Административные автономии
В Российском государстве административные автономии отличались разнообразием подтипов — от сравнительно крупных региональных и этнополитических образований до мелких феодальных владений и союзов, или федераций сельских общин. Неадекватными были и их социально-экономические инфраструктуры, политический строй, основные хозяйственные занятия населения.Вместе с тем общий системообразующий признак для них — это отсутствие конституционного официального статуса и общественных законодательных органов власти.
Классифицируя эту форму автономии по характеру политического устройства, можно выделить несколько подвидов. К первой группе следует отнести некоторые административно-территориальные единицы западных окраин, сохранивших прежний статус самоуправления в составе империи. Вторую группу составляют присоединенные в различные периоды феодальные ханства. В третью можно включить относительно небольшие царства и княжества Кавказа в составе России. Четвертый подвид включает федерации или объединения так называемых "вольных" сельских обществ.
В исследуемой типологической цепи первое звено составляют региональные автономии Прибалтики и Бессарабии. Значительная часть Прибалтики, как отмечалось ранее, была присоединена в результате Северной войны России со Швецией (1700 — 1721). В состав империи вошли области Эстляндия и Лифляндия, а в 70-х гг. XVIII и Латгалия. В Прибалтике был сохранен прежний, существовавший при шведском владычестве, административный статус. Введенная при Петре I губернская форма устройства фактически не изменила старые корпоративно-сословные порядки управления в крае. Остзейское баронство, рыцарство и бюргерство сохранили в своих руках административную и судебную власть. Состоявшие из них региональные органы управления по-прежнему играли главную роль в Прибалтике. Высшей инстанцией местного самоуправления являлись ландтаги, состоявшие из представителей дворянского сословия. Они имели право выносить свои постановления, обладавшие обязательной силой в губерниях и уездах. Екатерина II, считавшая, что автономия края — "это нечто большее, чем ошибка", пыталась изменить его статус. В 1782 — 1784 гг. она ввела здесь наместничество во главе с генерал-губернатором, лично подчинявшимся императрице, а также Сенату. В его компетенцию входил надзор за всеми властными инстанциями, административными, судебными и другими местными органами, Кроме того, наместник обнародовал имперские законы, указы и распоряжения центральных учреждений и ведомств. Проведенные Екатериной II реформы внутреннего управления не отразились кардинальным образом на автономии Прибалтики. Остзейское баронство удержало свои основные привилегии и влияние в системе местной администрации и суда. Сословно-представительные органы после введения особых правил в XIX в. играли главную роль в Прибалтийском крае.
В рассматриваемую категорию автономий следует включить и Бессарабскую область (Молдавию), присоединенную к России в начале XIX в. Необходимо отметить, что по отдельным легитимным элементам внутреннего управления она была несколько близка к понятию "политическая автономия". Действовавшие в крае временные правила, о которых говорилось выше, представляли собой подобие областной конституции. Бессарабия вместе с тем не имела собственного законодательного органа наподобие Великого княжества Финляндского и Царства Польского. Правда, здесь продолжали действовать старые молдавские законы, а в департаментах — органах гражданской администрации — наряду с русским использовался и молдавский язык. Однако ни учрежденное в 1813 г. Временное правительство, ни созданный в 1818 г. Верховный совет Бессарабской области не имели парламентского статуса. Главной их функцией являлось осуществление верховного административного и военного руководства. Исполнительная власть в Молдавии принадлежала Областному правительству во главе с гражданским генерал-губернатором. Верховный Совет Бессарабской области выполнял также административные и судебные функции в крае. Молдавская автономия была урезана в 1816 г. и заменена наместнической формой управления.
Во вторую группу региональных автономий входили ханства Юго-Западного Поволжья, Восточного Закавказья и Северного Кавказа. Автономный статус, внутренняя структура этих административно-этатических образований были далеко не одинаковы. Однако при всем своем различии они имели такую общую черту, как авторитарный характер верховной политической власти. Прежде всего в эту категорию следует включить те ханства, которые обычно относят к подвиду "восточной деспотии". Хотя вопрос о генезисе и характере деспотии этого типа остается предметом оживленных научных споров, все же основной его признак — это отсутствие законодательного ограничения прерогатив верховного правителя51. Необходимо вместе с тем оговориться, что данная особенность применительно к исследуемым объектам проявлялась во взаимоотношениях ханов со своими подданными, но она не затрагивала ту или иную степень их зависимости от Российского государства. В реальной действительности такой политический вассалитет проявлялся в различных формах — от временной административной самостоятельности до более жестких форм зависимости.
В составе Российского государства одним из таких автономных образований было Калмыцкое ханство. После обращения в русское подданство во второй половине XVII в. калмыки, как показано выше, остались под управлением своих ханов и военно-родовой знати (тайшей). Калмыцкий хан считался наместником российского царя и обладал соответствующими прерогативами власти. Онподдерживал дипломатические отношения с соседними владениями и государствами, и лишь в отдельных случаях его суверенитет ограничивался в сфере внешней политики. Хан вполне самостоятельно управлял своими подданными, опираясь на родоплеменных вождей, ламаистское духовенство и придворный контингент чиновников. Однако в конце 70-х гг. XVIII в. ханскую власть заменили особым Калмыцким управлением52.
В начале XIX в. было восстановлено звание хана-наместника, но он должен был подчиняться генерал-губернатору Астрахани. При наместнике учреждалась должность главного пристава, которую обычно занимал русский чиновник. Главный пристав имел помощников — частных приставов, выполнявших полицейские функции в каждом улусе. Осуществлявший непосредственный контроль и надзор над калмыцким ханом главный пристав подчинялся Коллегии иностранных дел.
