсутствие координации действий. Военные и гражданские чины "тянули одеяло на себя", что в конце концов привело к конфликту. Для его урегулирования правительство направило в Георгиевск генерал-майора Вердеревского. Результатом инспекционной работы стало постановление Комитета министров о подчинении гражданских властей военным. Кавказская губерния перешла в ведомство Главноуправляющего в Грузии204.
В 1816 г. в должность Главноуправляющего вступил А.П. Ермолов, получивший от Александра I практически неограниченные полномочия. Несомненно, он являлся (при всей неоднозначности оценок его деятельности) заметной фигурой в ряду правителей Кавказа и, будучи облечен властными функциями, претендовал на самостоятельную политику. Ермолов имел собственное видение организации управления Кавказом, которое изложил в "Записке" императору. После инспекционной поездки сенаторов и дебатов в Сибирском комитете был опубликован указ Правительствующего Сената от 24 июля 1822 г. об изменении кавказской административной системы205. Кавказская губерния переименовывалась в область, количество уездов сокращалось до четырех (Александровский уезд упразднялся). Ставрополь получил статус губернского города. Гражданского губернатора сменил начальник области (эта должность поручалась командующему войсками на Кавказе). Городская и земская полиция в Кизляре и Моздоке подчинились военным властям. Гражданское судопроизводство осуществлялось самими местными народами в соответствии с нормами их права (под наблюдением российских чиновников), уголовные дела из упраздненного Верхнего Моздокского суда передавались в военный суд206.
Ермолов стал вести более жесткую, чем предшественники, политику по отношению к северокавказским народам: в мусульманских районах заменял местных правителей русскими чиновниками, ханства переименовывал в губернии, вводил в административном порядке российскую систему управления. Многие мусульманские лидеры считали подобные действия грубым попранием их традиционных обычаев и жизненного уклада. Злоупотребления российских чиновников вызывали массовое недовольство, в то время как посланцы прежнего сюзерена — Турции — усиливали враждебную России пропаганду.
Выше уже говорилось о специфических особенностях Кавказа, создававших проблемы для российских властей. Сложно было проводить единую политику в регионе, напоминавшем, образно говоря, лоскутное одеяло. Уникальность края, составленного "из столь различных элементов народонаселения и вероисповедания", этим далеко не исчерпывалась.Весьма затруднял действия правительства крайне неоднородный уровень социального развития местных народов и форм их политического устройства (от так называемых "вольных обществ", представлявших собой соседские территориальные общины с их родоплеменными отношениями, до вполне зрелых феодальных образований типа ханств или княжеских уделов). Дополняли эту сложную картину и различия обстоятельств и условий вхождения кавказских народов в состав империи. Практика дифференцированного подхода использовалась нечасто центральной властью. А.П. Ермолов с первого же дня стал осуществлять строго конкретизированную политику, жесткий или даже жестокий курс, прагматизм которого основывался на тактических установках. В этом была сила и одновременно слабость Ермолова: за сиюминутными тактическими успехами он упускал из виду важность стратегических задач и невольно вредил им, культивируя силовые методы, которые в конечном итоге не могли не вызвать противодействие, что и продемонстрировала вспыхнувшая вскоре Кавказская война, причиной которой стал целый комплекс политических, социальных, экономических и прочих факторов.
Чтобы полнее проанализировать ход государственно-административного строительства на Кавказе, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть поближе отдельные этнополитические образования в крае.