Вехи развития политико-административной системы России

Дореволюционная и советская историография не оставили специальных исследований по рассматриваемой проблеме, хотя ее отдельные аспекты затрагивались косвенно в трудах по истории русского права и административно-территориального строя России. Среди этих работ особо выделяются исследования, посвященные местному управлению, административным и судебным учреждениям национальных окраин империи. Однако в них дается в основном эмпирический обзор законодательных и других актов, не охватывающий к тому же все регионы обширной и многонациональной державы²².

Историческая периодизация имеет первостепенное значение для изучения процессов становления и развития Российского государства. Вместе с тем данная проблема весьма трудна для решения, поскольку требует обоснованного выбора научных критериев, что весьма непросто сделать сейчас — в постсоветское время. Поэтому, оставляя ее глубокий анализ на будущее, ограничимся упоминанием наиболее важных принципов, которые необходимо учитывать при исследовании этой проблемы. Системный подход к административному строю любого государства диктует в первую очередь применение генетическою метода, способствующего выявлению путей становления, развития и эволюции политико-административной структуры и определения ее места в общегосударственной архитектонике. Именно такой, хотя и неосознанный и далеко не последовательный, подход дал возможность лучшим дореволюционным историкам русского права сделать ряд любопытных наблюдений и выводов. В частности, это касается весьма актуального и сегодня вопроса о механизме взаимоотношений между структурными подразделениями власти. Несмотря на то что многие из них неоправданно отождествляли исполнительную структуру с административной, главным остается то, что ее выделили в качестве одной из трех ветвей государственной власти. При этом деятельность центрального и провинциального аппарата разделялась на общегосударственную и локальную, местную — с учетом субординации между высшими и низшими инстанциями²³.

Таким образом, административно-территориальную систему нужно рассматривать как итог длительного исторического процесса, который протекал в тесной связи с развитием общегосударственной структуры. Однако пути становления, эволюции и трансформации российской политико-административной системы, приобретя ряд общеконтинентальных черт, не были тождественны западноевропейской системе. В России процесс разделения функций законодательных, исполнительных и судебных инстанций, начавшись в Петровское время, затянулся на сравнительно долгий период. Кроме того, в условиях абсолютизма, выступавшего в форме неограниченной монархии, законодательные функции обрели довольно расплывчатый и нечеткий характер. Фактическое разделение властных полномочий происходило не между отчетливо выраженными структурами, а в основном по ведомственному принципу. Только в XIX в. наметилась тенденция к некоторому разграничению законодательной, исполнительной и судебной властей, особенно после учреждения Государственного совета. Однако этот орган нельзя в полном смысле этого понятия рассматривать как высший законодательный орган, поскольку он носил главным образом законосовещательный характер²⁴

Административно-территориальное устройство является не только органическим компонентом государственной структуры, но и частью правительственного аппарата. В силу этого выделение определенных периодов ее становления и эволюции должно рассматриваться в совокупности с общей историей политической и социально-экономической структуры. Важное значение в этом плане имеет учет конкретного типа государственности, влиявшего непосредственным образом на административно-территориальное устройство. Следует отметить тот интересный факт, что действие административных органов в конституционных монархиях проявлялось сильнее, чем в самодержавно-абсолютистских государствах. Вместе с тем в обеих моделях весь бюрократический государственный аппарат выполнял и общие политико-идеологические функции, соответствующие конкретным государственным целям на различных этапах истории²⁵

Административно-территориальное устройство отражало также этапы трансформации государственно-политического строя, что наиболее ярко проявлялось в реформах, контрреформах и в периоды социальных переворотов. Центральные и провинциальные органы власти зарождались, изменялись или ликвидировались в зависимости от замыслов и целей правящих кругов, господствующих сословий и приоритетных идеологических концепций²⁶. Однако, будучи тесно связана с политической, а также социально-экономической структурой, административная система не была ее зеркальным отражением. В силу ряда причин, в частности субъективного фактора, в истории нередко возникало определенное несоответствие между сущностной основой и формой государственного и общественного управления, Примером могут служить Петровские реформы, когда была сделана попытка совместить взятую за образец шведскую коллегиональную административную модель с принципами неограниченной царской власти. В условиях феодально-крепостного строя коллегиональное начало входило в противоречие с идеей самодержавно-абсолютистской монархии. Очевидно, именно поэтому после смерти Петра Великого делается попытка заменить коллегии на служебные палаты и ограничить, сведя на нет, роль Сената²⁷. При всех подобного рода "нестыковках" и "отступлениях" административно-территориальная структура в целом находилась в зависимости от типа государства и служила его коренным интересам.