В 1803 г. должность наместника ханства была ликвидирована и власть над калмыцкими улусами сосредоточилась в руках главного пристава. С 1825 г. управление калмыками передается из Министерства внутренних дел в Министерство государственных имуществ. Верховным представителем власти в калмыцких степях становится главный попечитель калмыцкого народа — управляющий Астраханской палатой. В этой палате, входившей в структуру Министерства государственных имуществ, создается особое ведомство по калмыцким делам (из русских чиновников и одного депутата от калмыков, избиравшегося сроком на три года). Местные (улусные) управления возглавлялись попечителями и их помощниками, но принимаемые решения согласовывались с владельцами улусов из калмыцкой родовой знати53.
В XVIII — XIX вв., как об этом подробно говорилось в одной из глав книги, автономные ханства в составе Российского государства имелись также в Восточном Закавказье и на Северном Кавказе. Однако присоединение к империи народов этих регионов не привело к немедленному учреждению в них российской администрации и законодательства. Причины здесь были разные, но главными явились геополитические и социальные факторы. Россия не могла не считаться с противостоявшими ей Ираном и Турцией, поддерживаемыми европейскими государствами, прежде всего Англией и Францией54 Вместе с тем попытки царского правительства распространить свою власть на кавказских горцев вызывали сопротивление местной знати и широких масс, особенно в Чечне, Дагестане и Закубанье. В начале XIX в. вспыхнула Кавказская война, способствовавшая сохранению в крае целого ряда автономных образований.
В XVII—XVIII вв. в Дагестане существовало несколько десятков феодальных владений во главе с наследственными правителями, среди которых наиболее крупными были Аварское ханство, Кайтагское уцмийство и Табасаранское майсумство55. В конце XVIII — началеXIX в. большинство этих владений Северного Кавказа вошло в состав России. Акт присоединения оформлялся, как правило, присягой на верность и обязательством защищать от неприятелей кавказские границы империи. В некоторых случаях оговаривалось право русских купцов на ведение свободной торговли на местах56.
Власть феодальных правителей региона осталась, как и прежде, наследственной, передававшейся старшему в роду или по возрасту. Многие из них были типичными деспотами, применявшими жестокие методы управления и сбора налогов со своих бесправных подданных. Ханы и прочие владетели содержали чиновничий аппарат, осуществлявший фискальные и другие административно-управленческие функции. Главами феодальной бюрократии и высшими придворными советниками являлись визири — своеобразные премьер-министры. Ханы и другие правители края опирались на военные дружины, состоявшие из нукеров. Существовали также особые должностные лица, ведавшие карательно-полицейскими операциями.
Царское правительство всячески поддерживало местных правителей в чрезвычайных условиях Кавказской войны, тем более что они принимали участие в борьбе против Шамиля. Однако в 60-е гг. XIX в. самодержавие взяло курс на ликвидацию автономий Северного Кавказа, поскольку обстановка в крае после разгрома мюридитского движения начала стабилизироваться. Исторически она совпала с отменой крепостного права и усилившимся развитием капитализма, что вызывало необходимость перестройки всей государственно-административной системы империи. В этих условиях Аварское, Кюринское и Мехтулинское ханства, Тарковское шамхальство и Кайтаго-Табасаранское уцмийство были преобразованы в административные округа и военные отделы57.
В конце XVIII — первой половине XIX в. на Северном Кавказе и в Закавказье существовали и мелкие автономии — Елисуйское, Шамшадильское, Казахское и другие султанства. Наиболее значительным из них, как уже отмечалось, являлось Елисуйское султанство; его правитель, признавший себя в 1803 г. российским вассалом, активно участвовал в военных акциях против Шамиля. В отличие от ханской власти прерогативы султана были ограничены старейшинами кланов (тухумов) и советом беков. Султан (как ханы и другие владетели) получал жалованье от царского правительства, и единственной его обязанностью была выдача русскому командованию опасных преступников. Взятый самодержавием в середине XIX в. курс на административные преобразования на Кавказе отразился и на судьбе султанства, в 1844 г. присоединенного к Белоканской области. Его султан Даниял, превратившись в "участкового заседателя", вскоре переметнулся на сторону Шамиля, что послужило основанием для полной ликвидации султанства58.
В рассматриваемое время региональные автономии сохранились и в Восточном Закавказье, входившем в состав Российского государства. В дореволюционной историографии данный феномен, продолжающий оставаться предметом научных споров, объяснялся стечением различных обстоятельств. Отмечались такие факторы, как лояльность и способность ханов влиять на местное население, отсутствие кадров русских чиновников, нехватка денежных средств59. Однако главную роль, по нашему мнению, сыграли объективно сложившаяся внешнеполитическая ситуация и внутренняя социальная обстановка на Кавказе.
В конце XVIII — первой половине XIX в. ханская власть существовала в Карабахе, Шеки, Кубе, Талыше, Ширване, Баку и Дербенте. Она оставалась наследственной, но каждый новый правитель должен был утверждаться русским императором. В некоторых ханствах существовали диваны — советы из приближенных сановников. Однако решающее значение в них имели, как правило, воля и мнение верховного правителя. В придворной чиновничьей иерархии первое место принадлежало визирю, являвшемуся главным советником хана60.
В первой четверти XIX в, Шекинское, Карабахское, Ширванское, Кубинское, Бакинское ханства преобразовываются в обычные провинции империи. Чтобы ослабить негативную реакцию на ликвидацию ханств, царские власти старались вести осторожную политику по отношению к местному населению. Поэтому упразднение здесь автономий не сопровождалось резким изменением традиционных обычаев, порядков, налоговых ставок.Вместе с тем российская администрация установила в крае строгий контроль над местными властями, судебными и другими органами. В ряде ханств были учреждены особые правленияво главе с наибами, влиятельными беками, вершившими дела под надзором русских штаб-офицеров и комендантов. В большинстве ханств и султанств вводится система так называемого военно-народного или комендантского управления. Военные коменданты из офицеров русской армии осуществляли все основные функции управления в бывших автономиях61.
Третья группа административных автономий — это полусамостоятельные царства и княжества Западной Грузии конца XVIII — начала XIX в., такие, как Имеретия, Мингрелия и Гурия, освободившиеся в 1774 г. от вассальной зависимости от Османской империи62.
Отделение в 1803 г. Мингрелии от Имеретинского царства и вхождение в состав Российского государства не повлияло на политический статус княжества, оставшегося фактически независимым. Мингрелией по-прежнему управлял княжеский род Дадиани, опиравшийся на местную знать и чиновничий аппарат. Дадиани, как и другие грузинские правители, обладали всеми прерогативами верховной суверенной власти. При мингрельских князьях имелся совет, в который входили представители высшей аристократии. Главой всей исполнительной власти являлся бокаулт-ухуцесс — особый сановник, которому подчинялись центральная и местная администрация, суд и полицейские органы.
Российские власти почти не вмешивались в дела внутреннего управления Мингрелией, которая по своему фактическому статусу в известной мере напоминала протекторат. Княжество просуществовало в качестве автономии в составе Российской империи до середины XIX в.63
В 1801 г. с присоединением Грузии к России в ее составе оказалась также Имеретия, где, однако, в отличие от Картли и Кахети была сохранена власть местной династии. Верховным сувереном и правителем Имеретии был царь, при котором существовал особый орган (диван), состоявший из мдиван-беков, судебных приставов (бокаулов), секретарей и других чиновников. В административном отношении страна разделялась на двадцать шесть моуравств, возглавлявшихся представителями царской фамилии и наделенных значительными властными прерогативами. Имеретия просуществовала в качестве автономии до 1810 г., когда вследствие трений с кавказскими властями царь Соломон II бежал в Турцию. Имеретия была преобразована в область, а ее правителем назначался русский офицер, опиравшийся на помощников и советников по гражданским делам из числа мдиван-беков. Такой порядок управления сохранился в Имеретии, как и в других автономиях Западной Грузии, вплоть до административных реформ 1844 г.=64.
В 1810 г. в состав России вошло Гурийское княжество, правителем которого был МамиаГуриели. Сохранив княжескую власть, он получил право на ее передачу по наследству своим потомкам. В 1826 г. после его смерти княжеская власть перешла к вдове Софии, ставшей регентшей при малолетнем сыне Давиде. Специальным императорским указом был учрежден совет из шести преданных российским властям местных князей, призванный ограничивать власть Софии, которая в знак протеста бежала в Турцию с юным наследником престола. Гурия была включена в общероссийскую государственно-политическую систему и отдана под надзор особого управляющего Имеретией. В княжестве было создано Временное правление, состоявшее из мдиван-беков65.
К четвертой группе административных автономий следует отнести союзы горских общин Кавказа, входившие в XVIII — первой половине XIX в. в состав Российского государства в виде своеобразных самоуправляющихся единиц. Основанные на выборных началах управления, они представляли собой федерации сельских общин. Исследователи рассматривают их как особые структуры, объединявшиеся по территориально-этническому, политическому и хозяйственно-экономическому принципам. Пути формирования и развития этих союзов были неодинаковыми, причем в одних случаях они оказались в подчинении соседних феодальных владетелей, а в других — выделились в самостоятельные территориально-политические образования66.
Ряд таких вольных обществ существовал в высокогорных областях Грузии, Азербайджана и Дагестана, где они занимали около половины общей территории края67. Наиболее известные Акуша-Дарго, Дидо, Ункратль, Джаро-Белоканы. Джаро-Белоканское вольное общество, присоединенное к России в 1803 г., составляли различные этнические группы, но численно преобладали лезгины и аварцы. "Этот народ, — писал исследователь В.Н. Иваненко, — представлял федеративную группу маленьких республиканских обществ"68.
Основной административной и социальной единицей вольных обществ являлся тухум — многосемейная община из близких и дальних родственников, а также адаптированных пришельцев. Несколько тухумов составляли сельскую общину, имевшую свой суд и выборных старшин. Верховным органом союзов сельских общин был сход с участием представителей тухумов, решавший все вопросы управления федерацией69. Низшей административной единицей, имевшей свои органы власти, выступал джамаат. Старшины общин выбирались на народных сходах, причем некоторые из них обладали фактически наследственной властью. В ряде общин главную роль, особенно в период войны, играли судьи (кадии). В общенародных собраниях участвовали все совершеннолетние мужчины, а решения принимались большинством голосов. Наряду с этими функционировали и собрания из делегатов общин и советы старейшин — своего рода малые сходы. Федерации сельских общин представляли собой своеобразный тип политических объединений, имевших свои органы исполнительной власти и собственные военные силы. Система их управления отличалась многоступенчатостью и иерархией низших (джамаатских), общинных и межсоюзных (федеративных) структур.