Исходя из сказанного, нам представляется возможным выделить наиболее крупные и важные периоды в развитии политико-административной системы России. Этот вопрос имеет актуальное значение для исследуемой темы, поскольку в общих рамках системы формировались и эволюционировали различные модели управления в национальных окраинах огромной страны. Первый этап предлагаемой условной периодизации начинается с образования централизованного государства вXV в. и завершается Петровскими реформами первой четверти XVIII в. В этот период происходит расширение государственной территории в результате процессов воссоединения, мирного вхождения и завоевания соседних областей и стран. В состав Российского государства входят Левобережная и Слободская Украина, Восточная Белоруссия, Западная и Восточная Сибирь, Южный Урал, Прибалтика, некоторые регионы Северного Кавказа.

В первой четверги XVIII в. самодержавное государство с Боярской Думой превращается в неограниченную абсолютную монархию. "Монархов власть, — говорится в законах Петровского времени, — есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает"²⁸ Наблюдается постепенное распространение органов государственно-административного управления на вновь присоединенные окраины, но этот процесс был довольно сложным, разновременным и неоднотипным. Основным содержанием его стал переход от приказной системы к коллегиальной форме управления. Сильный удар отжившему свой век старомосковскому общественному строю нанесла отмена кормлений и некоторых других пережитков архаических порядков²⁹, основанных на знатности происхождения и близости к царскому престолу³⁰. Благодаря реформам Петра I создаются новые административные единицы — губернии, основанные на принципе централизации государственной власти³¹. Возникают органы верховного бюрократического аппарата во главе с Правительствующим Сенатом³².

На следующем этапе, хронологически охватывающем вторую четверть XVIII в. и до начала XIX в., в придворных кругах все популярнее становится идея просвещенной монархии, почерпнутая из трудов европейских философов и юристов. Однако в реальной действительности она не имела сколько-нибудь заметного влияния на государственную практику и общественную жизнь. В рассматриваемый период ликвидируются многие коллегии, в 1727—1775 гг. проводятся реформы правительственных и административных органов власти. После разгрома пугачевского восстания усиливается централизация всех звеньев государственной власти, возрастают прерогативы и значение губернаторов на местах, укрупняются территориально-административные единицы в европейской и азиатской частях страны³². В целом этот отрезок времени характеризуется укреплением абсолютистской государственной машины. Попытки использовать на практике некоторые популярные французские теории о разделении властей фактически сводятся лишь к разграничению судебных и полицейских обязанностей³³.

Важным этапом стал период до пореформенного времени, характеризовавшийся дальнейшим кризисом феодального строя и развитием капиталистических отношений. В такой обстановке наблюдалось естественное стремление приспособить государственный аппарат к изменениям в социально-экономической инфраструктуре³⁴. В исследуемый отрезок времени к наиболее значительным преобразованиям в государственно-административной сфере следует отнести создание Государственного совета, Комитета министров, превращение Сената в высшую инстанцию суда и надзора. В итоге реформ 1802—1811 гг. возникла система ведомств с более четко выраженными функциями и субординацией между столичными и провинциальными органами власти. Образуются министерства, в организационной структуре которых заложен принцип сочетания централизации в форме единоначалия с элементами коллегионального устройства. Вместе с тем в первой половине XIX в, сохранялись многие административные, финансовые, судебно-полицейские, сословные органы управления предшествующего периода.

Вторая четвертьXIX в. — это пора наивысшего подъема абсолютизма в его военно-бюрократической форме, приближавшейся к деспотии. Апогей самодержавия, наступивший в годы царствования Николая I, сопровождался укреплением основ монархического строя. Созданный волей императора Инспекторский департамент гражданского ведомства ввел тотальный полицейский надзор над всеми слоями российскою общества³⁵

Таким образом, означенный период характеризуется гиперцентрализацией всех горизонтальных и вертикальных структур власти. В государственных учреждениях вводятся строгие порядки, особенно в окраинных губерниях и наместничествах, где происходит слияние военных и гражданских форм управления. Однако поражение самодержавия в Крымской войне чрезвычайно обострило вопросы, связанные с социально-экономическими преобразованиями и реформой государственно-административного аппарата.