Кавказские вольные сельские общества просуществовали в составе Российского государства относительно долго. В 1830 г. после вспыхнувшего здесь восстания было упразднено Джаро-Белоканское общество, преобразованное в Джарскую область. Акуша-Дарго, переданное кавказскими властями под управление кадия, стало в 1859 г. Даргинским округом. Вольные общества лезгин Дагестана были включены в 1839 г. в Самурский округ70. Ликвидируя политическую автономию союзов сельских общин, самодержавие преследовало главную цель — установить твердый контроль над беспокойными горцами Кавказа.
Политические автономии
В эту категорию включают политические (этатические) образования, отличительная черта которых — наличие собственных законодательных органов власти. Важным признаком при этом являлось обладание легитимными прерогативами внутреннего автономного управления. Однако их суверенные права ограничивались общегосударственными институтами. В условиях российской политической системы таким институтом была самодержавная власть. В соответствии с этим рассматриваемая форма автономии называлась также несамостоятельным (несуверенным) государством.
Среди политических автономий, следуя историко-хронологическому принципу, необходимо прежде всего отметить гетманскую форму управления на Украине. Гетманы, как показано в соответствующей главе книги, обладали на первых порах сравнительно широкими властными полномочиями. После воссоединения с Россией их прерогативы сохраняются на Левобережной Украине и несколько слабее — в Слободской Украине и в Запорожской Сечи. Однако власть гетмана была в определенной мере ограничена Радой, своего рода законодательного органа, имевшего право избирать верховного главу Украины. Гетман зависел от выбора казацкой старшины, но после акта воссоединения он стал утверждаться русским царем. Некоторое сужение его властных функций произошло и в сфере внешней политики, он не мог, в частности, без согласования с российским правительством вступать в связи или начинать войну с Речью Посполитой.
Трансформация гетманщины в XVIII в. происходила за счет установления правительственного надзора и введения российских учреждений (коллегий) на Украине. После измены Мазепы строгий контроль устанавливался не только над гетманом, но и над казацкой старшиной. Перманентная борьба между нейтралистским и регионалистским курсом империи прослеживается и на примере Левобережной Украины и Запорожской Сечи.
Образование абсолютистской монархии усилило правительственную политику унификации административного устройства края в общероссийском масштабе. Этот процесс сопровождался также некоторыми переменами в структуре органов местного управления. В их состав вводятся и представители украинской шляхты, приравненной при Екатерине II к русскому дворянству. Формируется новое землевладельческое сословие с собственными корпоративными интересами. Украинское дворянство получает возможность влиять на административные органы управления. Возрастает и значение казацкой старшины, возглавлявшей низовые звенья местного аппарата. Однако в отличие от прошлого она не избиралась, а фактически назначалась по указанию правительства. Поэтапное осуществление преобразований в сфере управления, сочетание административных и социальных методов способствовали адаптации Украины в общегосударственную структуру Российской империи.
Украинская автономия просуществовала с небольшими перерывами более полутора веков. Левобережная часть вместе с Запорожской Сечью постепенно трансформируется в Малороссийскую губернию. Дальнейшая административно-территориальная унификация региона происходит с вхождением в состав России в 90-х гг. XVIII в. Правобережной Украины. В XIX — началеXX в. Украина практически мало чем отличалась по своему внутреннему устройству от многих других окраин империи.
В рассматриваемом историко-типологическом аспекте немалый интерес представляет форма политической автономии Великого княжества Финляндского. Фактический статус этого региона вполне подходит под определение автономии в виде "несуверенного государства, подчиненною России и неразрывно связанного с имперской короной". Подобное мнение высказывалось еще в дореволюционный период — в ходе упоминавшейся дискуссии о положении края в составе империи.Великое княжество Финляндское при этом рассматривалось некоторыми исследователями как "конституционная монархия" под верховной самодержавной властью русского царя71.
По основным признакам внутреннего устройства Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Она получила особый, базирующийся на специальном регламенте статус временного управления. Александр I утвердил верховный законодательный орган — Правительственный совет, в дальнейшем переименованный в Сейм, а затем преобразованный в Сенат. Финский Сейм являлся органом сословного представительства, главную роль в нем играло дворянство, потомки немецких рыцарей, католическое духовенство. В XIX — началеXX в. Великое княжество Финляндское было одним из немногих европейских стран, где сохранялись архаические сословные порядки. Привлекает внимание, что члены парламента от высшего сословия назначались, а не выбирались в отличие от курий бюргерства и крестьянства. Сеймовый устав 1869 г. несколько расширил избирательные права сословий, но господство крупных землевладельцев осталось почти неизменным72. В конце 60-х гг. XIX в. Сейм получил так называемое право моции — законодательной инициативы. Однако нормативные акты, разработанные парламентом, обретали силу закона лишь после их утверждения российским императором73.
Ограниченность государственного суверенитета Финляндии проявлялась и в сфере верховного административного управления. Финский парламент, как уже говорилось, должен был через особого министра (статс-секретаря) координировать свою деятельность с центральными ведомствами империи. Характерно, что председателем Сейма являлся назначаемый царем генерал-губернатор, контролировавший и исполнительную власть и осуществлявший командование вооруженными силами княжества74.
Необходимо также отметить, что Великое княжество Финляндское отличалось от многих российских окраин наличием местного самоуправления, основанного на выборных началах. Функционировало оно в городах, сельских уездах, так называемых лагманских участках и находилось под надзором губернаторов края и ряда сенатских комиссий.
Таким образом, политико-административная система Финляндии представляла собой довольно сложный организм, сочетавший в себе черты буржуазного парламентаризма с пережитками со-словно-феодального строя. Между тем развитие финского общества по капиталистическому пути диктовало необходимость радикальных преобразований. В политической структуре княжества к концу XIX в. обозначаются сдвиги, ведущие к укреплению его суверенитета. Главным показателем стало обретение Сеймом права моции, а затем и функций законодательного органа. Подобная тенденция встретила ответную реакцию высших правительственных кругов, опасавшихся роста финского сепаратизма. В конце XIX в. была сделана попытка интегрировать, теснее связать деятельность финских учреждений с общероссийской государственной системой. Созданные для этого особые комиссии разрабатывали проекты объединения таможенных, почтовых ведомств и денежной системы. В 90-е гг. XIX в. царское правительство берет курс на ликвидацию автономного статуса края. Однако в период революции 1905—1907 гг. самодержавие пошло на уступки, утвердив новый устав Сейма. Верховный законодательный орган княжества был реорганизован в однопалатный Сенат, комплектовавшийся на принципах всеобщего и равного избирательного права. Финский парламент нового образца был упразднен в 1910 г. по царскому указу. В марте 1917 г. Временное правительство восстановило финскую автономию, но в июле разогнало Сенат75.
Финляндия являла собой любопытный образец политической автономии — со своим парламентом, отдельной монетной, почтовой и таможенной системами. Царское правительство, содействуя политической автономии региона, одновременно стремилось управлять им, как и другими окраинами, не имевшими аналогичного статуса. Но совмещение двух различных начал — централистской и регионалистской политики — оказалось трудной задачей. Принципы абсолютной монархии пришли в столкновение с практикой самоуправляющейся автономии. Определенную роль в этом сыграло и постепенное экономическое обособление края, затрагивавшее интересы нарождающегося российского капитализма. В силу названных и других причин фактически Великое княжество Финляндское повторило закономерный путь других политических образований в составе Российской империи.
Серьезного внимания заслуживает в этом плане и Царство Польское. В отличие от финляндской, польская автономия изначально базировалась на октрорированном праве, дарованном в 1815 г. Александром I. Политическое самоуправление Польши было закреплено в конституции, прообразом которой послужила Французская хартия 1814 г. Вместе с автономией конституция Царства Польского провозглашала его неразрывную политическую и династическую связь с Россией76.
Польша считалась государством с особым конституционным правом и собственной армией. Российский император, являвшийся одновременно польским королем, признавался главой всей исполнительной власти, но законодательные функции должен был осуществлять совместно с парламентом (Сеймом). Польский Сейм, члены верхней палаты которого назначались царем, обладал более широкими, чем финский, законодательными полномочиями. Парламент, как уже говорилось, мог отвергнуть законопроекты, предложенные на его рассмотрение правительством. Сейм принимал большинством голосов в обеих палатах проекты законов и предложений императора и передавал обратно свои решения, которые обретали силу закона только с одобрения и согласия царя.
Важную роль в государственном управлении Царства Польского играл Государственный совет, разрабатывавший законопроекты, которые поступали на рассмотрение парламента. В его состав входили общее собрание и Административный совет, возглавлявшийся наместником императора. Функции наместника Польши были во многом схожи с прерогативами генерал-губернатора Великого княжества Финляндского. Определенную аналогию можно провести и между ролью в местном управлении сословно-представительных органов в Финляндии и Польше, где влиятельная шляхта занимала господствующее положение в гражданской администрации, суде и полиции77.
Польская автономия — это пример трансформации конституционно-монархического устройства в обычную административную автономию. Восстание 1830 — 1831 гг., как показано выше, привело к ликвидации конституции, Сейма и Государственного совета. Почти вся полнота власти оказалась в руках наместника, облеченного широкими полномочиями. Упразднялись министерства, воеводства преобразовывались в губернии, а советы — в уезды. Польское войско было распущено, а наместник стал главнокомандующим русской армией в Царстве Польском и сопредельных областях Украины и Белоруссии.
В пореформенное время, после восстания 1863 — 1865 гг., происходит отмена наместнической формы управления вместе с административно-территориальной автономией края. Однако революция 1905 — 1907 гг. и начавшиеся в стране демократические преобразования усилили движение за восстановление польской автономии. Польские делегаты наряду с представителями других национальных окраин принимали участие в работе Государственной Думы. В 1915 г., в разгар первой мировой войны, блок думских фракций поставил вопрос о воссоздании политической автономии Польши.Однако, как и другие национально-территориальные проблемы, эта не нашла своего решения до февраля 1917 г.
Административная и политическая формы автономии представляют огромный интерес для осмысления процессов становления и эволюции общероссийской государственной системы. Пройденный ими исторический путь схематически можно изобразить в виде прерывистой, неравномерной во времени и пространстве линии. Хотя при этом генеральным направлением являлось постепенное затухание региональной формы административного самоуправления, но эта тенденция в началеXX в. сменяется резким всплеском автономизации. В 1917 г. в условиях нарастающей волны провинциального сепаратизма предпринимаются шаги для создания региональных автономий. В рамках унитарной империи в ее окраинах начинают вызревать новые виды государственно-административного устройства. В период между двумя революциями появляется идея национально-культурной (национально-территориальной) автономии в составе единого буржуазного государства. Разумеется, имелись и сторонники полного отделения колониальных окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь значительного размаха. Вместе с тем большой резонанс обрело стремление к расширению прав местных органов самоуправления78.