На следующем этапе (вторая половина XIX — началоXX в.) наиболее крупным событием стала реформа 1861 г., отменившая крепостное право в России. В общественной и государственной жизни страны произошли определенные прогрессивные изменения. отразившиеся и на системе административно-территориального управления. Реформы 60—70-х гг. исходили из благих намерений и идей уравнивания прав всех сословий, расширения самодеятельности местного аппарата, уменьшения контроля и опеки, разделения функций исполнительных и судебных инстанций. В большинстве регионов страны были учреждены выборные органы городского самоуправления и гражданского суда, а в центральных областях — земские управы³⁶. Однако кризис, возникший в обстановке нарастания революционного движения, привел к ужесточению правительственного курса. В результате серии контрреформ были сведены на нет многие достижения пореформенного времени и сделана попытка вернуться к старым порядкам³⁷. Вводятся чрезвычайные законы, создаются Особые совещания и Верховная распределительная комиссия, подчинившая все правительственные ведомства и учреждения, в том числе и военные. Расширяются чрезвычайные права генерал-губернаторов и судебно-полицейских инстанций. В эти же годы возрастает роль Комитета министров и Особых комитетов, заменивших собою наместничества на Кавказе, в Сибири и в Царстве Польском³⁸.

Последний этап — с конца XIX в, и до Октября 1917 г. — отмечен все более твердыми шагами по пути развития буржуазной конституционной монархии и федеративной республики. В преддверии нового столетия усиливаются централизаторские тенденции в государственно-административном устройстве России; ограничивается самостоятельность местных органов власти, возрастают карательные функции правительственного аппарата. Однако в годы первой русской революции принимаются законы о свободе печати, собраний и общественных союзов. Государственная Дума объявляется законодательной инстанцией, но она не может принимать самостоятельные решения без санкции императора и согласия Государственного совета³⁹. Возникает особый "дуалистический тип конституционного государства", в котором сочетаются принцип самодержавия и парламентаризма⁴⁰

В рассматриваемый период активизируется политическая жизнь не только в центре, но и в национальных регионах страны, особенно в связи с выборами в Государственную Думу. Хотя по западным меркам это был скорее законосовещательный, нежели представительный орган власти, тем не менее выборы в нее имели огромное значение для политической жизни России. В Думу вошли и депутаты от окраин империи, но после третьеиюньского переворота появляется новый избирательный закон, ограничивший представительство в ней национальных регионов, а некоторые из них, в частности Средняя Азия, были вообще лишены права избирать своих депутатов в III Государственную Думу⁴¹

В этот исторический отрезок времени наряду с демократическими преобразованиями отмечается тенденция к возрождению методов чрезвычайного управления. Наглядным примером служит восстановление в период первой русской революции Кавказского наместничества. Вместе с тем сохраняются основные принципы административно-территориального деления с некоторыми изменениями в Сибири и на Дальнем Востоке⁴²

Февральская революция не успела внести коренных перемен в политико-административную структуру России. Временное правительство сохранило, включив в правительственный аппарат, Государственный совет и Совет министров. Осталась и Государственная Дума, а также подвергшиеся незначительной организационной перестройке Сенат и Синод. Более значительные изменения произошли на окраинах, где были упразднены губернаторы, полицмейстеры, градоначальники и т.д. и вместо них назначены специальные комиссары, подчинявшиеся непосредственно Временному правительству. Почти одновременно создаются выборные органы — комитеты местного управления и самоуправления. Широкое распространение получают земства, появляясь там, где их раньше не было, — в Сибири, Казахстане, Южном Поволжье⁴³. В обстановке двоевластия в европейской части России образуются Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а в азиатской — Советы трудящихся мусульман. В Средней Азии возникает Туркестанский комитет, а на Кавказе — Особый Закавказский комитет. В различных окраинах империи накануне Октябрьской революции усиливается движение за национально-культурную автономию и суверенную государственность⁴⁴.