После Февральской революции в повестку дня встают вопросы, связанные с осмыслением принципов автономии применительно к российской действительности. Оживленно дискутируются проблемы политической децентрализации и предоставления окраинам высшей административной власти — с правом собственного законотворчества. Приверженцы регионалистских идей ратуют за непомерное расширение автономных прав и самодеятельности национальных областей. Против них выступают сторонники административной формы автономии в составе единого федеративного государства. Решение национального вопроса одни из них видели в широком распространении земства и предоставлении окраинам самоуправления с законодательными функциями. Другие выступали за так называемую областную федерацию со своей конституцией, исполнительными органами, финансами, судом, полицией, просвещением и здравоохранением. Выдвигается идея автономии нового типа с местным самоуправлением, высшие органы которого не назначались бы, а выбирались на демократической основе. В понятие такой автономии нередко включалось полноправное представительство в региональных органах власти местных политических и национальных групп. Основные ее черты представлялись в виде отдельных территорий, имеющих свои особенности этнического состава, демографического развития, быта, обычаев и хозяйственной жизни. Главной целью образования таких политико-административных единиц считалось обеспечение и защита интересов коренного населения и этнических меньшинств в рамках национальной автономии79.
В ряде окраин распадающейся империи пробивают себе дорогу идеи так называемого областничества. Предъявляются требования по созданию местных автономий в рамках общероссийского государства, которое мыслилось как совокупная федерация областей. В некоторых регионах Временное правительство вынуждено пойти на создание административных региональных автономий, В частности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них — совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришлого населения. Комитеты получили основные права бывших генерал-губернаторов, но их права ограничивались контролем центрального правительства. Новая форма власти выступала в качестве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, поскольку ее высшие органы не избирались, а назначались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий и общественных групп окраин. В Туркестанский комитет, например, входило 9 депутатов всех созывов Государственной Думы. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, созданные Временным правительством в марте 1917 г. по всей России. В этоже время появляется и Особый Закавказский комитет, при котором образуются специальные комиссии по управлению всеми сферами административной и хозяйственной деятельности. Кроме того, в Туркестане, как и в других регионах, были учреждены исполкомы общественных групп и организаций края80.
Центральная Рада, сформированная приверженцами национальной автономии и вынужденно признанная Временным правительством, выдвинула следующие требования: право на самоуправление украинского народа; создание собственных органов исполнительной власти на местах — губернских, уездных и городских комитетов и народных управ в волостях и селениях; учреждение при Временном правительстве поста министра по украинским делам; предоставление Украине государственной автономии в составе Российской Федерации и т.д.
В канун Октябрьской революции процесс суверенизации фактически стал неуправляемым, охватив почти всю территорию России — от ее западных границ до Дальнего Востока. Национальный комитет, созванный в Бурятии, объявил о своем праве на учреждение законодательного собрания. Съезд алатайцев в Бийске провозгласил создание национальных волостей и уездов и образовал Алтайскую горную думу. Создание национально-автономных органов власти декларировали народные съезды в Якутии и Казахстане. После сентября 1917 г. появились областные автономии на Северном Кавказе, а по стране все чаще звучали призывы к созданию федерации народов и территорий России81. Центробежные движения, охватившие почти все национальные регионы, поставили страну на грань распада.
Протектораты
(Опыт предварительной систематизации)
В этом разделе делается попытка предварительного анализа и обобщения исторических данных о протекторатах России. Сложные вопросы генезиса, развития и трансформации протектората, его подтипов остаются фактически не исследованными в современной историографии, хотя имеют большое значение для понимания общеполитической системы и характера отношений России с Кавказом, Средней и Центральной Азией.
В основу изучения истории российских протекторатов нами положен метод сравнительного компаративного анализа, позволяющий выявить их типологию, функциональные и другие особенности. Хотя, разумеется, логически возможны и иные критерии систематизации материалов по данной теме. Однако используемый нами метод все же имеет ряд преимуществ, поскольку типологическое обобщение способствует выявлению отличительных черт, доминирующих и ведущих признаков. Сравнительный подход дает возможность акцентировать внимание на сущностной основе анализируемых объектов, которые должны быть отделены от внешне сходных проявлений. Применение этого метода позволило выявить два основных типа протектората, определяемых по генетическому признаку их образования.
Термин "протекторат" (от латинского "протектор" — защитник, покровитель) обычно применяли к странам, находившимся под покровительством других, более сильных и развитых государств. Однако при определении степени их зависимости и соответствующей детерминации этого понятия многие историки и юристы придерживались различных точек зрения. Западноевропейские и русские правоведы не раз делали попытки дать точное определение данному термину и его содержанию. В XVIII в. швейцарский ученыйЭмер де Виттель сформулировал нижеследующие признаки межгосударственного покровительства: защита слабого народа или государства более могущественной державой либо нацией "от оскорбления и угнетения" третьей стороной; обеспечение безопасности и предоставление военной помощи своему протеже с сохранением его "права управляться по своему усмотрению"; оформление протектората особым соглашением, которое "не нарушает суверенитета и отличается от обыкновенных союзных договоров лишь различием в достоинствах договаривающихся сторон". Виттель, основываясь на популярной в его эпоху теории естественного права народов, считал, что покровительствуемой стороне должна быть предоставлена административная внутренняя автономия82.
Рассматриваемая концепция была в дальнейшем развита и дополнена видными исследователями — правоведами и историками. Одни ученые при этом отличали протекторат от вассалитета, а другие увязывали оба понятия в единое целое. Важное значение многие из них придавали при анализе данного института добровольному или вынужденному отказу протеже от части своих прав. Ряд авторов, исходя из практики международных отношений, указывали на то, что протекторат выступает в форме сюзеренитета более развитой страны, которая "не желает либо не может присоединить другую страну к своим владениям"83. Главными причинами этого они считали невыгодность финансовых затрат для присоединения новых территорий и народов или боязнь военного конфликта с противостоящими блоками и государствами.
В XIX — началеXX в. была выдвинута идея о возможности существования протекторатов с ограниченным суверенитетом. В этом случае протеже сохраняет внутреннюю самостоятельность, но лишается статуса субъекта международного права. Важно отметить, что тогда же предпринимаются опыты сравнительного изучения протекторатов. А. Губаревич-Радобыльский одним из первых попытался выяснить главные черты и отличия между протекторатами России и Франции. Сопоставляя правовой статус Бухарского ханства и Туниса, он пришел к выводу, что они "близки по образцу, т.к. бей, как и эмир, сохранил старую административную систему без введения новых основ государственности"84. Важным параметром сходства между ними ученый считал и сохранение местной культуры, семейных основ, налоговой системы, законодательства и суда85.
В настоящее время наиболее распространенным является толкование протектората как двусторонних отношений, основанных на договоре о покровительстве одного государства над другим. Соглашение обязывает протектора оберегать и защищать своего протеже, который, в свою очередь, должен оказывать ему всяческие услуги и помощь. Важнейшим признаком таких отношений считается делегирование протектору своих внешнеполитических прав86.
Исторические факты позволяют выделить два основных типа протектората, характеризующие особую модель межгосударственного взаимодействия. Первый из них был следствием обоюдного внешнеполитического акта и базировался на добровольном изъявлении зависимости, а второй представлял собой образец протекторатных отношений, установившихся в итоге военных действий и заключения мирного договора.
Первый тип протектората наглядно виден на примере Картли-Кахетинского царства, заключившего с Россией в 1783 г. Георгиевский трактат. В соответствующей главе было показано, что договор предоставлял Восточной Грузии российское покровительство от иноземной (турецкой и иранской) угрозы и гарантировал территориальную целостность страны. Ираклий II сохранял наследственную власть, а его потомки могли занимать грузинский престол по инвеституре российских императоров. Картли-Кахетинским царям предоставлялось внутреннее управление со всеми его атрибутами. Стороны обменивались дипломатическими представительствами, но протеже лишался права на самостоятельную внешнюю политику. Россия и Восточная Грузия обязывались совместно отражать вражеские нападения и оказывать взаимную военную помощь. Грузинские князья и помещики наделялись всеми правами и привилегиями русского дворянства, а жители Картли и Кахети обретали свободу передвижения и расселения в пределах России. Купцам и деловым людям обоих государств предоставлялись равные права и льготы. Георгиевский трактат помимо основных содержал и конфиденциальный артикул (статью) о дислокации частей русской армии в Картли и Кахети87.
Восточная Грузия в соответствии с концепцией Договора рассматривалась как "зависимая страна с ограниченным суверенитетом". Георгиевский трактат стал в определенной мере эталоном протекторатных отношений.
В контексте рассматриваемой категории протектората значительный интерес представляют и отношения России с Казахстаном в XVIII — XIX вв. История русско-казахских внешнеполитических связей примечательна и в типологическом плане, так как расширяет наши представления о формах российского покровительства над кочевыми народами Евразии. В этом плане особенно показательна история вхождения Младшего и части Среднего жузов в состав России. В 1730 — 1731 гг. казахский хан Абулхаир и знатные бей, выразив желание принять русское подданство, выдвинули некоторые предварительные условия (кондиции), предусматривавшие, в частности, обеспечение внешней безопасности, ограждение от внутренних усобиц, предоставление казахам пастбищ в междуречье Волги и Яика. Статьи заключенной затем протекции состояли из следующих пунктов: присяга хана и старшин на верность русскому царю; обязательство казахов обеспечивать безопасность движения торговых караванов; оказание ханом военной помощи российским властям; возвращение русских пленных в обмен на казахских, за исключением принявших христианство. Россия обязывалась защищать Казахскую степь от вражеских нападений, препятствовать набегам на казахов своих кочевых подданных. Казахская знать скрепила договор личными печатями, а хан Абулхаир обязался присылать заложников (аманатов) в Москву88.
Соглашение о принятии в русское подданство Младшего и части Среднего жузов имеет некоторое сходство с так называемыми шертными договорными отношениями между Россией и народами Поволжья, Северного Кавказа и Сибири в XVI — XVII вв. В то же время в нем преобладают все характерные для протектората элементы правоотношений, хотя имеются и некоторые особенности, связанные с нуждами скотоводческого хозяйства казахов. Дальнейшее развитие этой формы политических взаимоотношений мы видим на примере Внутренней Орды, возникшей в 1801 г. в междуречье Урала и Волги. Переселившимся сюда казахам оренбургские власти разрешили избрать хана, коим стал знатный султан Букей. Ханская власть объявлялась наследственной, но должна была утверждаться грамотой русского императора. Букеевская орда, как уже говорилось ранее, в отличие от Младшего, Среднего и Старшего жузов управлялась ханом совместно с российской администрацией89. В типологическом плане Внутренняя Орда может быть отнесена к подвиду российского протектората, но с более жесткой политической зависимостью от царских властей.
К другому подтипу следует отнести покровительство России над Тувой. После свержения Цинской династии в Китае население этого края обратилось к Николаю II с просьбой о принятии в российское подданство. В апреле 1914 г. Тува была объявлена российским протекторатом и под названием Урянхайского края включена в Енисейскую губернию Восточно-Сибирского генерал-губернаторства.Вслед за тем был учрежден пост российского комиссара по делам Урянхайского края90. Тува отказывалась от ведения самостоятельной внешней политики. Верховным правителем страны формально считался амбын-нойон, князь одного из крупных хошунов (округов). Местное управление осталось под юрисдикцией нойонов, обладавших всеми прерогативами власти. Тувинская знать принесла присягу на верность русскому императору, заверила печатями свое согласие с принципами протектората. Хошунные печати — символы суверенной власти были сданы в канцелярию российского комиссара по делам Урянхайского края91.
Второй тип протектората можно продемонстрировать на примере взаимоотношений России с Бухарским эмиратом и Хивинским ханством. В разделе о Средней Азии уже отмечалось, что в 1868 г. в итоге военных действий между Россией и Бухарой был заключен мирный договор. Конвенция не содержала, за исключением одного неясного места в тексте, прямых указаний на политический статус ханства. Однако бухарский эмир, сохраняя внешне свои легитимные права суверена, фактически оказался в зависимости от России92. Бухара по этому договору гарантировала свободу торговли русским купцам, защиту их жизни и имущества. Дополнительные статьи конвенции уточняли линию российско-бухарской границы и размеры военной контрибуции с ханства. Бухара уступала России часть своих земель в бассейне верхнего и среднего течения Заравшана93.
Через пять лет этот договор был переоформлен и дополнен новыми статьями и положениями. Он регламентировал пограничные вопросы, расширял права и сферу действий русских и бухарских купцов. Стороны обязывались всемерно покровительствовать торговле, не взимать других пошлин, кроме положенных. Для оперативной связи назначались официальные доверенные лица с постоянным местопребыванием в Ташкенте. Важное значение имела статья конвенции о запрещении в пределах Бухарскою ханства работорговли, "противной законам человеколюбия»94.
В 1873 г. после военной конфронтации признала себя вассалом Российской империи и Хива. Мухаммед Рахим-хан стал "покорным слугой императора всероссийского", перейдя под "высокое покровительство" России. Правобережная часть Хивинскою ханства была включена в состав империи и образовала так называемый Амударьинский отдел. Договором, заключенным с Россией, хан лишался права вести самостоятельно дела с соседними государствами, но сохранял управление своими подданными. Ханство гарантировало русским купцам беспошлинную торговлю и свободу плавания по Аму-Дарье. Российские купцы имели право устраивать товарные склады и фактории на территории ханства, получать раньше других кредиторов причитающиеся им долги. Конвенция предусматривала также отмену работорговли и применения труда невольников в хивинских владениях95. Соглашения 1873 г. с Хивой и Бухарой, несмотря на отдельные попытки изменения их статей, сохранили основной правовой статус этих ханств как протекторатов вплоть до Октября 1917 г.
Российские протектораты, таким образом, разделяются в историко-генетическом плане на два главных вида, которые, как мы видели, делятся на подвиды. Основное различие между выявленными типами протекторатов обусловлено историческими путями их становления и развития. Ритуал легитимизации, особенно протекции раннего типа, отражал местные традиции, и его обязательным элементом была присяга на верность сюзеренному правителю. Очевидно, это можно объяснить органической связью рассматриваемого политическою института со средневековой практикой феодальною вассалитета.
Российские протектораты имели в функциональном отношении наряду со специфическими и общие признаки независимо от своей типологии. Главный из них — это наличие внутренней автономии при ограничении внешнеполитического суверенитета. Протекторат оформлялся межгосударственным соглашением, скреплявшимся подписями и печатями договаривающихся сторон.
Договор о протекции обычно исходил из принципа признания территориальной целостности покровительствуемой страны и оказания взаимной помощи в случае военной опасности.
Изучение российских протекторатов показывает, что на ранних этапах истории при заключении акта протекции доминировали геополитические цели. В более позднее время существенное значение имели торгово-экономические интересы и таможенная политика. Определенную роль при этом играла возможность доступа к сырьевым ресурсам, необходимым для российского промышленного, прежде всего текстильного, производства. Протекторатные отношения позволяли создавать новые торговые базы, караванные транзитные пункты, удобные пристани, что расширяло сферу не только экономического, но и политического влияния патронажной стороны. Объективным результатом этою процесса в исторической перспективе явилось стремление к учреждению единой таможенной системы. Координация таможенной деятельности ограждала от контрабанды, неуплаты пошлин, содействовала борьбе с конкуренцией западных, в основном английских, товаров.
Статус протектората, несмотря на его определенное негативное восприятие покровительствуемой стороной, в большинстве случаев устраивал "слабого" субъекта договора. Местные правящие круги нередко использовали военную и экономическую мощь государства-патрона в своих интересах. Известны факты, когда они, опираясь на соглашения о протекции, укрепляли свою власть, подавляя сепаратистские движения и расширяя собственные владения. В частности, бухарский эмир Сайд Музаффар использовал помощь России для разгрома мятежей местных феодалов и присоединения к ханству непокорных горных владений — Гиссара, Куляба, Дарваза, Каратегина. Протекторатный статус обычно позволял и местному купечеству расширять ареал торговых операций, накоплять и приумножать свои капиталы. В значительной степени этому способствовало уравнение прав и возможностей с русскими предпринимателями на территории самого протектората и в пределах России.
История российских протекторатов позволяет выявить интересные особенности, проследить общие закономерности государственно-политических отношений в рамках обширного Российского государства. Дальнейшее изучение этой проблемы, несомненно, обогатит исследуемую тему новыми фактами, наблюдениями и открытиями.